姚保松

〔摘要〕公用企业产品是否属于同一个相关市场，完全取决于他们能够满足客户的需求范围与程度，那些属于相同产品但网络无法延伸到这些客户所处地域的服务供应商，以及虽属于相同地区，但是提供的服务却不能覆盖相同区域的运营商都不属于同一个市场。为此，竞争机构在定义公用企业产品的相关市场时，必须要考虑网络因素在相关市场中的作用。我国的反垄断法已经颁布，文章通过研究公用企业相关市场的界定，为我国相关制度的合理化提出了一些建议。

〔关键词〕公用企业；相关市场；网络设施

〔中图分类号〕 D9〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-2689（2008）02-0052-04

市场定义是适用反垄断法的第一步。正如欧共体委员会在《相关市场通告》中所强调的那样：“市场定义是确认和定义企业间竞争场所的一种工具。它是委员会适用竞争政策的基础。市场定义的主要目的是以一种系统的方法来识别企业所面临的诸多竞争约束。”[1]在适用反垄断法时，无论是认定企业滥用市场支配地位、评价企业合并效果，还是对限制竞争协议的审查，界定相关市场是非常重要的。因此，研究公用企业相关市场的定义对于反垄断法的适用，乃至于规范公用企业的垄断行为具有重要作用。

一、反垄断法中相关市场的一般含义

一般认为，认定相关市场须从两个方面入手，即确定产品市场和地域市场。相关产品市场包括所有那些按照产品特性、产品价格和产品用途能被消费者视为可互换的或可替代的产品和/或服务。[1]界定相关市场的标准主要是需求替代，也就是说要站在消费者的角度来考察他们是否愿意将一种产品看成另一种产品的替代品。如果消费者认为两种产品是可替代的，产品就属于同一市场，相反，如果消费者在购买这种产品时对它作出了区别对待，即使是物理上具有相同特性的产品，也会被认定为多个相关产品市场。比如，同是一种公众语音服务，由于居民用户和企业用户的需求和适用目的的不同，它就可被划分为两个不同的居民用户市场和企业用户市场。

在定义产品市场的过程中，供给替代也发挥着重要的作用。供给替代是特定市场上的生产商收取的价格高于竞争价格时，其他产品的生产商通过转变生产活动，无需承担重大成本且能够迅速进入该产品市场的现象。简而言之，如果一个企业生产的某种产品可以被同一地域内其他企业生产的产品所替代，他们就可以被认定为同一个市场，所以供给替代同样可以影响着相关市场的范围。

对于地域市场，欧共体委员会指出，相关地域市场是指相关企业从事商品或服务供应和购买活动的区域，该区域中竞争条件是同质的，并且因为其竞争条件的独特性而可以与周围地区区分开来。[2](80)可见，与界定产品市场不同，界定地域市场的主要标准就是供给替代，其核心问题在于消费者是否愿意从一个供应商的服务区域转向另一供应商的服务区域，也就是说，如果一个地区的消费者可以非常方便地转向购买另一个地区的产品，这个地区的产品价格就会影响另一个地区产品的价格，这两个地区就同属于一个地域市场。

值得注意的是，由于政府管制可以造成某种障碍，并起到限制其他地区供应商进入本地区进行经营的作用，在定义相关地域市场时，政府管制这一因素也应当予以考虑。在必须从政府那里获得特定区域经营许可证的情况下，那些不拥有该地区经营许可证的其他地区的供应商就无法与之进行竞争，所以相关地域市场有时会因为管制的存在而以政府管制的范围来划分。

二、公用企业相关市场的基本特征

公用企业大都拥有大规模的网络设施，“受输送网络客观条件的限制，公用企业的市场往往会被其影响”，[3]人们必须对传统的市场观念做出相应的调整。这一调整是从航空运输部门开始的，通过回顾有关航空部门的判例法，可以清楚地看到这种网络特征对界定相关市场的影响。

