高　奇

摘要 美国海岸警卫队是世界各国海岸警卫队的鼻祖,也是美国海上唯一的综合执法机构,有“美国第二海军”之称。其高效的执法效率与自身的机构设置、人员组成、装备配备和国家在法律上对它的定位有着密不可分的关系。我国是一个有着1.8万公里的海岸线、近海执法任务十分艰巨的海洋大国。然而,由于实行的是分散性海上管理体制,海上执法效率越来越不适应形势的发展需求。美国海岸警卫队高效的执法样式,给我们提供了许多的启示。

关键词 海岸警卫队 综合执法 近海执法

中图分类号:D9712文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-211-02

美国海岸警卫队是美国海上唯一的综合执法机构,也是当今世界上最强大的海洋执法队伍之一,作为世界各国海岸警卫队的鼻祖,是许多国家海上执法队伍建设的典范。其高效执法是有多方面的原因的。

一、美国海岸警卫队高效执法的原因

(一)执法机构精简化

海岸警卫队部署在太平洋区和大西洋区内,由总部、两个地区司令部、九个分区司令部以及下属各级部队组成。分区司令部包括飞行站、海上安全局、大队司令部和中小性船艇,大队司令部下设导航站、工作站和罗兰站。在美国海岸警卫队总部,包括公民权利委员会在内的22个委员会,是保证海岸警卫队正确行使权力的监督机构,有效地促进了海岸警卫队执法效率。如参谋长办公室设总情报官,战略分析办公室总长、战略计划和财政顾问、安全政策和管理部、预算部、财政系统部、财务管理部、采购管理部、计划、政策和评估部、质量管理参谋办公室、项目部等职务和部门。在区司令部,设置情报部,分析和成果科,搜集、海防区计划和保障科,项目资源科。建立起了海洋情报信息综合处理系统,同时,以无线电通信服务、安全科,无线电通信管理科和指挥、控制、通信部为基础的无线电部门,在海洋执法队伍的内部、各海洋执法队伍以及政府部门之间实现了情报信息的互通互联,提高了执法部门指挥和控制的效率,实现了信息共享。这种有统有分、统分结合,先进装备武装基层、监督机制遍布上层的精简高效的机构设置,大大提高了美国海岸警卫队的执法效率。

(二)执法素质专业化

一方面,海岸警卫队的执法人员训练有素,具有良好的专业素质,很强的法律观念,很高的忧患意识和享受高于其他职业的工资待遇,工资待遇高于其他职业这一点,又反过来激励队员们的工作积极性。另一方面,队员们热爱本职工作,爱岗敬业,对工作的态度认真负责,一丝不苟,勤于学习专业知识、技能,业务能力强。

(三)执法权力法定化

为了确保海岸警卫队的执法权力,做到有法可依,美国专门为海岸警卫队颁布了一部法律——《海岸警卫队法》,其中详细规定了海岸警卫队的隶属关系、职能任务、队伍性质和机构设置事项,赋予海岸警卫队在海上行使抓捕海上犯罪嫌疑人、登临可疑海上船艇实施人员检查,核查船载物品,追捕逃逸快艇,甚至还规定了海岸警卫队可以直接登临美国海军的军舰实施检查的权力等,从立法上明确了海岸警卫队作为美国海上执法主体的地位,为美国海岸警卫队独立自主行使执法权奠定了坚实的法律基础。

(四)执法权限综合化

美国海岸警卫队平时依法担负美国所有海域(含水域)的行政管理,打击在海上进行的各种违法犯罪活动,维护美国在海域的主权和提供良好的海上经济发展的秩序。其职能含盖了相当于我国海洋、海监、海事、渔政、海关、公安边防、环境保护等海上管理部门的所有业务。战时归海军统一指挥,担负海上作战任务。

(五)执法装备精良化

美国海岸警卫队装备的先进性在当今的世界上是屈指可数的,执法船艇都装备有非常先进的通信系统、各种类型的武器系统。当一艘执法船艇遇到要登船检查的船只而认为以自己本船艇的力量如遭到抵抗难以制服对方时,便可以通过船艇上的通信系统立即将这片海域附近的直升机、执法船艇召唤过来。

目前,美国海岸警卫队主要装备有大中性舰船(长度在22米以上)200余艘(含破冰船、航标管理船、大性远距离执法船);小性舰艇(22米以下)1400余艘(含近岸航标管理、巡逻船、摩托艇等);还拥有200余架各类固定翼飞机和直升机。庞大的规模使它获得“美国第二海军”的称号。正在启动并实施中的“深水系统”计划,投资240亿美元,以现代化的船只替换旧的船只,把有关的指挥、控制和通讯系统都整合在一起。组建8艘4000吨级新式巡逻艇,设有直升机平台,可停放两架直升机,建28艘2800到3000吨级的海岸巡逻快艇,还要组建60艘小巡逻艇。

