何精华

目前，上海处在发展模式转型、体制深层次转轨和全方位对外开放的关键时期。上海在改革开放进程中积累和潜伏的矛盾开始显现，同时又遭遇世界金融危机的巨大冲击。复杂多变的国际国内经济环境使得上海经济社会发展面临前所未有的挑战。因此，研究上海社会经济发展面临的主要风险及其产生的背景，探讨相应对策思路，对于确保上海经济持续较快增长与社会稳定和谐具有重要意义。

一、目前上海社会经济发展面临的主要风险

由于国际国内发展环境的巨大变化，上海社会经济的发展呈现出许多与过去不一样的新情况和新问题。

（一）作为我国重要的外向型经济城市，上海在扩大开放和促进经济增长的同时，面临的国际竞争压力和外部风险不断加大。2007年，上海的外贸依存度达到176.5%，其中出口依存度达到89.8%。这说明上海的经济增长严重依赖于国际市场，面临国际市场的竞争压力越来越大。随着对外贸易持续增长，上海已进入一个基数较大而后增速趋减和贸易摩擦加剧的时期。由此产生的贸易摩擦和潜在的市场风险也可能进一步加大。特别是随着上海金融、证券等服务业领域的开放，资本流动性和市场投机因素也会增加，竞争对手有可能达成默契或形成“战略联盟”，利用产品质量、食品医药安全问题对上海产品进行牵制、压制和遏制。由于上海抵御摩擦、分化遏制、抗衡风险的实力还不够强大，外部环境的不确定性对上海经济发展的制约也在不断加大。

（二）作为正在建设中的国际金融中心，上海的金融体系抗风险能力弱，世界金融危机波及的风险在不断加大。近年来，上海的银行系统不良贷款比例居高不下，尽管信用扩张使不良贷款比例有所下降，但其比例仍处在较高水平。随着全球金融危机的传导，经济增速回落和信用扩张后的收缩，有可能使企业兼并、破产增加和还贷能力下降，容易引发企业资金链条的断裂，增大金融风险。

（三）金融危机引发美国经济技术性衰退，使得上海面临金融危机的风险转移威胁，出口导向型增长模式遭遇严峻挑战。风险不能消灭只能转移。目前，上海面临西方国家采取“策略性衰退”方式转嫁损失的风险。一方面，“策略性衰退”采取多印钞票，投资和投机上海，廉价收购上海资产，加大人民币的流动性过剩。事实上，上海已成为资金寻求新的投资或投机的最佳市场。另一方面，近年来，随着金融机构总部不断聚集上海，各类金融风险也逐步在积累。一些管理制度不完善的机构将上海作为融资平台，将资金风险最终转嫁到上海。随着经济金融全球化发展，上海金融市场与国际金融市场的联系更为紧密，市场风险的跨境传递也更为迅速。譬如，外资银行在沪设立法人银行，我们虽能在监管、税收等方面带来利益，但并不能杜绝金融风险跨境传递。一旦这些机构出现经营危机，其母公司就可将风险转嫁给国内市场。

（四）作为具有雄厚工业基础的创新型城市，上海经济结构转型加快引发“双重经济波动”，使得经济发展面临更大困难。当前，上海面临世界金融危机与发展阶段性转变的“双重挑战”，引发系统性经济风险：（1）受金融危机影响，发达国家经济进一步放缓将使我国出口产品需求增长放慢，从而制约上海的出口增长，使得上海产品的外部需求出现过剩的风险。（2）随着制造业向中西部地区转移，带来了产业替代断裂的威胁。如果服务业的发展速度总是落后于制造业，就不能顺利支撑上海经济未来的持续发展。（3）随着总体产业技术水平提高，越来越难以继续依靠引进技术来支撑新兴产业的发展，自主技术储备不足和自主创新能力不足的矛盾暴露无遗，如果不从根本上增强技术创新能力，在未来一个时期内，上海的技术供给将难以适应产业技术升级加快的需要，很可能将面临技术供给的“瓶颈”制约。（4）产业结构升级和新兴产业的迅速崛起，需要进行大规模融资和发展委托代理关系，但缺乏社会化融资体系所需要的产权保护制度和信用体系。（5）结构升级往往伴随着企业兼并、破产和重组，容易引发企业资金链断裂，加大金融风险。这几方面的问题，有可能引发全局性的经济风险。