航空运输部门是一个网络型产业，航空公司通常都是按照辐射状的方式组织其经营活动的，他们往往将一个航空港设为一个中心，并以辐射状将其与其他目的地连在一起。顾客不论来自于何处，他们都会被带到中心航空港，以便将之与那些来自于不同地方却飞往同一地区的其他顾客重新组织在一起，运往他们的目的地。[4](86-88)受航空部门特征的限制，顾客只能获得航空公司网络内、特定航班的起飞地和目的地两点之间服务，这种起飞地和目的地之间地服务就构成了一种产品市场。欧洲法院对Ahmed案的分析证明了这一点，在判决书中法院明确指出，如果顾客想从某地飞往另一特定地点，定义相关产品市场的逻辑起点应是特定的航线，“用以界定相关市场的标准就是，特定航线上的定期航班是否能够凭借他的特征而与可能的替代航班区别开来，并几乎不受到来自于这些航班的竞争，与这些替代航班不能互换。” [5]

后来，欧共体委员会不仅发展了这种方法，还进一步强调了相关产品的地理因素。欧共体委员会认为，对于短途顾客而言，由于他希望从巴黎飞往伦敦，那么从柏林飞往罗马的航班无法满足这种需求，因而肯定不能充当替代品，也不属于同一产品市场，但是，在一定条件下，包机航班和其他运输方式，甚至于在巴黎与伦敦之间的快速列车也许都可以满足他从巴黎到伦敦的需求，那么这些交通方式就可都被划入同一相关市场。在远程航线的情况下，可替代产品的范围会广泛一些：对于希望从巴黎飞往纽约的顾客来说，一个途经伦敦、阿姆斯特丹或布鲁塞尔的航班，甚至一个从伦敦到华盛顿的航班在某种程度上都是可相互替代的。将航线作为分析的起点是在产品市场中加入了地域因素，①这标志着航空部门的相关市场应由那些被顾客视为可替代的航线组成，而其他线路都应被排除在相关市场之外。[6](137)

既然公用企业大都需要网络，在考虑到不同部门之间的技术差异之后，上述市场定义的方法就可以适用于各个公用企业行业，当然，不同行业的网络因素在市场定义中的作用是不一样的。比如电信行业，与航空部门按照航线来确定产品市场不同，电信用户在选择服务时往往是基于网络来考虑的，给市场范围的确定也带来了很大的影响。电信用户之间对通信质量的要求是不同的，这迫使他们不得不考虑电信运营商的网络因素。假定用户需要在两点之间进行通话，在对服务质量的要求不是很高的情况下，只要能够满足他与被呼叫方两点之间的通话需求，被呼叫方最终能够收到呼叫，企业是采用什么方式，通过多少次互联来完成一个呼叫过程都是无关紧要的，所以所有能够有效完成这一呼叫的企业，都属于同一个相关市场。但是，对于一些公司用户而言，他们需要在主要处所之间建立一个可视化的私人网络，并且拨号要相对简单，具有自动回复和其他类似功能。这对通话的质量要求就会非常高，互联可能无法满足这种需求，它需要在单个企业的网络内来完成整个呼叫过程，那么企业能否被划入相关市场，网络覆盖范围将会起到非常关键的作用——只有在所有这些处所上都拥有网络，并能满足这些处所之间通话需求的企业才具有竞争关系，隶属于同一市场。通过比较可以发现，网络因素给市场定义带来的影响就在于，对于通信质量要求不高的用户，可供选择的产品供应商相对要多一些，而后者则要少得多。

实际上，如果将这种方法推而广到其他公用企业领域内，人们可以发现，无论是基于两点之间的航线，还是基于企业网络的覆盖范围，认定相关市场总是和地理因素紧密联系在一起的。在定义公用企业的相关市场时，人们首先要确定一个两点之间的服务作为产品市场，而后再考虑公用企业的网络因素对这种产品的需求替代所带来的影响，所以公用企业的网络因素在这一过程中必然会以某种特殊的方式体现出来，而普通的产品部门则不具备这种特点。

