刘海涛

摘要:努力使全体人民“老有所养”,是党的十七大作出的庄严承诺。建立新型农村社会养老保险制度,为农村居民提供老年基本生活保障,这是党中央、国务院作出的又一项重大惠农政策,是国家朝着促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤。

关键词:养老保险;新型农村;农民

中图分类号:F840.67文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)32-0026-03

为使亿万农民和城市居民一样享有基本社会保障,国务院部署从2009年10月1日起,新型农村社会养老保险试点将在全国10%的县(市、区、旗)范围展开,10年内基本实现全国农村社会养老保险全覆盖,这意味着农民离“老有所养”的日子不远了。国务院总理温家宝在全国新型农村社会养老保险试点工作会议上指出,建立新型农村社会养老保险制度,为农村居民提供老年基本生活保障,这是党中央、国务院最近作出的又一项重大惠农政策,是国家朝着促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤。

新农保制度的构建在当前扩内需、保增长,应对经济与金融危机的背景下具有特殊的意义。中国经济发展要实现依赖出口型的经济增长模式向内需驱动型的经济增长模式转变,其重要前提是国民要具有稳定的安全预期。只有很好的社会保障或民生保障才能给全体国民带来普遍的安全感。中国扩大内需的重点在农村,而通过新农保构建覆盖全体农民的老年保障制度,可以免除其养老的忧患,从而提升其对未来的信心,扩大需求。

一、建立农村社会养老保险的必要性与紧迫性

建立农村社会养老保险的必要性与紧迫性在于农村人口的老龄化以及家庭与土地保障的弱化。随着中国在较短的时间内实现了人口再生产类型的转变,人口年龄结构也相应地发生了变化,老龄化程度不断提高。大规模劳动力流动导致农村的老龄化问题比城市更加严重,在全国60岁以上人口中,农村有1.06亿人。目前,我国老龄人口比例达11.2%,农村老龄人口比例达12%,高于城市老龄人口比例,而且未来将以每年3.3%的速度增加,未富先老是我国养老保障最突出的问题。2000年按照常住人口普查,乡村年龄在65岁及以上人口的比例达到8.1%,已经高于镇(6.0%)和城市(6.7%)的老龄化比率,农村比城市存在更严重的老龄化问题。同时,农村人口基数大,老年人口的数量更是远远高于城市。根据一些人口学家的研究,2020年中国农村、城镇65岁及以上老年人口比例将分别为14.6%和10.4%,2050年将分别为26.4%和22.2%。同时,典型的城乡二元经济结构导致城乡居民收入差距很大,农村人口“未富先老”问题更加严重,应对老年化挑战的基础更加薄弱。据全国老龄委办公室提供的数据显示:我国农村老年人贫困发生率相当于城镇的3倍以上,目前有3 223万的农村老年人生活贫困。国内一些学者的研究也认为,农村老年人口的贫困发生率和贫困老年人口的数量远远高于城市。

另外,随着家庭结构的小型化以及人口流动的影响,农村传统的家庭保障功能不断被削弱。随着农村家庭收入结构的变化,土地的经营性收入占农村人均纯收入的比例不断下降,这也使得土地保障不断被削弱。同时,附加在土地之上的保障功能也不利于土地流转,不利于提高农村的适度规模经营水平和提升土地利用的效率。因此,必须建立制度化的养老保障制度,以弥补家庭保障与土地保障的不足。

综上所述,农村面临更为严重的老龄化,这与农村养老保障制度整体缺失之间形成巨大的矛盾。因此,必须尽早着手建立农村社会养老保险制度。

二、新型农村社会养老保险制度的特点与基本原则

1.新型农村社会养老保险制度的特点

新型农村社会养老保险最大的特点在于筹资与制度模式的积极变化。新农保实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇,中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助,对东部地区补助50%。并实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法,地方财政对农民缴费实行补贴。