（五）作为吸纳就业能力较强的工业城市，上海近年来的就业压力增大，社会矛盾更加复杂。在农业剩余人口向非农产业转移尚未完成、工业部门加快结构升级、资本有机构成提高和机器排挤替代劳动以及世界金融危机和上海经济下滑等各方面因素综合作用下，上海创造就业的能力和实际就业需求量将明显下降，使得就业与失业矛盾更加突出。主要表现为：（1）受金融危机和经济下滑影响，部分企业近期有可能出现经营困难甚至倒闭现象，上海将面临新一轮下岗失业大潮的严峻考验。而在未来几年里，上海每年劳动力供给总量将超过150万人，上海劳动力总量庞大和就业不充分的问题更加突出，劳动者的就业心理压力加大。（2）就业的结构性矛盾越来越突出，新兴产业部门拥有更高收入增长弹性和市场需求，而相当数量的劳动力（如职中、高中毕业生、退役军人等）由于不具备相应的素质和技能，表现为“短缺”与“过剩”并存。（3）就业弹性系数的下降。由于世界性的经济衰退，使得部分出口依赖型企业倒闭停产，而经济结构的调整，使得上海挖掘新增就业岗位的难度越来越大。（4）近年来，上海每年的高校毕业生多达15万人，而多数新增毕业生的就业岗位层次趋于下降，高校毕业生面临结构性就业难题。如果这些失业问题长期得不到解决，就会使潜在的矛盾显性化，有可能滋生违法犯罪、请愿、游行等集体行动，危害公共安全，引发社会动荡。

二、上海社会经济的风险产生的背景及其趋势

在社会急剧变革时期，上海存在着各种风险的诱因变量和本因变量。因经济结构失衡与社会结构失衡而长期积蓄的矛盾和风险，可能在这一时期随时找到突破点而爆发出来，由风险转化为灾难，打断社会演进和转变的过程。更为重要的是，受国际金融危机蔓延的影响，国际国内的社会经济形势日益复杂，使得上海引发社会经济风险的隐患不断增多。

（一）上海社会经济风险的本因变量与诱因变量分析。任何社会风险都是本因变量和诱因变量相互作用的结果。从风险理论的角度分析，制度变迁导致经济结构和社会结构发生的巨大震荡，产生大量不协调性、不适应性(滞后性)、效率损失、公平公正不足而社会代价补偿滞后等问题，这是诱发上海经济社会风险的本因变量；而全球金融危机的蔓延、国内“通胀”与“紧缩”的持续与反复以及经济下滑等因素诱发的一系列经济问题和社会问题已成为上海社会经济风险的“诱因变量”。本因变量和诱因变量相互作用的结果，在相当程度上影响着上海社会经济风险的发展趋势。

从本因变量的角度分析，上海社会经济风险主要源于两方面。一方面，经济社会潜伏的深层矛盾及其发展转型过程中诱发的风险。其主要包括：（1）经济发展取得了可观成果，但社会发展相对欠缺，而且经济发展所带来的社会需求变化进一步凸现出社会发展不足，导致各种经济社会矛盾比较突出。一是政府职能转变滞后。表现为政府集裁判员和运动员、调节者和经营者的角色于一身，体制性因素使得政府“引火烧身”，而政府将本该由自己承担责任的“公共产品及服务”领域部分或全部让给了市场，政府“缺位”现象严重。二是政府社会性支出的不足。社会事业发展滞后，由此损害了社会弱势群体的利益，扩大了社会差距，加剧了社会性的焦虑和紧张。社会事业发展不足最终会积聚人民群众对政府的不满，使得各种社会矛盾集中指向政府，从而对政府的合法性与社会稳定构成威胁，这是上海社会经济诸多矛盾激化的深层原因。三是社会政策存在缺陷。上海的经济发展在为农民提供了非农化和进城就业机会的同时，而政府却尚未建立满足包括农民工在内的“外来人员”需要的社会服务体制和社会管理体制，由此产生了一系列社会摩擦和社会冲突。此外，上海还存在容易被忽视的子女教育、社会承认、职业满足、参与程度和社会选择等一系列不均等问题。这些问题既是经济不平等的后果，又是延续经济不平等的原因，从而构成系列风险的因果链。（2）城乡二元结构调整加速，剩余劳动力转移和社会整合潜伏着矛盾。如果不注重解决这些问题，城乡各类就业群体必然进一步分化，进而发展为不同社会群体之间的矛盾和抗争。伴随着城市化进程加快，农业剩余劳动力转移任务艰巨，隐含着一个很大的就业矛盾。一旦农民工长期得不到就业和发展培训的机会，就会在社会经济发展中逐步被推到“边缘”地位，被排斥在社会主导产业和主流社会之外，成为城市现代化的“弃儿”，丧失参与经济社会发展的资格和机会，成为社会结构中最不稳定的人群，上海蕴藏着很大的不稳定因素。此外，由于经济结构的剧烈变革，社会结构也将发生较大波动，特别是人与人之间的社会矛盾和社会差别相继产生，各种利益集团之间的冲突加剧，这一阶段往往是经济容易失调、心理容易失衡、社会容易失序的敏感时期。如果处置不当，就必然引发社会矛盾和社会冲突。

