井源学

一、新农村建设与耕地资源保护

党的十七届三中全会,研究了新形势下推进农村改革发展的若干重大问题,认为在改革开放30周年之际,系统回顾总结我国农村改革发展的光辉历程和宝贵经验,进一步统一全党全社会认识,加快推进社会主义新农村建设。推进社会主义新农村建设, 必须全面深化农村改革, 激发农村自身活力, 在国家政策的扶持下, 大力发展农村生产力, 加快改善农村的生产生活条件和整体面貌, 促进农村经济社会全面进步改善。建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村,是社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设协调推进的新农村, 是农村“三个文明”共同发展的新农村, 是体现全面建设小康社会发展水准、城乡一体化的发展趋势和社会主义本质特征的富裕、民主、文明、和谐的新农村。

耕地是人类食物的重要生产基地,是广大农民赖以生存最基本的物质基础,在农业乃至经济社会发展中具有不可替代的基础作用。不可再生的稀缺属性,使耕地显得弥足珍贵,大力保护好有限的耕地资源已成为当今世界人类的共识。

二、我国耕地保护存在的问题及原因探析

(一)我国目前耕地保护中存在的主要问题

1、地方政府对保护耕地重视不够。一方面受地方经济利益驱动,许多地方政府把主要精力放在非农建设的土地开发上,不重视保护耕地,认为“种粮不如揽项目,搞开发”,“谁保护耕地,谁就是保护落后”。在巨大的利益面前,国家三令五申强调的耕地保护问题在地方个别负责人面前显的苍白无力。另一方面,一些地方政府往往从自身利益出发,受地方保护主义的影响,在保护耕地和其他问题发生冲突时,多数以牺牲耕地为前提,换取当前利益,把全局利益和长远利益抛在一边。这样一来,不仅在统计耕地面积、耕地占有情况时有文章可作,而且在划定基本农田保护区时只考虑地方发展,用地方便,划远不划近,划劣不划优,多留建设用地。

2、土地违法现象依然存在,难以监督和查处。目前土地违法行为的主体多数是一些地方政府,涉及的土地面积大,但由于体制的原因,执法部门难以监督,难以查处。另外一个原因就是各地建设条件各异,多种经济成分并存,情况复杂。

3、保护耕地重数量不重质量,致使耕地质量严重下降。主要表现在:(1)水土流失严重。目前,我国水土流失面积己达36700万公顷,占国土面积的38%,而且每年还在增加。每年的土壤流失量约为50亿吨,占世界土壤流失总量的五分之一。(2)耕地沙化、盐碱化严重。我国荒漠化面积达26200万公顷,为国土面积的27.3%。(3)掠夺式经营利用。近年来,由于过分追求单产,农村用地中偏施化肥,少施有机肥,使土壤肥力消耗大,积累少,有机质减少,养分降低,再加上不合理的耕作和灌溉使耕地肥力有所下降。

(二)耕地保护存在问题的根源

1、现行法律对占用耕地行为限制不足。首先,受市场利益的诱导和驱动,农村集体非农建设用地大量进入市场,扰乱了土地市场的正常秩序,加剧了对土地资源的乱占滥用。现行法律对农地转为建设用地只是计划和审批限额上有限制,不足以限制对农地的随便征用。特别许多非政府投资项目,仍以国家名义征用土地,但政策只是允许农村集体可以以自有土地办企业或与人合作经营,没有明确规划上的限制、兴办企业种类的限制和设立建筑使用权的条件,致使乡镇企业浪费土地,甚至以办乡镇企业为名,占用耕地搞房地产开发的情况十分严重。此外,对于乡镇企业违法用地和农村居民非法占地建房,法律仅规定了拆除或没收,这在农村很难操作。特别是取消了农村宅基地超占费后,农民建房用地管理失控,造成村庄大量占地。

其次,现代化的发展,受市场经济的支配,发展“三高”农业,实行农业结构调整,占用部分耕地是正常的,但是由于农业结构调整随意性很大,毁田挖塘、毁田种果树基本由集体和承包人决定,不受计划与规划控制,只受市场价格和效益的驱动,并且对于这类占地, 土地管理部门进行管理监督至今仍无法可依。

