耿 一 程筑阳

摘要:我国区域经济发展的过程中,地方政府作为区域经济的调节主体,为保证自身利益而采取的一些措施会导致区域经济的不平衡发展,本文试分析在现有财政体制下地方政府的行为对区域经济发展造成的影响。

关键词:财政体制;地方政府;区域发展

区域经济发展差距问题是世界各国经济发展过程中面临的共同课题。如果这种不平衡过大,将会对一个国家的经济和社会发展、民族团结和政治稳定产生严重的危害。我国区域经济发展差距问题由来已久,究其原因,具体来讲主要包括自然地理因素、思想观念因素、政策因素、布局与结构因素、资金问题、人力资本因素等。

在市场经济条件下,整个社会的资源配置应该以市场为基础手段,区域经济发展也应该遵循着市场经济的基本规律,但市场并不是万能的,在区域经济发展的一些领域,市场是无效的或是缺乏效率的。这时地方政府作为区域经济的调节主体就需要发挥自己的作用,引导区域经济和谐发展。

1区域经济发展中地方政府作用的空间性

1.1市场失灵

市场失灵是指资源配置依靠市场机制的作用达不到帕累托最优的各种情况。在这种情况下,公共产品不能实现完全、公平的供给。因此, 需要地方政府的干预来避免克服市场失灵。但是,地方政府对市场活动的介入和干预,只能是辅助性的、补助性的,而不能过度的进行强权干预,违背市场经济规律。

1.2政府利益地方化

在地区差距日渐扩大的背景下,受地方利益的驱使,各地方政府或以公开的形式,或以隐蔽的形式实行地方保护主义。产生了一系列阻碍区域经济发展的行为,各地区进一步扩张面临的共同障碍,是行政体制分割,各自为政,行政性区际关系替代了市场性区际关系,难以做到资源的优化配置。

1.3公共服务缺乏

政府的公共服务是指以政府为主的公共部门生产的、供全社会共同消费、平等享受的公共产品和服务。长期以来,我国地方政府在公共产品的提供上存在以下问题:一是对经济建设和公共事业的投人不平衡,偏重生产性和盈利性的经济类基础设施(交通、水电、通讯等) ,而对社会保障、文化教育、环境保护等公共事业的投入不足,难以满足经济社会发展的要求。二是在公共事业的投人上,又没有把经营性和非经营性的分开,导致公共产品领域不断扩大,给财政造成沉重的负担,使财政支出捉襟见肘,这既限制了基础设施的发展,又限制了公共事业的发展。三是长期以来,一些地方政府在发展经济的过程中,片面追求的增长而忽视了对环境的保护,造成了人与自然环境的不协调。

2财政分税制下地方政府行为对区域经济发展的影响

1994年,我国财税体制进行了改革,实行分税制体制,中央地方按税种划分财政收入,这对于调动地方发展的积极性发挥了重要作用。各地政府想方设法发展地方经济,增加地方财政收入。但是,各个行政区域的划分与经济区域往往不一致,这种发展格局以行政区为单位分割市场,这必然导致行政利益主体和区域经济利益主体在现实中发生冲突。各级地方政府作为一级利益主体,为追求自身利益最大化,往往采取行政手段直接干预经济运行, 行政手段的过度干预导致 “诸侯经济”的形成。区域经济内地方政府的偏差行为成为阻碍区域经济发展主要因素。其影响主要有:

(1)地方保护主义的加剧。地方政府为保护各自的利益或明或暗的实行了地方保护主义,这种行为和现象大大加剧了各区域经济发展的难度。地方保护主义的形式多种多样,主要反映在地方政府对区际要素流动和商品贸易的行政性不合理干预上。具体表现为:在市场容量增长有限的情况下,地方政府不合理地运用行政手段、经济手段和法律手段,限制外地产品流入本地市场或限制资源商品、初级产品流出本地市场;运用经济政策倾斜,扩大管理范围,增加审批手续,强令当地商业企业经营、收购或推销当地产品;限制本区域的企业把资金、技术转移到区外,直接插手资金流转领域;在经济管理和执法方面,许多区域为了本区域的利益而失去公正的立场,比如在跨区域纠纷中,地方政府一般都是偏袒本区域的企业。这些与市场经济背道而驰的地方主义行为,破坏了市场的统一性,竞争的公平性,造成经济结构封闭,经济开发偏离了市场方向,最终限制了区域市场的发展,加剧了市场割据,对区域经济一体化的发展构成了极大障碍。

(2)重复建设严重。在地方利益的促使下,各地纷纷发展价高利大的行业,如轻纺工业及石化、机械、电子、汽车等高投入、高产出的资金、技术密集型产业,这导致各地区的重复建设现象严重。这种盲目的地方投资行为,造成区域产业结构趋同、企业规模不经济、加工能力与能源原材料的供给严重失衡等现象,浪费了资源和物力、财力, 助长那种建立大而全、小而全的地方体系的自给自足倾向,地区之间的产业互补性较弱,整个区域经济的产业结构都处于低水平的同构状态,阻碍了区域产业的合理扩散,区域经济之间合作的空间和范围极大地减小,不利于区域经济的发展。