另一方面，是由社会代价支付与补偿失衡引发的风险。目前，由于社会发展的成果没有实现共享，而社会发展的代价却主要由社会普通民众特别是贫弱群体来承担，社会代价的支付主体明显错位。（1）随着社会转型的不断深入，上海占人口绝大多数的社会普通民众的相对社会地位非但没有上升，反而有所下降。主要表现为三方面：一是就业难。失业及下岗人数在上升；进城务工的农民工虽然有工可作，但极不稳定；大学毕业生就业压力开始显现，一些出身普通民众家庭的大学毕业生就业困难，其生存处境在急剧的社会变迁中显得越来越艰难。二是就医难。上海居民虽然享受基本医疗保障，由于个人要承担小病医疗部分及大病医疗费用的一定比例，随着医疗价格的迅速上升，也面临着各种困难。三是住房难。近年来，上海商品房价格连番上涨，且经济适用房、廉租房严重缺乏，其结果是普通民众尤其是贫弱群体解决住房不足的愿望变得不可企及。从普通民众承担着社会快速转型时期社会代价的客观事实中不难看出，一方面，下岗失业者、低收入者和收入水平下降者、边缘人群或者弱势人群是社会代价支付的主体，也是对社会现状不满意者的高风险人群；另一方面，社会的高收入人群、主流人群或者强势人群是经济增长和社会发展的赢家。社会代价支付主体的错位，已经变成造成上海社会危机的催化剂，它的迅速积累甚至有可能演化为社会动荡的导火索，或者当出现突发性事件时，这些不满情绪会起到“火上浇油”的作用。（2）社会代价支付方式不断转嫁引发社会冲突。社会强势群体在市场化改革过程中不仅由于自身所具有的优势使其享有种种实惠，而且通过种种手段，向普通民众转嫁各种社会风险，使其成为社会转型代价的主要支付者。譬如，资方通过最低化投资成本，最低化人工成本，侵害职工的劳动力价格权，延长劳动时间等手段，向普通产业工人或农民工转嫁经营、投资等各类企业风险。（3）强势行业(如垄断行业)、强势产业(如朝阳产业)、强势职业也存在向弱势行业、弱势产业、弱势职业转嫁社会代价的倾向。而强势群体向弱势群体转嫁社会代价这种情况可以视为转嫁情形的集中体现。

