赵意焕

摘要:我国农村传统养老保险制度已“寿终正寝”,从2002年开始,全国各地开展了新型农村社会养老保险制度的试点,为推行全国性新型农村社会养老保险进行了有益的探索和准备。在简要梳理我国农村养老保险制度沿革的基础上,拟对各地“试点”新型农村养老保险制度中存在的主要问题如养老保险意识的相对滞后、经办力量的严重不足等进行了简要分析,最后从立法、养老保险基金的管理等方面提出了相应的制度建议。

关键词:保险制度;养老保险;新型农村

中图分类号:F323.89文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)32-0024-02

党的十七届三中全会《决定》提出,按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,建立新型农村社会养老保险制度。妥善解决农民的养老问题,对于完善我国的社会保障体系,解决三农问题,统筹城乡经济社会一体化发展,实现和谐社会目标具有重要意义。目前,全国464个县市区开展了新型农村养老保险试点工作。截至2008年底,全国参加新型农村养老保险人数达到1 168万人。本文在简要梳理我国农村养老保险制度沿革的基础上,拟对各地“试点”新型农村养老保险制度中存在的主要问题进行简要分析,提出成功构建新型农村养老保险制度的几点建议。

一、农村养老保险制度的沿革

我国农村传统养老保险制度始建于20世纪90年代, 1992年民政部制定下发了《县级农村社会养老保险基本方案》,截至1999年底,参保人数约8 000万人。自1999年始,国务院开始对农村社会养老保险工作进行清理整顿,截至2006年底,全国有5 374万农民参保。由于制度设计的“致命缺陷”等原因,农村传统养老保险制度已“寿终正寝”。从2002年开始,各地自发地进行新型农村养老保险制度的试点。

2007年,《劳动和社会保障部、民政部、审计署关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发[2007]31号)规定:“以农村有缴费能力的各类从业人员为主要对象,完善个人缴费、集体(或用人单位)补助、政府补贴的多元化筹资机制,建立以个人账户为主、保障水平适度、缴费方式灵活、账户可随人转移的新型农村社会养老保险制度和参保补贴机制。有条件的地区也可建立以个人账户为主、统筹调剂为辅的养老保险制度。”根据该部门规章,我国新型农村社会养老保险制度应是一个有政府补贴、适合农村实际的多层次的模式,但其覆盖范围却限于“农村有缴费能力的人员”。

党的十七届三中全会明确提出:“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则,加强健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,建立新型农村社会养老保险制度”,这对我国推行新型农村社会养老保险制度具有重要的指导价值。

2009年6月,国务院常务会议已经审议并原则通过了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,今年下半年,我国将开展新型农村社会养老保险试点,2009年试点范围为全国10%的县(市、区、旗),以后逐步扩大试点,到2020年前基本实现全覆盖。

二、各地新型农村社会养老保险推进中存在的主要问题

全国新型农村社会养老保险试点的主要内容包括两个方面,一是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇,国家财政全额支付最低标准基础养老金;二是实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法,地方财政对农民缴费实行补贴。各地在推行新型农村社会养老保险制度试点过程中,存在的主要问题有:

1.部分农民参保意识有待增强

一些中青年农民认为,养老问题离自己还很遥远,对参保关心程度低,存在观望心理。

2.基金管理工作亟待加强

农村居民居住分散,新农保基金管理环节多、在途时间长、金额大,存在安全隐患。基金如何归集、应由哪一级集中管理、如何保值增值等都需要认真研究和解决。

3.经办力量严重不足

机构设置和人员配备,在制度运行初期已显现出难以满足经办业务的实际需要。对全国农保经办机构队伍建设情况的调查显示,2 209个县级市中有1 267个建立了农保经办机构,占57.4%;29 378个乡镇中,共有4 137个建立了农保经办机构,占14.1%。农保经办业务主要由县(市、区、旗)、乡(镇)和行政村三级经办,而三级经办机构力量十分薄弱①。

4.经办手段比较落后,业务流程不统一

不少地方经办工作还以手工操作为主,经办成本高、效率低。目前,全国没有统一的系统软件和网络建设规划。

5.主要依靠社会保险政策,而不是社会保险法律

我国农村社会保障法制严重滞后。各地农村新型养老保险的推行依靠的是各地(包括县)自己制定的政府规章,“各行其是”,内容不一。

三、对构建新型农村养老保险制度的几点建议

1.搞好宣传,提高做好新型农村养老保险工作的自觉性

社会保险意识是建立新型农村养老保险制度的前提和基础。要将新型农村社会保险制度建设纳入各级党委、政府政绩考核的重要内容。各级政府和组织要通过各种宣传方式和手段,以改变农民的陈旧观念,调动农民参保积极性,全面提高农民参加社会保险意识。要制订适合农村特点的宣传教育规划,广泛深入宣传社会保险政策及其优越性,通过耐心的讲解和引导,使农民了解政策,明白道理。要充分发挥新闻媒体和社会组织作用,努力营造构建新型农村养老保险制度的良好氛围。政府定期对本地区农村社会保险执行情况向农民公示,允许农民对本人在社保制度中出现的问题可以咨询和投诉。

