王建华

摘要:把对旅游业的管理纳入法制化轨道,这是社会主义法治建设的必然要求。完善的旅游法律制度可以使旅游业各方面的管理工作都有章可循。分析了我国旅游业立法模式的困惑,介绍了日本旅游业立法的模式,提出结合我国国情,合理借鉴日本旅游业立法的模式,构建我国的旅游法体系:制定旅游基本法;修改旅游单行法规;在相关的法律中加入与旅游业相关的内容。

关键词:立法模式;旅游业;旅游法

中图分类号:F590.1文献标志码:A文章编号:1671—7740(2009)11—0037—03

中国作为世界的四大文明古国之一,其悠久的历史、深厚的文化、丰富的自然资源、稳定的政治和经济环境,吸引着越来越多的旅游者。据世界旅游组织预测,到2020年中国将成为世界第一大旅游目的地国家。但是与迅速发展的旅游业相比,我国旅游法制建设却跟不上旅游业发展的形势,远远不能适应旅游业发展的需要。旅游法的缺少,给我国旅游市场的运作和管理带来了极大的困难。影响了旅游业的发展。旅游市场的运作迫切需要旅游法来指导。完善的旅游法制不仅是我国旅游业发展的保障,是把我国建设成为旅游强国的关键,也是我国社会主义法制建设的必然要求。

我国旅游业立法自20世纪80年代开始提出,至今仍没有出台,我国许多专家和学者都对这个问题作了广泛的研究。其中一个非常重要的原因就是对我国旅游业立法的模式还没有一个统一的意见。

一、我国旅游业立法的模式的困惑

所谓立法模式,指的是指一国的旅游立法是采取的综合立法还是奉行单行立法。所谓综合立法是指把所有的旅游法律关系放在一部综合的法律里去规范;单行立法却是把各个法律主体、法律关系以及调整的法律对象区别对待。

目前对我国旅游业,这两种观点的都存在:第一种是综合立法,这种观点认为,旅游法是无所不能无所不包的,旅游法应涵盖民法、经济法、资源保护、交通运输、行政诉讼等诸多内容,以求对旅游活动中所发生的各种问题进行规范。第二种是分散立法,认为旅游市场法律关系复杂,涉及众多的部门,需要众多法律来进行调整。应当制定《旅游合同法》、《旅游保险法》、《旅游消费者权益保护法》等一系列法律来调整我国的旅游市场。理论研究的最终目的是要为实践服务。对第一种,各部门合在一起,不可避免的产生混乱,这种庞大的立法规模显然不具有可行性;但是对第二种又走上了另一个极端,过于分散也会造成立法资源极大的浪费。

二、日本旅游业的立法模式介绍

目前,日本、美国等西方发达国家旅游业立法都已相当成熟,尤其是日本。半个世纪以来,日本吸收外国经验,结合本国国情,已逐步形成了一套比较完整的旅游业立法模式。这对于我国来讲,有很好的借鉴作用。

日本采用的是综合立法,这种立法模式的特征是以基本法为依托的立法模式这种立法模式的基本特征是:颁布旅游基本法,对旅游业的一些本质问题和原则性问题,如国家发展旅游业的方针、政策,旅游业发展的原则等问题进行规定。在旅游基本法的指导下,进行单项立法。如对旅行社、旅游商品、旅游资源等等,从而形成较完整的旅游立法体系。日本早在1963年日本颁布了《日本旅游基本法》,其内容包括日本旅游发展的基本方针、对旅游者的保护、旅游设施的配备、行政机关及有关旅游团体等内容。在基本法的指导下,日本对旅游企业协会、旅游从业人员、民间资金的使用、旅游资源的保护等方面进行了立法。形成了以旅游基本法为支撑,76个相关法律相配套了相当完整的旅游法体系。主要包括如下内容:

1.旅游专项立法。如《禁止垄断及确保公平交易法》、《国际旅游事业资助法》、《旅行社法》、《翻译导游法》等。

2.相关立法。如《国立公园法》、《温泉保护法》、《博物馆法》、《自然公园法》、《节庆法》、《文化财产保护法》等。

3.旅游开发相关的法规。如《公有水面填埋法》、《国土综合开发法》、《国际旅游温泉文化城市建设法》。

4.旅游设施建设相关法规。如《食品卫生法》、《旅馆业法》、《娱乐场所法》、《国际饭店整顿法》。

5.旅游出入境相关的法规。如《外汇及外贸管理法》、《检疫法》、《签证法》、《关税法》。

6.旅游交通相关的法规。如《般空法》、《般空法》、《海上运输法》、《铁路营运法》、《公路法》、《高速公路国道法》、《停车场法》等。

从上面可以看出,日本旅游法规的内容涉及面很宽,涉及的行业很多,领域很广。除基本法以外,还涉及到旅行社业、导游业、旅馆业、娱乐业、交通运输业、食品业、还涉及到城市规划、资源利用、环境保护等各个方面。日本旅游业立法无论是内容还是模式都值得我们借鉴。

三、合理借鉴日本旅游业立法经验,建设我国旅游业合理的立法模式

确定合适的立法模式是我国旅游业立法的关键,我们应该合理借鉴日本旅游业立法的经验,结合我国的国情,建设我国旅游业合理的立法模式。

我国应当在宪法的指导之下进行旅游基本法的建设,在宪法和旅游基本法的指导之下,进行旅游单项立法和部门规章的制定。对现存的部分法律进行内容的修订,以求适合我国旅游业飞速发展的需求。

以图为例来说明我的构想:

(一) 制定旅游基本法

旅游基本法应主要包括旅游业发展中带有根本性的问题,把国家对旅游业的发展方针、政策、战略法定化,协调与旅游业发展相关的各方面关系和利益,如:旅游业在国民经济中的地位和作用,旅游业的行业范围,旅游行政管理机构、职责、管理权限等内容,旅游者的权利与保护等。旅游基本法应该是我国旅游法律体系中的“宪法”,是各级、各类旅游立法的渊源和依据。旅游基本法的地位和作用不仅对于旅游法律体系的建立和发展具有非常重要的意义,而且对于我国旅游业的整体发展也具有规范和指导意义。

(二)完善旅游单行法

我国现行的旅游法律规范主要是行政法规和部门规章,这些行政法规和部门规章,主要涉及旅行社、导游和出入境方面。还有些涉及旅客运输损害赔偿方面的法规。有的法规并不是专门为旅游业而颁布的,在适用上有一定的局限性。甚至有些法规很不协调,不能跟上我国旅游业发展的步伐。这与我国旅游业的长远的发展目标是相违背的。为早日成为世界旅游强国,保障旅游业的发展。我们应当在《中华人民共和国旅游基本法》的指导之下,以现有的《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》等为基准,加快制定和《旅行社法》,《导游法》、《饭店法》等相关的单行法,同时每部法都就应当有相应的实施细则来保障法律的施行。

1.制定《旅游社法》。《旅行社法》的主体是旅行社、旅游者、旅行社的员工、旅游行政管理部门,调整的是旅行社之间,旅游社和职工之间,旅行社和旅游者之间以及旅行社和旅游主管部门之间的法律关系。内容可以借鉴《旅行社管理条例》。

2.制定《导游法》。导游是指能够带领游客进行观光、游览当地名胜古迹,提供有关知识和资料等服务而获得报酬的人。导游只有达到了较高的专业水平和高尚的道德水准才能发挥导游在旅游活动中的主导作用。用法律来规范导游市场是非常必要的。《导游法》的调整对象导游与旅行社、导游与游客、导游与旅游行政主管部门之间的关系。

在导游方面,国务院、国家旅游局曾联合发布过《导游人员管理条例》,为我国《导游法》出台打下了坚实的基础。

3.制定《饭店法》。虽然我国已制定了一些规章制度,但这些规章制度的立法层次较低,内容比较片面,不能更好的规范饭店在经营管理过程中出现的问题。随着旅游业的发展,没有专门的法律,我们已经无法面对繁荣的饭店业带来的各种各样的纠纷和管理问题,颁布《饭店法》是保证旅游业健康发展的又一个重要的举措。如日本就专门颁布了《国际观光饭店整备法》对饭店的设立经营管理做了相关的规定。国家旅游局在2006年第10号公告称,将《绿色旅游饭店》定为我国旅游饭店业的行业标准。这和我国现有的《旅游涉外饭店星级划分及评定》一起应当成为我国《饭店法》制定的基础。