从诱因变量的角度分析，全面参与经济全球化使得上海的经济安全面临严峻挑战。当前，突出表现为全球金融危机持续蔓延，金融危机不断加剧，国内外经济环境中的不确定、不稳定因素明显增多，使得上海面临的经济社会风险更加严峻。（1）金融危机的蔓延使得上海面临日益严峻的经济风险。由于关税或其它贸易壁垒逐步减少，国内产业加速融入国际分工体系中，上海企业面临严峻考验，对部分行业特别是对金融业的冲击力较大。随着外资银行全面介入上海银行业务，高端客户逐渐流失，中资银行的储蓄增速也随之下降，导致中资银行的流动性迅速降低，并有可能发生支付困难，从而在某种诱发因素的作用下引发“挤兑”和社会恐慌。（2）金融危机的蔓延使得国际资本流动的负效应渐现。就长期国际资本流动而言，它寻求的是高回报和低风险，当其大量进入后，往往形成“透明化”和“问责制”的运作模式。一旦国际资本控制公司的大部分股份，这些公司就必须采用国际财务管理方式和信息报告标准。与此同时，事件和行为必须不断向国际社会披露，公司和政府造成的错误和失误将受到国际资本的无情制裁。这无疑加大了受控企业的运营风险。而就短期资本的跨国界流动而言，也会给上海经济埋下不稳定的隐忧。因为，随着上海经济进一步融入世界经济，特别是随着金融业的开放和资本账户管理难度的增大，短期资本流动的自由度将不断增加，从而增加新的金融风险因素。（3）金融危机的蔓延使得上海企业参与国际竞争的矛盾会进一步突出。目前，上海参与国际分工与合作的经济技术基础仍处于劣势，企业的国际竞争力将面临严峻挑战。面对跨国公司有目的、有步骤、有手段地对上海市场和企业的全面进入，如果上海不能有效提高技术水平，缺乏国际竞争力，就很难有效地应对外资的进入，这就潜伏着很大的经济风险。

（二）关于上海近期社会经济风险的性质界定。从风险灾难的形成过程来看，上海近期经济社会发展的重大风险，不是近期形成的，而是长期积累的结果，是“能量积累型”风险。从经济社会风险的“能量”积累的规律来看，社会经济重大风险的“能量”积累过程，是一个由一般性的社会危机到较为严重的社会危机，最后发展到特别严重的社会危机逐步演变的过程。从风险灾难的后果及其性质来看，近期对上海经济社会发展有重大影响的风险，既不是指一般矛盾，也不是指一般冲突，而是指潜在的、是对上海经济社会发展全局有着重大影响、甚至有可能导致严重社会冲突和激烈社会对抗的危机因素。其特点是，多种诱因交织在一起，而且各种诱因经过较长时间的积累、叠加，形成一个临界点，由量变到质变，然后因某个突发事件“引爆”，最终酿成危机。这种突发性因素既可能是外部的突发性因素，如目前的全球性金融危机，也可能是自然灾害，还可能是政府决策失误等因素。有些本来在局部性的、区域性的、某一个环节上的问题，但是，由于政府官员处置不当或决策失误而迅速扩散，形成全局性、系统性的重大风险，进而演化成具有严重社会危害的危机事件。

（三）上海社会经济风险的可能趋势。风险的诱因变量和本因变量这两类因素可能的变化，决定着上海近期社会经济发展中的重大风险问题存在着三种可能的趋势：第一种可能趋势是，社会经济发展中的重大风险诱因变量明显或严重变坏，本因变量大致维持目前状况不变。于是，就几率而言，上海一般性社会经济发展中的重大风险的发生几乎是不可避免的。第二种可能趋势是，在社会经济发展中的重大风险诱因变量明显或严重变坏的同时，社会经济发展中的重大风险本因变量也出现变坏的情形。在这样的情况下，上海社会经济发展中有可能会出现较为严重的风险。第三种可能的趋势是，在社会经济发展中的风险诱因变量全面严重恶化的同时，社会风险本因变量也出现全面严重恶化的情形，于是，上海有可能出现最为严重的、颠覆性的社会经济发展中的重大风险。应当看到的是，由于上海近期社会经济发展面临金融危机、通货膨胀、经济下滑、失业及其它社会问题的严峻挑战，上海近期发生严重的、颠覆性的社会经济重大风险的可能性是存在的，如果我们能够未雨绸缪，有效应对，其发生的几率仍比较小。这是目前和今后一个较长的时期，上海不存在发生特别严重的社会经济风险的基本条件。上海民众目前的基本生存条件不存在难以为继的可能性，相应地，民众也不会产生绝望的心理状态，经济秩序不可能完全丧失，政府对于社会的控制能力不可能完全丧失。因此，从目前的状况分析，我们可以得出如下基本判断：（1）上海社会经济发展中发生一般性的风险是不可避免的，甚至可以说一般性风险与危机的爆发，是未来上海社会经济发展的一种常态现象。（2）较为严重的风险，或者说，上海社会经济发展中比较重大的风险，其发生可能性是存在的，需要引起高度重视和特别关注。（3）上海社会经济发展中特别严重的、带有颠覆性的重大风险，其发生的几率非常小，几乎可以忽略不计。当然，如果我们对上海近期经济社会发展的重大风险放任纵容，或者处置不当，或者应对不及时，或者措施不得力，等等，就完全有可能导致未来上海发生特别严重的社会冲突和激烈的社会对抗。因此，能否及时识别、积极防范和有效应对上海近期经济社会发展的重大风险，显得特别重要。