(3)公共服务的缺乏。然而,分税制的好处也就主要体现在GDP的增长上,并没有体现在其他社会福利方面,比如教育、医疗、环境等等。先从收入来源看,我国的税制设计采取中央统一设计,地方没有税收自主权,地方税本质上还是中央决定的税种。所以各地如果要试图增加自身的收入,就必须以发展经济为主。再从支出角度看,地方政府获得了收入,用在何处?由于财政收入的增加和经济增长、官员自身的利益存在内在的一致性,因此地方政府会在支出中重点安排有利于经济增长的部分,也就是围绕经济建设来做预算,而大量有利于社会福利和未来经济发展的项目,比如教育、医疗、环境、创新等,往往会被轻视。对当地居民来说这些很重要的公共物品需求,地方政府去却很少在财政预算中予以考虑。

地方政府对地方利益的追求集中体现在地方财政上, 财政也代表着权利,不同层级政府之间以及政府的不同部门之间权利的分配很大程度上体现在财政的收支两条线上,这样的结果大大刺激了地方政府发展经济的动力。同时,中央对地方以及地方上级政府对下级政府采取以经济增长(GDP)为核心的考核制度体系,同时对某个地区进行考核时,会参照其他地区的政绩,结果各地官员为了脱颖而出,必然把经济增长作为主要任务来抓。这就不免出现为了追求经济发展而导致区域经济发展的不均衡。

政府作为一个权利机构,更迭是有其自身的期限的。任期后的权力提升是需要政绩做为基础的,对于各方政府来说,目标就是在有限的任期内政绩越大 。所以在任期内,刺激经济发展和提高财政收入是其最大的冲动。为了提高就职期间的政绩,就会导致只顾眼前不顾以后。这种短期行为使得政府在决策过程中最终放弃成本-收益原则。因为,一届的政府不必对一地区负永久的责任,他们只追求短期效益的最大化.而一个区域的经济发展时间远远超于一届政府的任职时间。

这样的短期行为往往导致的结果就是地方主义保护,重复建设以及无法满足民众的公共服务需要。在这个过程中,地方政府单纯追求所辖地区一时利益最大化,其带来的危害是不容忽视的。需要规范政府行为,合理引导政府来加以解决。

3相关对策和措施.

3.1建立科学合理的地方政府政绩考核制度。

上级政府对下级的政绩考核和升迁激励决定着地方政府的行为取向,在我国中央或上级部门对于地方政府及领导人功绩的评价,总是以各种经济指标衡量,如地方经济总量、GDP 的增长率、财政收入增长情况、税收情况等等。在这样的绩效评价体系的指引下,一个地方的经济发展状况往往直接决定了该地方政府官员的政治、经济收益,所以地方政府及领导者往往会为了自身利益的最大化而忽视全局利益 ,从而导致地方政府间利益关系的不协调,地方保护主义和地方市场分割盛行。必须本着局部效益和全局利益、重点任务和全面工作、短期目标和长远发展相结合的原则,制定全面、科学的地方政府政绩考核指标和考核办法及激励措施,并尽可能地形成规范化的政府官员政绩考核和升迁制度。对政府的考核要以社会综合效益为主,以经济增长指标为辅的方向,不仅考察经济增长的速度,更要考察经济增长的质量,同时应该把该地方社会经济发展与其历史状况及长远发展有机结合,尤其要注重该地方的可持续发展的能力;把推动区域合作作为评价地方政府政绩的内容,引入社会公众评价标准,从人民满意度、生活质量、环境标准等方面综合评估政府的管理效能,形成一套科学、规范、可量化的干部绩效考核指标体系。

3.2建立规范的地方公共财政体制。

地方政府对地方利益的追求集中体现在地方财政上,以财政收入最大化为目标,使地方政府倾向于一种生产型财政,政府成了一个类似于生产厂商的经济实体,是造成我国现有市场运行关系严重紊乱,区域经济不能协调发展的一个重要原因。要规范地方政府的行为,遏制地方政府的短期单一行为需要注意以下几点:(1)明确政府的职能.。强化政府的公共服务的意识是政府切实履行政府公共服务的首要职能。(2)以事权安排财权.,结定中央政府和各地方政府的事权,防止相互间的恶性竞争。(3)优化财政支出体系。通过合理的转移支付,引导地方政府加大对社会保障、科技、教育、卫生等社会公共基础领域的资金支持。此外,财政的投资应该逐步推出竞争领域,只有这样才能让地方政府的竞争进入良性轨道。

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