三、公用企业界定相关市场的基本方法

随着技术的进步，公用企业出现了许多新服务，并对各种服务采用了多种方式的组合，从而形成不同的服务方案，因此，尽管用户的需求越来越多元化，但公用企业仍具备了适应用户需求的能力。比如，现在的电信企业在为普通用户提供传统语音服务的同时，又可按照公司客户的意愿为他们提供定制的特殊服务；运输企业按照顾客的要求对航空、铁路和公路等运输方式进行不同的组合，并按照个体化的价格公式做成服务套餐。在此背景下，要为公用企业定义一个非常明确的相关产品市场是十分困难的。不过，从总体上来看，各国传统上对公用企业按技术和性能标准进行市场定义的方法正被废弃，转而开始按照反垄断法的基本理论，根据顾客需求来定义相关产品市场了。

根据反垄断法市场定义的一般理论以及公用企业自身的特点，界定公用企业相关产品市场的基本方法基本可以分为三步：（1）确定这些产品或服务的用户群——这些用户群构成了定义相关市场的基础；（2）确定每个顾客群的实际需求，这些需求应包括性能、质量、价格和地域等方面的内容；（3）确定相关企业所能提供产品或服务的地域范围。按照这种方法，用户的需求在市场定义中仍起着基础性作用，所以用户需求的差别越大，市场的差别程度也就越强。为了方便，竞争机构在定义相关市场的过程中，对用户的需求应适当地对予以平均化、概括化，以使对客户群的分类不至于太多，并且要保证每种客户的需求处在相对一致的水平。[7]

可以通过事例来具体说明这种方法，假定网络服务运营商主要是在某区域内提供电子邮件和网页服务。由于这属于信息传送服务，人们就可以确定一个基本需求是信息服务的用户群，并划定一个宽泛的信息市场。在这个市场中，顾客的需求不仅包括电子邮件，还可以包括移动短信、语音邮包服务和信息整合服务。[8](121)至此，基本完成了界定相关市场的前两步，接下来就是要确定能够提供这种服务的企业数量。这时，企业的网络覆盖范围就会发挥作用了，因为企业要被划入同种市场，它必须能够提供同种产品或服务。在上述网络服务商可以将客户的电子邮件发送到全国各地的情况下，其他企业必须也能将同种电子邮件发送到全国各地，这样它们在满足用户发送电子邮件的需求方面才会具有替代性，才会产生竞争，否则，它就无法与其他运营商进行竞争，它也就不会被划入同一相关市场了。既然产品市场中存在着网络因素，供应商是否可以被考虑进相关市场，就完全取决于他们网络是否能够满足相应客户的需求以及满足的范围与程度。[6](140)这就意味着，企业无论通过什么方式，或者是自身网络已经辐射到了全国范围，或者是通过互联的方式可以将电子邮件发送国内任何地方，这些企业提供的就属于同一种产品，就属于同一个市场。在进行相关产品市场分析时，只有那些网络覆盖范围基本相同，能够为特定客户提供同种服务的经营商才会被考虑进去，那些属于相同产品，但其网络无法延伸到这些顾客所处地域的服务供应商，以及那些虽处于相同地区，但所提供的服务不能覆盖相同区域的运营商也不构成竞争者。[9]

在认定企业是否可以划入某一地域市场方面，传统的地域市场分析模式同样可以适用于公用企业行业。企业要能在同一区域内提供同种产品或服务，它的网络首先要能延伸到这一区域，否则它就不能在这一区域提供服务，也就不会被划入同一相关市场了。不过，对于有些公用企业行业来说，由于受政府管制的影响，企业只有拥有了许可证才能在特定区域内提供服务，所以一旦用户的所在区域确定，只有那些在该区域内获得经营许可证的企业才能相互竞争，属于同一个地域市场。正因为这种原因，许可证的授予范围往往成了公用企业产品划分地域市场的根据，许可的区域实际上就构成了一个特定的相关地域市场。

从实践层面来看，欧共体委员会基本采用了上述方法。在Olivetti案中，委员会需要在采用一个笼统的国内、国际的语音和数据电信服务市场，还是采用两个甚至四个不同的市场之间做出选择。欧共体委员会最终承认，约定俗成的做法是将相关产品市场视为国内的和国际的语音和数据电信服务，即在区分语音服务市场和数据服务市场的同时，进一步在国内市场和国际市场间作出不同对待。[10]但是，对电信部门的相关市场，委员会认为还应注意以下几个因素：（a）网络覆盖的区域与范围，提供服务在经济上所具有合理性；（b）需求可以获得满足的用户所在区域与范围；（c）法律规定的管制体系以及经营服务的权利。最终，在以客户为导向的市场定义方法的基础上，委员会认定，该案的相关市场应当划分为一个针对企业客户的包含语音服务和数据服务的服务市场，以及一个针对私人家庭用户的语音服务市场。