三、防范上海社会经济风险的应对策略

防范上海社会经济发展的重大风险的关键，是要充分把握关系到上海社会经济发展全局的重大问题，突出战略性、宏观性和政策性。当前，防范上海社会经济风险，首要任务是以启动内需为重点，“保增长、保民生”。具体对策思路包括如下几方面：

（一）针对金融危机的可能威胁，对宏观调控进行相机抉择。主要包括四个方面：一是转变过分依赖房地产业来拉动经济增长的发展模式，厘清政府在这一市场中的地位与作用。要根据借款人的不同信用，分离低收入阶层到房屋租赁市场和廉租市场，健全个人及家庭财产的申报及登记制度、税收监管制度，限制预售期房的按揭贷款及开发贷款。二是完善房地产金融体系设计，重视住房抵押贷款背后隐藏的风险，将遏制房价泡沫与控制银行风险相结合，加强对商业银行的内部控制，严防贷款质量下降。同时，严格保证首付政策的执行，采取严格的贷前信用审核，避免“虚假按揭”现象。三是改革住房公积金组织及管理体制,尽快组建政府支持的住宅抵押贷款银行及住宅抵押按揭贷款证券化机构已经迫在眉睫。四是着力加强对热钱的流入流出监管，控制资本流入，防范投机资本的冲击。

（二）要实行引导科学发展的产业政策。进一步完善产业发展政策，强化产业信息引导和预警，增强产业政策与土地、信贷、环保等政策的一致性和协调性。鼓励新兴产业发展，对节能环保、自主创新的产业和企业进行财政补贴或税收减负，加大服务业特别是生产性服务业发展的扶持力度，提高服务业在上海经济增长中的比重。完善土地一级市场出让制度、住房开发贷款和按揭贷款管理制度，促进房地产市场健康发展。加快内需启动步伐，鼓励有利于扩大消费的投资需求。主要着力点将放在扩大消费需求上，促进经济增长由过去过分倚重“外需”向“内需”转化。一方面，积极研究国内市场的变化，主动抓住东部沿海产业、资金向内地转移的机遇，结合上海实际情况，培育壮大具有比较优势的产业，提升企业竞争力。着力拓展长江三角洲周边地区、中西部地区消费潜力较大的区域市场，增进区域经济互动，强化区域合作，促进内贸良性增长，以更广阔的市场腹地支撑上海经济又好又快发展，提升上海的经济辐射和聚集能力。另一方面，加快对城郊商贸一体化建设的步伐，务实地制定鼓励消费的政策，扩大工业消费品下乡试点范围，挖掘不同收入群体的消费潜力，鼓励保护有利于消费的投资需求。

（三）把扩大就业和解决失业问题置于经济与社会发展的战略优先地位。把增加就业机会和控制失业率作为社会发展的重要目标，可以采取的措施包括：（1）把改善就业环境、增加就业岗位作为经济社会发展战略任务和评价各级政府政绩的主要考核指标。（2）市、区两级政府要利用财政政策、货币政策和收入政策调控失业率，增加财政用于公共投资的项目，带动社会投资，刺激经济需求，扩大就业机会。（3）把扶持下岗职工和失业人员再就业的各种税费优惠政策真正落到实处，为多种形式就业提供有利的政策环境。（4）保护就业弱势群体，把工作重点从保障下岗失业人员基本生活转到扩大就业上来。一方面要解决下岗失业人员的基本生活保障问题，另一方面要通过提供有效的培训，提高下岗和失业人员的就业能力，帮助他们尽快重返劳动力市场。此外，要彻底取消针对农民工的不合理规定，并严格防止反弹。（5）鼓励非正规就业，积极发展社区服务、家政服务；发展国际上通行的家庭办公、家庭咨询公司等；扶持受政府或公共机构业务委托的民间机构和非营利团体等。完善相关的法律资格、劳动就业、社会保障、税费优惠等地方性法规、制度、政策等。（6）完善政府就业服务体系建设。继续增加政府对就业培训、职业介绍、岗位购买等方面的资金投入；将扶助就业困难群体和下岗职工再就业的工作制度化，实现就业服务和就业扶持政策面向全社会的公平覆盖和规范统一。