(三)补充、修改其它相关的法律

“法律的修改和补充,是立法主体对现行法实施变动,使其呈现新的专门活动。法的修改的任务在于对现行法的内容加以修缮改动,通过这种活动使法臻于立法主体预期达到的善;法的补充则是在原来法的规定不变的情况下,在法中加上新的内容,使法更完善、能解决更多的复杂的问题。”旅游业是一个如此复杂的行业,它涉及行业众多,但在现实生活中除了旅行社之外,很难说哪一个行业是专门为旅游业而产生的。旅游业它实际存在却又难以把握,仅仅依靠一部基本法和几个单行法难以调整众多的旅游法律关系。但是如果项项立法,也是不现实的。所有,我们应该添加或修改相关的民商法律的内容,使他们也能为旅游业服务。

1.在《合同法》中单独列出旅游合同。我国在1999年颁布的《中华人民共和国合同法》在分则部分规定了十五种合同,但没有列出旅游合同。但随着人们生活水平的提高,旅游合同已经越来越成为生活中的普遍现象。伴随着旅游活动的展开,自然就产生了各种各样的纠纷。这主要是因为旅游合同中所提供的旅游产品,包括交通、住宿、餐饮等内容繁多。而旅游产品具有无形性,不可储存性,生产与消费的同步性等特点,使得旅游合同在履行的时候不确定的因素增多,受外界环境的影响较大,这使得旅游者与旅行社之间容易发生纠纷。所以应当单独列出旅游合同,对合同的成立、变更、解除等做出相应的规定,有利于维护旅游市场的秩序。

2.在《反不正当竞争法》中把规范旅游企业的竞争行为。1999年国家发改委颁布的《关于制止低价倾销行为的规定》只适用于低价销售商品的行为,没有规定可以适用于服务产品。要治理旅游市场的零团费问题,就要对旅游服务中的低价倾销进行认定,由于没有法律直接的规定,就没有有效的处罚手段。零团费一直屡禁不止,旅游管理部门发(下转48页)(上接38页)出的禁令也只是隔靴搔痒。要能有效制止旅游市场零团费的问题,恢复旅游市场应有的秩序,很大程度上,就取决于法律上的突破。

(四)重视和加强地方旅游业立法。

地方旅游立法虽然居于较低的层次,但却是在旅游业的发展过程中起重大作用的、不可缺少的立法。我国幅员辽阔,民族和人口众多,各地经济文化发展和旅游业的发展很不平衡的局面依然存在,而且要持续很长的一段时间。国家对旅游业的立法对许多问题只能做一些原则的规定,而且这些规定也不可能适应各地的情况。因此,各地在遵循国家旅游法律、法规的基本精神上,进行地方地法,制定具体化的实施细则和规定,同时,也为国家旅游业立法提供很好的借鉴作用。

当然与旅游来相关的法律有很多,我在这里仅列出部分来说明我的构想。我们应当认识旅游业立法工作的重要性,充分发动各方面的力量参与旅游业立法,早日确定我国旅游业立法的模式,使旅游业立法具有可行性、科学性、可操作性。为旅游业的发展提供强有力的法律保障。

参考文献:

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[2]韩灵玉.浅析我国的旅游立法[J].法学杂志,2005,(5).

[3]殷作恒.日本旅游立法的主要内容及法律体系的特点[J].外国经济与管理,2000,(5).

[4]廖盖隆,孙连成,陈有进,等.马克思主义百科要览:上卷[M].北京:人民日报出版社,1993:1463.

[5]肖北庚.完善外商投资企业法的法理思考[J].湖南师范大学学报,1996,(3).

Suggestions on the Mode Our Tourism Legislation

WANG Jian-hua

(Mingda collegetourism department,Yancheng CityJiangsu Province, Yancheng 224300, China)

Abstract: The tourism management being brought into the legal track is a necessary requirement of Socialist Legal Construction. The perfect legal system for tourism will make the management work have rules to follow and it ensures the principle of “there are laws to go by, the laws are observed and strictly enforced” in the tourist market operation. This thesis is targeted at the tourism legislation in our country and indicates its shortage at the current phase by analyzing the current situation; this thesis makes suggestions on the mode and content of our tourism legislation in comparison with those of the western countries especially with the mode and the course of tourism legislation in Japan: to enact the basic law of tourism; to amend the special decree of tourism; to create the relative tourism content in the corresponding civil law and commercial law.

Key words: legislation mode;tourism; tourism law

[责任编辑 周 冲]