2.养老保险基金管理问题

传统农村养老保险基金是以县为单位统一管理,基金保值增值方式主要是购买高利率财政债券和存入银行,不直接进行投资,致使参保农户实际收益率非常低,有的甚至为负收益率。农村新型养老保险的制度模式是基础养老金+个人账户。农村社会养老保险个人账户基金属于基本保障项目,但采取基金积累制筹资方式。根据国际主流趋势和我国农村社会养老保险个人账户基金的性质,农村社会养老保险个人账户基金应首选委托投资管理型基金管理方式,农村社会养老保险个人账户基金的治理结构应采取省级农保经办机构作为受托人和账户管理人,将养老保险基金的投资管理权和托管权分别委托外部竞争性商业机构的管理模式;省级农保经办机构在不具备能力的前提下,可以将养老保险基金的账户管理权委托给商业机构[1]。省级农保经办机构、基金管理服务机构在从事个人账户养老保险基金管理服务过程中必须接受社会保障基金监管机构和金融监管机构的监督检查。

加强对新型农村社会保险基金的监管。路径有三:一是行政监督。由政府职能部门代表国家对新型农村养老保险制度的执行情况、社保资金的管理、保值增值情况进行监督,接受重大违法违纪案件的投诉与处理。二是审计监督。依照国家法定程序,由国家审计机关对农村养老保险基金的财务状况、收支情况及资金管理情况进行审计,并定期向社会公布审计结果。避免养老保险基金的挪用、乱用和不正当的投资行为,确保养老保险基金的财务安全。三是社会监督。由农民、农村集体、社会团体、新闻媒体等对农村养老保险基金的执行情况及资金运营进行全面监督,充分发挥社会监督的职能和作用。

3.加强农村社会保险组织建设

组建一个权威性的农村社会保险组织管理机构,理顺各方面关系,同时,要大力提高对农村社会保险组织的协调管理水平。为改变政出多门、效率低下的情况,建议在中央和省级人民政府设立由财政、劳动、人事、司法、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会,负责对规划、政策、实施办法的制定和对资金的征收、管理、经营、使用情况的监督检查及资金保值、增值的策划。

4.加快新型农村养老保险信息系统建设

新型农村养老保险经办工作是面对每一个参保个人的,这种特点要求经办工作必须做到规范化、信息化、专业化。在新型农村养老保险信息系统和组织机构方面,力争使新型农村养老保险工作建筑在城镇养老保险的公共网络和管理系统之上。比如,新型养老保险计算机网络可以和城镇养老保险共用一个平台,一个主机,新型农村养老保险占其中一个模块。国家应集中组织技术力量,结合新型农村社会养老保险制度的特点,研制可覆盖城乡的社会保障管理信息系统,为将来统筹城乡社会保险制度建设提供技术支持,将“金保工程”延伸,为社会保险各险种之间的转移、衔接提供可能。实行统一的信息管理系统,既节约了办公成本,避免盲目、重复开发软件,又能使一个地区的新农保步调一致,有利于将来更大范围的统筹协调。

5.加快农村新型社会养老保险制度的立法保障

政策容易受国家政治、经济等情况变化的影响,我国农村传统养老保险夭折的主要原因就在于此。这是沉痛的教训,值得汲取。农村社会保障制度必须以法律的形式出现,而不能以政策的形式出现。加快新型农村社会养老保险立法进程是关系到农村养老保险的可持续性和农村养老保险基金保值增值的一个根本性问题。为了保证农村养老保险制度正常运行,建议在目前修改《中华人民共和国社会保险法(草案)》的同时,拟定《农村社会养老保险条例》,以法律形式明确规定受保险人的范围、缴纳保险费的原则和标准、获得社会保险待遇的条件以及待遇标准、社会保险机构为受保险人提供咨询、解释和说明以及提供社会保险待遇的义务和责任,规定社会保险机构对基金的管理和监督以及在受保险人的权利受到侵犯时提供法律救济的职能等问题,对于国家和受保险人都具有约束力[2]。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况,在国家制定的有关法律的基础上,再制定具体的农村社会养老保险办法,为新型农村社会养老保险事业的顺利推进提供良好的法治环境保护[3]。

参考文献:

[1]刘昌平.中国新型农村社会养老保险制度研究[J].保险研究,2008,(10):38-41.

[2]刘翠霄.中国农民的社会保障问题[J].法学研究,2001,(6):67-83.

[3]韩俊江.推进新型农村社会养老保险制度的几点建议[J].中国发展观察,2009,(3):40-41.

责任编辑 王 佳