杨俊国

摘要“特权”,是指公共部门及公职人员利用自身掌握的公共权力和公共资源,在法定利益之外获得的特殊利益和权利。“特权”往往与“滥权”相关联,是对社会规则和公共秩序的僭越。特权的存在,直接破坏了社会公平和法治精神,造成社会的断裂,成为构建和谐社会的最大障碍。有效地遏制特权,必须还权于民,动员全社会的监督资源,形成多层次的权力监督网络,让权力运行在阳光之下,加大行政问责的力度,使法律责任成为腐败行为所支付的高额成本。

关键词特权 和谐社会 民主监督

中图分类号:G913文献标识码:A

“特权”,意为“特殊的权利”。在法律规限内,某些人员或组织享有某些特殊的待遇,是社会认可的,比如,美国总统乘空军1号出行,联合国常任理事国拥有一票否决权,领导人配备相应规格的公车,享有相应规格的礼遇等等。本文中所讨论的“特权”,是指公共部门及其公职人员利用自身掌握的公共权力和公共资源,在法定利益之外获得的特殊利益和权利。这里的“特权”,究其实质是一种“滥权”,即公权私用。《诗·商颂·殷武》曰:“不僭不滥。”“滥权”就是对社会规则与公共秩序的僭越。特权源于封建社会的官本位、权力崇拜、等级制,它与现代公民社会是背道而驰的。特权又绝对是一个颇有诱惑力的东西,因为它不仅能给拥有者提供额外的物质利益,还带给人身份上和心理上的优越感。例如很多地方公务活动动辄警车开道,就反映了这种“权贵”心态。

现代社会里,公权力的本质属性是为民所用,而一旦成为个人享用的资源,就会演变为非正当的特权,进而孳生腐败,因此有人说,腐败是权力和私欲联姻的罪恶之子。当前,大大小小不同形式的特权在权力机关中普遍存在,例如,把公款当作自家的钱柜,用于旅游、吃喝、交通、通讯乃至健身、按摩等费用;权力者在福利、医疗、住房、用车乃至子女入学、就业等多方面享受到普通民众所得不到的东西。仅以“车”为例,新华网南昌7月29日报道,由于部分“特权车”“人情车”违规享受通行费减免政策,江西省每年流失应征收的通行费就高达2.5亿元。根据中纪委等部门对全国公车使用情况的调查统计,到2007年11月30日,全国公务车约为522万辆。以一辆公务车一年全部费用(含司机工资福利费、车辆保养维修费等)约6万至10万元计算,全国每年公车开支在4000亿元以上,成为行政成本的一个“大漏斗”。中纪委、国务院研究室、监察部题为《关于党政国家机关系统挪用、侵占公款(税收)的状况》报告列出:全国党政、国家机关系统违规、违纪挪用、侵占公款(税收),吃喝、公款休假旅游、公款出境出国读书、公款送礼、公车私用、公款滥发奖金和福利,2006年度高达二万亿元。

党和国家领导层清醒地认识到问题的严重性。随着我国民主法制建设的加快,某些“特权”已被明令禁止或受到限制。但由于特权思想在中国根深蒂固,上有政策,下有对策,“疫苗”研制的速度似乎有些赶不上病毒变异的速度,特权又穿上了“隐身衣”。清华大学程文浩名之为“隐性特权”。由于某些特殊利益绝大多数并不合法合规,于是,或移花接木,巧立名目,打擦边球;或暗箱操作,仅限于“内部”知晓,当事人既能享受好处,又不必有公众监督之虞。例如时常见诸报端的干部“出国考察”,动用财政向干部发放健身贵宾卡,利用信息不对称的优势低价内部购买廉租房等等。“隐性特权”的“创意”之多,已经引起了社会的广泛关注。问题还在于,享受和追求特权在某些地方和单位已经成为常态,人们对此司空见惯,成为一种“集体无意识”。“潜规则”,已经成为“显规则”,圈内人都心知肚明,但又心安神泰。

特权是滋生腐败的酵母。特权的存在,直接破坏了社会公平和法治精神,加剧着百姓的不公平感。特权造成社会不合理、不公正、不和谐的种种弊端,违背了人民意愿,削弱党和政府的公信力。近期中国发生的几起事件,如“罗彩霞案”、周久耕“香烟门”事件、“逯军事件”,以及“上车就睡觉、下车就拍照、回国后啥也不知道”之类的公款出国“考察”,都凸显出官民的对立情绪。在网民情绪近乎失控的言辞中,表达了一种积累了很久和压抑了很久的集体愤怒。特权社会必然是一个失却秩序亦失去民心的社会。因此可以说,特权造成社会的断裂,它已经成为构建和谐社会的最大障碍。

如何才能够有效地治理“特权”和“腐败”?据新华网载,在“国际反贪联合会第一次年会暨会员代表大会”上,中国代表指出,我国反腐败强调教育、制度、监督并重,三者发挥整体效能,统一于惩治和预防腐败体系之中,思路应当说是很清晰的。

清理特权,当然要强调教育,首先从思想上根除旧的特权观念,建构现代公民社会的权力观,促使公务人员自律、自省、自励,成为人民信任的公务人员。但是,实践告诉我们,仅靠权力者的道德自觉,是难以奏效的。制度的设计所要慎思熟虑的是“实然”,而非“应然”。理性的做法恐怕还是要把权力者置于有效的监督网络之中,强化对权力的制约。民主监督的实质,就在于动用社会的各种监督资源,形成多层次的权力监督网络。