新制度最大的亮点在于:强调了国家对农民老有所养承担的重要责任,明确了政府资金投入的原则要求,这是与老农保仅靠农民自我储蓄积累的最大区别。具体体现两个方面:一是在制度模式中确立了基础养老金制度,并由中央财政全额支付最低标准基础养老金。这既保证了全体老年农民都能拥有最低水平的养老金,免于老年贫困,也有助于实现基本公共服务均等化。二是明确了地方政府对于农民养老保险缴费的补贴制度。由于农民自身整体收入不高,缴费能力有限,同时在很多地方集体经济组织缺乏实质性的财力,必须通过政府的保费补贴,才能建立利益诱导机制,提高农民对于养老保险的支付意愿与支付能力,从而有助于扩大养老保险的覆盖面。

2.新型农村社会养老保险制度的基本原则

新型农村社会养老保险制度的基本原则是:“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。其具体内容是:

“保基本”是指农村养老保险可以低水平起步,一开始保障的程度不宜过高。一方面,“保基本”比较适合目前农民的整体收入水平不高的情况,有利于增强农民的支付能力,从而有利于扩大覆盖面。另一方面,“保基本”也考虑到财政负担的能力,在有限财政的原则下,也要避免给财政带来过大的负担。当然,随着农民收入水平的提高与财政能力的增强,可以逐步提高新农保的保障水平,让农民分享经济与社会发展的成果。

“广覆盖”是指尽可能扩大新农保的覆盖面,使得制度化的新农保成为农村家庭保障的重要补充,提高农村老年人的养老保障水平,同时也可以让全体老年农民都能够享受到均等的公共服务。

“有弹性”指的是我国各个地区经济与社会发展、人口等情况差异很大,要在整体制度框架一致的前提下,因地制宜地推动新农保制度。比如,各地农民的缴费水平、地方财政的补贴方式、补贴对象与补贴比例都可能存在一些差异。

“可持续”是指要加强农村社会养老保险的体制和机制建设,使得制度能维持自身财务平衡,实现自我完善与发展。

三、建立新型农村社会养老保险制度的措施

在世界上农村人口最多的发展中国家,建立农村社会养老保险制度是一项前无古人的重大探索。我国疆域辽阔,各地发展水平不一,要实现农村社会养老全面覆盖,需要一个过程。这就决定了这项工作的复杂性、艰巨性和长期性,需要在中央确定的政策框架下坚持先行试点和农民自愿的原则,因地制宜,结合本地经济发展水平、集体经济实力和农民收入水平等实际情况,制订具体办法和试点实施方案,取得经验后逐步推进。

第一,实行新农保,首先要培育理性的农户。农户作为农村社会保障事业的重要主体,其保险意识和参与保险的能力在很大程度上决定着农村社会养老保险事业的进程。其次,要培育理性的农村集体组织。农村集体组织发展要在继续探索村企互动发展模式的同时,还要利用国家促进农民专业合作社发展政策办好农村合作经济组织,有良好经济基础的村级经济组织可以推动农村社会保障事业的发展。最后,要培育理性的政府。现代市场经济发展离不开有效的政府宏观调控。作为现代市场经济主体的政府,其发展目标是建设服务型政府。在农村社会养老保险事业发展中,政府的职责应定位为提供公共品:中央政府全额支付最低标准基础养老金,并对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助;地方政府对所有参保农民给予缴费补贴;对农村重度残疾人等困难群体代缴部分或全部最低标准保险费;对选择较高档次标准缴费的农民给予适当鼓励。

第二,建立新型农村社会养老保险制度,关键在于保证财政资金及时拨付到位。当前,这项工作刚刚起步,资金保障十分重要。各地要宁可少上一些项目、压缩其他方面的开支,也要挤出资金支持这项重大改革,让农民得到实实在在的好处,为这项制度全面推开奠定坚实基础。如何在资金的拨付和使用上,形成一个中央与地方之间协调和监督的机制,对新农保的建设至关重要。由于现在不少地方政府更倾向于把财政资金用于“铁公鸡”等固投项目,对于民生方面的投资主动性仍然欠缺。因此,地方财政支出结构需要作出调整。要防止中央资金下拨到地方后,地方财政却没有配套资金跟上。这需要研究一套中央财政对地方资金使用和拨付的制约机制。