我国现行海洋执法体制仍是传统的分散型行业管理体制,没有一支海上综合执法力量,也没有一个涉海部门能单独有效地实施海洋立体综合管控。然而,不可否认,与日新月异的海洋开放、开发的形势相比,我国当前的海洋管理体制与执法效率已显得落伍。现行的分散性行业性海上执法体制弊端多、矛盾大、效率低,已经远远落后于时代进步和形势发展的需要了。

首先是由于各海上执法主体事权分散,缺乏集中力量、高效运行的统一机制,海事、海警、海监、渔政、缉私等部门在进行海上执法活动时往往各自执法,相互间缺乏必要的横向联系,缺少协调机制,海洋综合管理部门的统一组织协调能力较弱,虽然各自都拥有数量不少的船舶,但却从来没有一家实现过整个中国海区的巡航执法工作,一旦发生海上重大事件,各部门不能彼此协调工作,甚至相互推卸责任、拆台,这必然导致我国海洋执法效率的低下便束手无策;二是政出多门,多头管理,往往使被管理者无所适从,引起管理上的混乱,海洋执法权威性和严肃性受到损害;三是各类资源分散使用,难以集中财力、物力、人力购置现代化的海事装备,提升海上执法主体的整体效能,也无法形成几十艘、上百艘执法船队的规模效益。我国目前缺乏像美国海岸警卫队、日本海上保安厅那样排水量3000吨以上,装备中、小口径舰炮以及直升机和信息化设备的远洋巡逻舰(船),无法形成几十艘、甚至上百艘执法船队的规模效益;四是各海上执法部门的编制不尽相同,机构臃肿,人员庞杂,执法素质高低不一,这十分不利于一支正规化的海洋执法队伍的长远发展。

二、美国海岸警卫队高效执法带给我们的启示

(一)变革体制为本

要组建我国的海岸警卫队,首要的任务是变革目前的海上执法体制。从美国海岸警卫队的机构设置来看,其执法的样式是综合性的执法。所以,亟待改革我国的海上执法体制,变海上执法队伍的分散性执法为综合性执法。这不仅因为综合型执法的效率高于分散型执法,其还可以将有限的资源集中起来使用,有利于资源的优化配置,减少国家人力、物力和资源的浪费。

(二)精简机构为标

精简机构的目的全在于提高执法效率,我国现有的执法体制下,执法部门的效率低,有时一个渔民为了办好一个证件,需要连续跑几个执法部门,这样在无形中,增添了群众办理事项的麻烦,执法的效率就可想而知了。只有建立类似于美国海上警卫队这样的队伍,从队伍建设上提高执法的效率。

(三)完善法规为先

完善的法律体系是一支队伍依法行政的基础,我国目前海上执法主体都是依据各自的法律来行使自己的权力,由于各个行业受到立法利益的驱动,目前涉海的法律法规,缺乏以国家利益为最高的原则,以提高执法效率为根本出发点的全局性综合性法律法规,这就要求我们一旦要组建中国的海岸警卫队,必须全盘谋划、通盘考虑做到最优国家的资金、资源,制定出一部适合中国海岸警卫队的法律,类似于美国的《海岸警卫队法》。

(四)提高素质为途

要组建中国的海岸警卫队,必须在现有的基础上提高海上执法人员的专业执法素质,由于海岸警卫队的执法是综合执法,则在一条执法船艇上,必须配有专业的执法人员,具有综合执法能力,而不能再是原来的仅仅具备某一单项的专门知识。

(五)优化装备为径

我国的几个海上执法部门,各自都配备有一些装备,比如海监部门的执法船艇、直升机,渔政的渔船,海事部门的救助船艇,缉私部门的快艇以及公安边防海警部队的舰艇船舶。只有整合这些部门的武器装备,取长补短,充实到海岸警卫队的武器装备系统中,全面提升系统的科技含量,为提高海岸警卫队的执法效率奠定坚实的基础。

首先我国的海上执法队伍应该装备类型齐全的大、中、小型海上巡逻船,并以排水量3000吨级的中型巡逻船为主力。该级别的巡逻船大小适中,功能齐全,适航性好,效费比高,可执行多种海事任务;再以排水量5000吨级以上的大型巡逻船为远洋先锋,主要执行远海和远洋航线上的突发性海上事件的处理,有了大型巡逻船,我国海上综合执法队伍就可以全球海洋执法,为日益融入全球经济一体化进程的中国外向型经济全方位保驾护航。

参考文献:

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