（四）尽快出台民生政策。这些政策包括：（1）通过税费减免，进一步减轻居民医疗、教育、住房等支出负担。（2）增加离退休人员特别是企业离退休人员的退休金水平，提高城市最低收入标准和贫困群体的补助标准。（3）加大对低收入群体的财政转移支付，对低收入阶层发放消费券补贴，凭消费券直接领取实物。（4）加强市场监督，搞好对关系民生的主要食品涨价的备案核准管理，防止生活必需品的过度涨价。（5）进一步加大农副产品的生产和市场供应，全面落实一系列扶持粮食、生猪、奶业及禽类生产的政策，进一步加大对农产品的价格补贴，确保农产品的市场供给，促进郊区农民稳步增收。（6）健全社会保障体系，规范社会代价的补偿机制。一是积极探索建立有利于各类就业人员参加的养老、医疗保险制度，吸纳非国有单位和灵活就业人员参保。完善灵活就业人员、困难企业及破产改制企业职工和退休人员参加基本医疗保险制度的办法，构建适应市场经济体制的多层次的社会保障体制，包括建立补充养老保险体系，完善社会救济、社会互助、优抚安置等社会福利政策等。二是加快建立农村特困家庭医疗救助制度，健全农村初级卫生保健体系，加强农村卫生基础设施建设，逐步提高医疗保障水平。重点扶持郊区县的县医院和中心镇卫生院建设，实现人人享有初级卫生保健的目标。通过多种方式探索建立农村居民最低生活保障制度，在以家庭养老为主的同时，以农民自愿为原则，鼓励参加商业保险，探索多种形式的社会保险补充制度。三是关注城市贫困群体，采取有力措施防止城市贫困群体的扩大和在上海城郊结合部出现贫困人口聚集区。主要是关注下岗职工的生活。政府不仅要为城市居民建立最低生活保障线并切实执行，而且要根据经济发展状况和物价上涨的实际，不断提高最低生活保障标准。

（五）抓住政策调整机遇，完善外贸政策，积极支持上海企业参与国际资源投资。一方面，要运用出口退税政策，适度扩大出口退税政策的适用行业，确保出口稳定增长。主要是调整政策导向，由鼓励出口为主向强调进出口平衡转变，由区域性优惠为主向产业优惠为主转变，增加高科技、高附加值的产品出口，抓紧制定与国际接轨的产业标准和出口商品质量标准，完善出口品牌促进体系，引导企业提高国际化经营水平，进一步降低企业“走出去”门槛，简化审批手续，鼓励有竞争力的企业和产业参与国际分工。另一方面，应抓住国家鼓励对外资源投资政策调整机遇，鼓励有实力的大型企业集团，特别是资源加工型企业如宝钢等企业走出去，通过多种方式参与对外矿产资源投资，充分利用国外市场和资源，促进产业链条的国际化延伸，缓解上海工业资源品短缺压力，降低企业生产成本。

（六）充分利用当前流动性充裕局面，设立基金支持工业升级发展。以工业为代表的产业发展能力是上海竞争能力的关键因素。虽然目前我国货币政策变化比较大，但经济体系中流动性过剩问题短期内并不能解决，上海整体资金供应依然充裕。我们应充分利用这一契机设立专项基金，引导社会资金加大对上海工业发展升级的支持力度，优先对一批重点企业进行技术改造，加大行业内部并购重组力度，提升企业发展的规模效益和综合竞争力。

作者系上海师范大学公共管理系教授

■ 责任编辑：袁志平