徐浩程

如果严格执行“为民服务全程代理制”，安徽不仅能有效地解决农民眼中的“天下第一难”——找政府办事，而且能从根本上改变传统的农村基层工作机制，推动乡镇政府的职能发生积极转变，切实做到从“管理型政府”转向“服务型政府”。

从2008年8月开始，安徽基层政府在向“服务型政府”的转型过程中，有了一条新路径——为民服务全程代理制。

8月13日，安徽省委、省政府在亳州市谯城区召开了“全省新农村建设暨为民服务全程代理制工作现场会”，全面总结了谯城“为民服务全程代理制”（以下简称全程代理制）的经验与做法。

按照全程代理制的规定，基层政权及组织应当以无偿代理、全程服务的形式，通过内部协调运作，依法为群众提供代理服务，实行“镇村联动、集中办公、统一受理、分类办理、专人承办、限时办结”。

如果严格执行这一制度，安徽不仅能有效地解决农民眼中的“天下第一难”——找政府办事，而且能促进基层政府转变职能，切实做到从“管理型政府”转向“服务型政府”。毕竟，基层政府向“服务型政府”转型，不仅需要“为人民服务”的觉悟和国家制度的保障，更需要像全程代理制这种因地制宜的基层政策创新来落实。

何为全程代理制

谯城并非安徽唯一一个全程代理制试点地区，也非第一个试点地区。

在安徽，关于全程代理制的试点，最早可以追溯到2002年。作为最早全面取消农业税的地区之一，安徽很早就面临着农村基层政府职能如何转变、基层干部该干什么的问题。就此，安徽进行了一系列的试点，其中之一就是全程代理制。

那么，为什么是谯城？谯城何以在众多试点地区中脱颖而出，成为安徽农村综合改革的一个典型样本？

就此，相关专家解释道，谯城在全程代理制工作方面探索了新规律、积累了新的经验、取得了新的突破。而这“三新”最主要的体现就是谯城对全程代理制进行了较科学的制度设计。

谯城全程代理制试点始于2007年6月。基于能不能让群众“只进一个门、只找一个人”就把事情办成的考虑，在试点之初，谯城就决定在区里设立为民服务全程代理中心，抽调专人办公，保障必要的办公经费；在镇乡设“为民服务全程代理室”，明确3至4人为代理员，轮流值班；在村设立“为民服务全程代理接收点”，所有村干部为兼职代理员，工作日期间坚持“朝九晚五”值班制；同时，计生、公安、民政、劳动等34个与群众生产生活关系密切、具有行政审批职能的区直部门与各镇乡、街道的职能部门，都设立了“为民服务全程代理受理室”。

这样谯城就形成了区、乡、村三级“树状”的服务网络：区、乡两级代理机构是主干，区直、乡直职能部门受理室是枝干，村全程代理接收点是根基，三者共同构成了接收、代理、受理、回复各个环节紧密相连、高效运转的封闭办事系统。

同时，在总结多年基层工作经验的基础上，谯城还将211个与群众生产、生活相关的项目全部纳入代理范围，实现了服务项目全覆盖。为便于操作管理，谯城将这些项目分成两大类别：一是把不需要申办人亲自到场、在区内就能审批或办结的“全程代理类”项目，共113项。对于这类代理项目，村级代理为一级代理，实行即到即办；在镇乡、街道能够办结的为二级代理，一般不超过19个工作日；需要到区直部门才能办结的为三级代理，一般不超过28个工作日。群众办理这些项目，只需将所需材料交到村部，由代理员审查后出具材料接收单，进入代理程序。

除了“全程代理类”项目外，其他由各级代理员帮助联系办理或部分代理的项目，归为“咨询服务类”，共98项。其中必须由申办人亲自到场的72项，另外26项审批权限在省、市级的，均由各级代理员帮助办理或部分代理。

为保证这一新机制的长效运行，在实施过程中，谯城还制定了“四件四制”的工作机制，即：即办件直接办理制；承诺件限期办理制；退回件明确答复制；在服务上实行首问负责制、AB岗制。同时，明确了各自的工作职责，出台了严格的工作纪律。