第三,新农保要真正做到普惠式,核心仍在于政府财政特别是中央财政的兜底支付。中央财政补贴资金的来源,地方财政的支付能力,以及财政补贴如何与“个人缴费”挂钩,应该是新农保政策中最为值得关注的三个重点:一是补贴新农保财政资金的来源,不仅将直接决定新农保的惠农力度,也将决定新农保的普及速度和公众评价。政府行政成本过高一直备受舆论诟病,倘若能通过节省行政开支压缩“三公消费”,将更多的财政资金投入到新农保短板,不啻为一举两得。此外,国有企业每年上缴的红利,社保基金持有的国有股,乃至雄厚的外汇储备,是不是也可以按一定比例划拨给新农保。二是新农保如果采用地方财政直接支付、中央财政对地方进行补助的模式,那么农民能否受惠,则直接取决于地方财政的支付能力和支付意愿。如何确保地方财政不会克扣挪用中央财政补贴,又如何保证地方财政会充分安排资金用于新农保支付,将是最为关键的所在。三是普惠式新农保强调的政府兜底,如何与作为保险制度核心的“个人缴费”挂钩,也是决定新农保政策公众评价好坏的关键因素。倘若获得基础养老金必须以农民“个人缴费”作为前提,那么新农保的推广特别是在贫困地区的推广,将会异常艰难。因此,有必要强调,政府兜底的基础养老金与农民自愿缴费的个人账户养老金,在推广环节的脱钩——即使农民不愿缴纳或无钱缴纳养老金,政府兜底的基础养老金发放也不应该受到影响。

第四,地方政府应借助整体社会保障体系的完善,在“新农保”试点阶段进行卓有成效的制度创新。具体包括三个方面内容:一是要充分考虑农民享受“新农保”金额的实际购买力,建立动态的“新农保”标准计算体系。二是健全“新农保”基金的社会监督机制,以确保农保基金的安全。三是关注投保期内农民境况变化,完善未达到最低参保时限要求的农民参保金过户与返还制度。四是探索最需要“新农保”却无力参保问题的解决途径,确保“新农保”政策涵盖最需要的群体。

执行过程中也会遇到一些困难:一是由于“新农保”试点遵循的是自愿参保原则,这导致年轻人倾向于选择不参保,而老年人则倾向于参保,导致资金流不平衡,不能形成代际交替。二是有必要成立一个专门管理“新农保”资金的机构,由第三方机构来掌控资金。三是政府必须加大宣传力度,减弱信息不对称的影响力度,使农民能够形成良好的理性预期。

能否在2020年实现农村养老保险的全面覆盖任务十分艰巨。经测算,到2020年,中央财政只需拿出财政收入的1.8%左右就可以实现全国农民的养老保险。但这还不仅限于财政的问题,还有如农民养老保险基金的管理、财政困难地区的财政配套、基层社保人员的缺乏等问题。现在对有关养老保险费用的预算只是一个粗略估算,经济增长速度、农村人口老龄化进程、补贴标准等任何一方面的变动都可能对测算结果产生很大影响。有关专家指出,要想实现农村养老保险的全面覆盖,仍然面临着十分艰巨的任务。这一任务的完成,既需要制度上的创新,也需要做到保持国民经济的高速稳定增长,继续加速城镇化进程,减少农村人口。

参考文献:

[1]普惠式.“新农保”政府应无条件兜底[N].江南时报,2009-08-06.

[2]刘振江.探索建立新型农村社会养老保险制度[EB/OL].大连网,2009-05-11.

[3]王青青.关于加快建立新型农村社会养老保险制度的思考[J].商业文化,2008,(8).

[4]张腊梅.建立新型农村社会养老保险制度的思考[J].经济问题探索,2008,(12).

责任编辑 冯胜利