那么,是既往没有监督吗?各种法规制度还不完善吗?近几年来,全国人大常委会、国务院、中纪委先后颁行了关于禁止党政机关及领导干部经商受礼的规定、关于禁止挥霍公款的规定、关于禁止借选拔任用干部之机营私舞弊的规定、关于财产收入申报的规定等相关法律文件和政策性规则。因此不能说在监督问题上无法可依。到底是什么地方有了缝隙?在我看来,除了监督立法还比较粗简,立法的规范性和技术性尚未达到应有水平之外,主要是在反腐制度的设计上,缺乏强有力的外部监督。如果权力者既做裁判员又做运动员,监督机构本身又位于权力层的结构链中,那么,监督的天生缺钙疲软乏力就是可以预知的。

不必一说到“分权制衡”就过敏。结合中国国情,合理借鉴人类文明的智慧方是理性的态度。例如新加坡是一个中华传统文化氛围浓厚的国家,但也是一个注重法制的国家,其廉政立法的健全和明确、廉政机构的独立和高效、廉政措施的严明和有力,都独具特色,值得我国在当今的制度完善中予以借鉴,以改变目前行政权力过于坚挺而监督疲软的局面。

还权于民,“以权利制约权力”才是根本。一切利用职权攫取公共利益的行为都是对全体公民权利的掠夺和侵占,因此,民众对权力的知情权参与权监督权天经地义。实践证明,群众监督、媒体监督是确保廉政勤政、制约公职人员违法乱纪行为的有效途径。近几年,不少官场的“倒霉蛋”就倒在互联网这个民主平台下。眼下的问题在于,外部监督的潜力现在远未发挥出来。除了社会大众的监督意识和监督能力还相对缺乏,更重要是现有的监督渠道仍不畅通和信息的极端不对称。这就牵涉到政务公开和信息公开的问题。2008年5月1日开始实施的《政府信息公开条例》被称为“阳光法案”。但是,记者采访中,无论政府官员、学者还是普通公民都认为,当前政府信息公开的程度还远远不够。公示官员财产被认为是遏制腐败的一把利剑,全国人大代表王全杰曾经四次提出相关议案和建议,但“97%的官员普遍持反对意见”,终因“时机不成熟”而搁浅。

反腐败必须治标又治本,将权力制约纳入民主和法制的轨道就是治本之策。约束有外部和内部之分,有他律和自律之别,但无论如何,约束的旨归都是权力的“有限化”。把党内监督与党外监督结合起来,依靠公众的支持和参与开展反腐倡廉,发挥民主党派的监督作用,加强新闻舆论监督,形成扶正祛邪的舆论氛围,落实《教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,应当是社会主义民主的有效路径。

最后,还想强调一点:对权力的监控必须从严。英国政治学家托马斯·霍布斯有一句名言:“不带剑的契约不过是一纸空文。”他认为,社会契约是维护社会和谐的外在规范,但能够对任何不履行契约者予以惩罚,使人们心存恐惧,才能指望契约得以履行。让“有权必有责,用权受监督”真正“硬”起来,加大行政问责的力度,并使法律责任成为滥权行为所要支付的高额成本,才可以有效地遏制特权对法律的僭越。

2009年2月28日,温家宝总理与海内外网民在线交流,在回答权力与腐败的问题时,切中肯綮:“最重要的还是解决制度问题。因此,就要解决权力过分集中而又不受制约的问题,只有权力受到制约,才能够从根本上防止腐败的滋生。”他说:“我以为,经济发展、社会公平和政府廉洁是支撑一个社会稳定的三个顶梁柱。而在这三者当中,政府廉洁尤为重要。”特权滥权对社会公平的杀伤力是巨大的。极端物质主义造成的道德匮乏、责任匮乏和信任匮乏,比以往任何时候对中华民族的腐蚀都来得严重。2009年9月30日,在人民大会堂举行的盛大国庆招待会上的讲话中,温家宝用四个“必须”总结60年经验,再次强调“增加忧患意识,居安思危”和“实现社会正义”的重要性。我们有理由相信,一旦激活全社会的才力和智慧,什么困难能挡住一个东方巨人的脚步呢?

注释

①李兴文等.“公”害:阔衙门、过洋瘾、嘴巴和屁股的腐败[DB/OL].http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2009/03-30/1624388.shtml

②中纪委、国务院研究室、监察部.关于党政国家机关系统挪用、侵占公款(税收)的状况[DB/OL].http://bbs.chinaiiss.org/dispbbs.aspboardid=54&ID=162 871.

③褚晓亮王勉郭久辉程士华.打破权力运行隔离带[J].瞭望新闻周刊2008:21.

④廖卫华.人大代表建议出台“阳光法案””遏制官员腐败[DB/OL].http://news.chinavoc.cn/Message/Files/200703/14364.html.

⑤乔治.霍兰.萨拜因.政治学说史[M]刘山等译,商务印书馆,1986:527.

⑥温家宝总理与网友在线交流——中国政府网、新华网联合专访[DB/OL].http://www.xinhuanet.com/zlft/page_4.htm.