在谯城《为民服务全程代理投诉处理办法》中，明确写着这样一条：工作人员在半小时内未受理群众申请办理事项的计失误一次；在承諾时限内未办结，每延误一个工作日计失误一次。每失误一次扣1000元(承办人和承办单位各承担一半)，财政拨款单位由区财政局从其单位拨款中扣除，垂直单位由区政府负责收取。

2007年11月12日，谯城魏岗镇崔庄村代理接收点连续两天无人值班，谯城相关部门就此对崔庄村进行了通报批评，并给予该村1000元的经济处罚。

谯城模式的意义

2008年夏秋之季，安徽省委书记王金山、省长王三运分别指示有关部门，要求在安徽全省范围内推广谯城全程代理制的经验。

在安徽进行的一系列基层改革试点中，书记与省长均予以批示的情况并不多见。那么，全程代理制何以受到如此重视？这一基层创新的意义到底何在？

如果说2002年安徽试点全程代理制时，还主要是考虑巩固“三个代表”学习成果，让干部转变职能，让农民长期得实惠，还未考虑转变政府职能。那么，等到2007年“就应该站在更高层次上看待全程代理制的意义了。”相关专家分析道，安徽取消农业税后，乡镇政府要向服务型政府转变，而全程代理制就是促进乡镇政府转变职能一个很好的方式。

就此，在农村问题专家、安徽省政府副秘书长刘奇看来，谯城全程代理制的意义至少有三：一是这项改革以满足农民需求为目标，把干部与农民之间长期颠倒的“主仆关系”理顺了；二是建立了县乡村三级工作的新机制；三是堵住了农村基层政府“权力寻租”的空间。

一个典型例子是谯城古井镇后老家村的村干部孙殿基。作为一名基层代理员，在谈起当代理员的工作感受，孙殿基感慨良多：“村干部人人都是代理员，经常与群众接触、为群众办事。事项办结后，我们把所办事项送到群众家中，拉近了与群众的距离，加深了干群之间的感情。和以前比，现在干群交心的多了，隔阂减少了；干群关系融洽了，干部威信也增强了。”

谯城区委副书记、区为民服务全程代理领导小组常务副组长陈长安将这一感性化的感受概括为“政府的服务由浅层服务向深层服务转变、由被动服务向主动服务转轨、由松散服务向规范服务转型”。在他看来，服务应该是政府的主要职能，推行为民服务全程代理制，把政府所应担当的角色和应该发挥的职能作用，用制度给还原了过来，改进了农村治理结构，乡村工作职能由“直接管理”向“全方位服务”转变。

同时，全程代理制也给了基层干部提供了一个实现自身价值的平台。“以前除了抓计划生育，就不知道要干些什么了，现在为群众当代理员，虽然工作忙了许多，但心里感到很踏实。”孙殿基说。在实行全程代理制后，乡镇政府的主要工作将形成三大块，一是计划生育，二是社会治安综合治理，另外就是为民服务全程代理。

此外，在谯城区跟踪调研此项改革的刘奇认为，推行全程代理制，也唤醒了农民的市场主体意识、合作意识、归属意识和法制意识，解决了群众有事不会办、办不了和花费多等问题，党群、干群关系日益融洽，各项工作的开展更加顺畅。

一个典型的例子是谯城区赵桥乡穆阁村，该村原来准备修“村村通”道路，由于过去群众不信任村干部，花了两年多的时间修路款一直筹不齐，实施全程代理制以后，通过干部积极为群众办事，村干部树立了威信，仅仅用了20来天的时间就把钱筹备好，很快修起了平坦优质的水泥路。“干部一心一意为咱老百姓办好事，咱打心眼里感激。这样的干部，咱能不拥护吗？”一村民说。

自2007年6月份推行全程代理制以来，谯城区共为农民代理事项12万多件，办结率达98%，据问卷调查，群众满意率为100%。

2008年底，为进一步完善全程代理制，谯城开展了“代理员行为规范”大讨论活动。对于谯城来说，对全程代理制的完善与变革仍在继续。