路 艳

关于我国农田水利建设,令人深思的问题很多,随着为应对金融危机,振兴经济,安排的4万亿元投资的逐步到位,近期对加大我国农业基础设施建设特别是农田水利建设投资的讨论逐步升温,官方与许多学者都在呼吁加大投入力度,笔者旨在剖析我国农田水利建设的现状及其必要性,提出完善和创新相关制度的建议。

1农田水利建设存在的问题

农田水利是指为农业生产服务的水利事业,其主要内容包括:农田灌溉与排水、储水、水土保持,盐碱地改良等措施。建国以来,我国农田水利建设的长足发展,对改善农业生产条件和生态环境,促进农业生产力的提高,保障我国粮食生产持续稳定增产增收,增加农民收入等方面产生了重大作用。但发展中存在的问题也必须引起我们高度重视。

1.1现有的灌溉,储水、排涝等农田水利设施,因长年失修功能退化。

农田水利设施基本任务是防旱、排涝和储水,为农业发展提供良好的市场条件和生态环境。尽管自上世纪90年代末期以来,政府再次加大投入,但由于我国许多大中型灌溉、排涝、储水等设施均始建于上世纪60-70年代,历经30-40年运营,这些农田水利设施都在不同程度上存在问题,在水利灌溉方面,水利部提供的数据显示,我国现有耕地18.26亿亩,只有8.67亿亩有灌溉条件,其余的是没有灌溉条件的“望天田”。已建成的8.67亿亩灌溉耕地,普遍存在灌溉设施标准低、配套差、老化失修、功能退化等问题,灌溉水利利用率只有46%,灌溉保证率多数只有50%~75%。其中大型灌区434个,有效灌溉面积2.5亿亩,而骨干工程的完好率仅达到60%;中小型灌区4万多个,有效灌溉面积6.1亿亩,设施完好率不足40%。造成排水、储水功能退化的表层原因,是因水利设施长年失修所致,而深层次原因则是因为水利设施的投资等方面存在的制度缺陷所致。

1.2国家投入严重不足。

新中国成立至1980年,国家在财力十分困难的情况下,平均每年对水利的投资占全国基本建设的投资比例为6.7%,1980-2007年下降到2.84。按目前国家对大中型灌区骨干工程改造的投资规模,需要75年才能完成。1980年以前,中央财政设立小型农田事业费,支持小型农田水利建设,1980年达23亿,占当年国家财政总支出的1. 9%;改革开放以后,中央财政取消小型农田水利事业费改由地方财政负责,国家投入基本上落空。2005中央财政恢复了小型农田水利设施补助支出0.01%,这与专家测算全国农田水利建设每年需要千亿元以上资金相比,严重不足。

1.3管理薄弱,运行困难。

在农田水利工程管理上,存在产权不明确,维护管理责任不落实,运行困难等问题。农田水利主要靠基层乡镇水利服务站进行管理,但在农村乡镇管理体制改革时,被撤销了,农民自己的灌水组织,农民用水协会多数农村尚未建立,灌溉用电价格、用水价格高,农民承担不起,存在“只浇救命水,不浇增产水”现象,管理征收水费困难,工程正常运行困难,影响效益的发挥。

2加强农田水利建设的必要性

2.1加强农田水利建设,有利于减轻农民负担,增加农民收入。当前,农村劳力外出打工多、劳力缺乏,靠农民投工投劳、集资兴修农田水利已成为农民的一种负担,也难以办到。如果采取国家加大投入,依靠机械化、专业化队伍进行施工,不仅可以大大减轻农民负担,而且改善了农业生产条件,提高土地产出率,又直接增加农民的收入。

2.2加强农田水利建设,有利于扩大内需,保持国民经济平稳较快发展。农田水利工程建设,量大面广,除了需要大量资金投入外,还需要大量的水泥、钢材、塑料管材和土工织布以及防渗衬彻等建筑材料;全国农田灌排机电设备有一半左右要更新改造;农田水利建设如实现机械化、专业化施工,需要配备数百万台各类小型施工机械。以上粗略估算,全国农田水利建设可直接、间接拉动内需数万亿元以上。

2.3加强农田水利建设,有利于返乡农民工就业、社会稳定。早在1978年国务院要求各地成立农田水利专业队,当时全国总人数曾达到1000万人左右。2009年,全国农村有2500万返乡和外出打工农民需要就业,如果以乡镇为单元,成立农田水利专业施工队伍,负责本地农田水利工程维护、改造、新建等任务,粗略测算,可以安排返乡农民工400万以上。此外,如按10%配备其专业管理人员,还可安排大中专毕业生40万人。

3加快农田水利建设的措施

3.1树立正确的投资理念。面对我国农田水利许多设施功能退化,水土流失严重的现状,要坚持工业反哺农业,城市支持农村和多予少取的方针,充分认识向农业基础设施实行倾斜投资政策的必要性和重要性,加大政府财政投资的力度,放弃把农田水利设施市场化的思维方式,端正投资理念,明确各级政府在农田水利设施建设中的投资主体地位,加大以农田水利设施为重点的农业基础设施的投入,逐步恢复现有农田水利设施的功能,对影响我国农业发展的水土流失实施全面治理,为我国农业生产提供良好的生态环境。

3.2改革现行用工制度。农田水利建设具有劳动力密集性的特征。但自2000年以来,农村取消“两工”,加之近年来,许多强壮的农村劳动力进城打工,留下的多为妇孺,难以保证有效的劳力投入。因此,对现行投资机制中的劳动力投入方面的规定应进行改革,实行以有偿用工为主,限定农民出工为辅。所谓“以有偿用工”是指对各级财政投资的农田水利项目其所有劳力投入应实行有偿用工。其意义在于,从眼前看,具有“以工代赈”,增加农民收入,解决返乡农民工就业等多重效应;从长远看,弥补了现行用工方面的制度短板。

3.3对农田水利所用节水机具及材料、施工机具及用电等实施补贴政策。鼓励各地组织返乡和当地农民成立农田水利专业施工队,按市场经济原则,担负农田水利施工任务,所购置的施工机具,国家予以一定补贴;农业节水主要是社会效益,对其所需的塑料管材、节水机具,国家应予以补贴;扬水灌溉的用电,除按国家规定实行优惠电价外,国家财政区分不同扬程予以一定补贴。

3.4深化农田水利管理体制的改革。参照2009年中央1号文件,对农业技术推广等站的要求,3年内在全国乡镇建立和完善农田水利服务站,所需经费纳入地方各级财政预算。加快农田水利设施管理体制的改革,建立农民用户协会。

3.5制定国家农田水利法(条例)。农田水利是我国治国安邦,持续发展的基石。我国早在1069年,北宋王安石制定世界上最早的一部“农田水利法”,成为历史上有名的王安石变法主要内容之一,它的实施有力地促进当时农业和社会的发展。现在,我国是13亿人口的大国,有9亿人口在农村进行小康社会建设,加强法制建设对搞好农田水利建设,显得特别重要,建议国家制定农田水利法(条例)。

参考文献:

[1]罗伟雄等.发达国家农业保护制度[M].北京:时事出版社,2001.

[2]宋贤卓.加大我国农田水利基本建设投资刻不容缓[J].中国集体经济,2009,4.

[3]宋贤卓.中国经济发展软环境理论研究[M].北京:中国社会科学出版社,2006.