2、土地产权制度不够完善,土地管理体制存在缺陷。土地产权的现状是土地所有权名义属于中央,土地收益权、处置权都在地方,这种收益权、处置权与所有权主体不一的产权制度,是导致土地出让过量的根本原因。在土地使用制度改革不断推进和深化的过程中,土地资产效益日益显化,使土地成为地方城市建设的主要资金渠道。不少地方受这种巨大利益的驱动,为了近期的发展,大量圈占土地,甚至不惜破坏耕地,无节制的出让土地。在经济欠发达的地区,乡镇政府和基层集体组织更是靠出卖集体土地来“以地建校”、“以地养路”。而在办理征地手续过程中,未批先用、用而不报、乱占滥用耕地的现象可谓屡禁不止。其结果是一方面非农建设用地指标不断突破,另一方面土地征而不用大量闲置浪费。农村土地产权问题,是集体土地所有制的核心问题。每年有大量耕地被占用,其中一个重要的原因就是农村土地产权不清。在农村,由于没有科学界定乡镇、村、村民小组及农民个人所拥有的土地产权权利及其边界,没有明确农民个人既是集体土地所有者的一员,又是承包土地使用权的拥有者,因而导致农民个人缺乏保护耕地的积极性。

现行土地管理体制下,各级地方土地管理部门完全隶属于同级政府,在土地管理上只能服从当地政府的局部和短期需要。此外,土地部门执法手段薄弱,被基层喻为有枪无子弹。对于违法用地,既不能像工商部门那样吊销营业执照,也不能像审计部门那样直接从银行上扣款,查封没收也得靠法院的力量,因此不能及时有效地制止违法用地。我国目前乡级土地管理机构极不健全,许多乡镇土地几乎处于无人管理的状态。

3、土地利用总体规划与城市总体规划不完善。在我国目前的规划体制下,土地利用总体规划和城市规划分别由国土资源部和建设部主管。两者在规划空间上的统一、编制内容上的重叠和管理对象上的交叉,使得这两种规划在实际工作中必须进行衔接和协调而法律地位的平等和行政主管部门的并列使这两个规划在实际运作中出现了衔接不够、协调难度大的问题。另一方面,规划的编制往往是没有“家底”的情况下纸上谈兵,重物质规划轻社会规划,可操作性和时效性差。在实施过程中,规划的法律效力有限,很难发挥土地利用总体规划的“龙头”作用。

三、加强耕地保护的建议

(一)树立保护耕地的理念。耕地保护不是一个两个人或者政府的事情,它是整个社会应该共同面对的问题。我们在思想观念上应该进一步强化政府和公众的耕地保护意识,树立耕地保护的全局观念。

首先,要拓展耕地保护的目的。作为一个农业大国,耕地不仅是生产要素和衣食之源,也为农民的生存承担着社会保障功能,耕地保护关系着我国的社会稳定。我国还是一个生态大国,耕地保护为生态建设与改善发挥着重要作用,更是事关我国经济社会的可持续发展。可见,耕地保护的目的应是一个由实现粮食安全、社会稳定和社会可持续发展构成的目标体系。其中,粮食安全是根本,社会稳定是保障,可持续发展是最终目标。

其次,要拓展耕地保护的对象。随着人们生活水平的提高,人们对食物的消费提出了优质化、多样化的要求。这就要求我们转变观念,在更大范围的土地类别中保护土地资源,以确保食物来源及其多样化。因此,耕地保护对象不仅应包括耕地,还应包括果园、养殖水面、部分林地、休闲地、轮换地等可以在未来转化为耕地的潜在耕地资源。甚至还应包括部分海域和一切能转化为上述地类的潜在的尚未开发利用的资源如沙漠、海洋、太空等。

(二)规范地方政府的占地行为,引导土地利用可持续发展。在农村城镇化进程中,有些地方政府注重短期的财政收入和发展地方经济的“政绩”,“以地生财”,通过卖地来增加财政收入,筹措城镇化建设中所急需的大量资金,造成了大量的优质耕地被占用。因此,有必要采取措施在一定程度上规范地方政府的供地行为。一要强化土地利用总体规划的法律地位,以约束地方政府的供地行为;二要严格土地出让的审批程序;三要将耕地保护与地方政府政绩挂钩。在城镇化加速发展时期,政府的各级领导者也应不断地提高自身素质,提高规划管理城市的水平,同时也要增强全民的可持续发展意识,促使全民积极主动的投入到可持续城镇化发展中来,尽量减少城镇化对耕地的占用。

(三)进行耕地产权制度创新。完善土地流转和土地置换制度是中国土地产权制度改革的突破口和关键。土地的流转和置换符合市场经济原则,以市场为载体进行资源配置,在与利益挂钩的前提下,使土地得到充分合理的利用。耕地的产权制度创新,也要以完善耕地流转和耕地置换制度为改革的突破口,在明晰市场主体之间产权和利益关系的基础上,提高耕地所有权主体和使用权主体保护耕地的主动性。

(作者单位:164000黑龙江省北安市二井镇农经站)