在后来的决定中，委员会在界定相关市场时几乎是只考虑企业网络的覆盖范围。在Cable案中，几个英国地方有线电视企业将与电信运营商Mercury公司合并起来，以形成Cable公司,其意义在于连接Mercury公司网络和地方有线电视的网络，并将其用于提供电信服务，以增强其市场地位，达到不用接入英国电信公司的网络即能提供服务的目的。在本案中，关键在于如何定义有线电视网络、电信网络和电信服务市场的地域范围。对于有线电视而言，委员会认为相关市场应当是地方性的，因为管制框架指定了地方许可证的经营地点；而对于电信网络来说，市场是整个英国，并且不把本案有线电视企业视为现实的竞争对手，因为他们各自网络都分布在不同的区域。但是，就语音电话服务而言，尽管各个持有者的网络覆盖范围都仅限于其所在城市，企业网络并没有相互交叉渗透，但是仍然可以通过互联的方式提供全方位的服务,因此，委员会还是将相关市场认定为整个英国。[11]

可见，在司法实践中，各国都已意识到了公用企业市场定义的特殊性，特别凸显了网络性对市场定义的影响，并据此对反垄断市场做出了适当的调整。

四、对我国反垄断法的启示

经过多年的改革和发展，我国部分公用企业行业已基本实现了政企分开，成为独立的市场经营主体。随着改革的推进及深入，公用企业所享有的特权和专有权越来越少，市场竞争机制逐步得以确立，公用企业已不再属于反垄断法适用的豁免领域。也就是说，竞争法已经代替政府管制措施成了调整公用企业的基本制度和规范，成了制定公用企业行业政策的一个基本依据和标准。

针对我国公用企业滥用垄断优势地位的表现及有关公用企业的立法现状， 我国应加强公用企业反垄断的立法，用法律来规范、界定政府与公用企业之间的关系， 保障政企分开和市场上有效竞争的展开。 “反垄断反对的并非一般意义上的大企业，而是任何独占市场的企图；它所努力消除的并非简单的企业优势，而是借助该种优势对于竞争机制的扭曲与蹂躏”。[12](94)公用企业所要求的规模经济决非一般行业所比拟，在有些领域由少数几家或一家厂商大规模生产要比几家规模较小的厂商同时提供更有效率，所以反垄断法不能禁止那些在经济上具有合理性的价格卡特尔、特许协议以及划分地域的卡特尔。当然，反垄断法也不能放纵那些损害公用企业行业发展的垄断行为，为此，我国应考虑公用企业的实际情况，制定一些专门适用于它们的一些特殊原则，在按照反垄断法的基本原理和基本精神来规制公用企业的市场行为时，应正确认定公用企业在相关市场中的行为，对其进行具体分析从而确定对其是否使用有关豁免的规定。

那么，公用企业行为的合理性或正当性就成了识别公用企业行为合法与否的基本标准，相关市场的界定在识别公用企业行为方面将发挥着重要作用。我国在制定反垄断法的适用细则以及在将反垄断法适用于公用企业时必须正确地把握这一标准，它对于放松管制、引入竞争后的公用企业市场秩序的建立，以及市场的有序发展必将产生重大的意义。

〔参考文献〕

［１］Notice of 9 December 1997 on the definition of the relevant market for the purposes of Community competition law [1997] OJC 372/5.

［２］王晓晔,欧共体竞争法[M]. 北京：中国法制出版社，2001.

［３］Terry F. Moritz. Antitrust Issues and the Restructuring of the Power Industry. Elsevier Science Inc. November 1999.

［４］Bernardine and Adkins, Air Transport and E. C. competition law.Sweet & Maxwell, 1994.

［５］ECJ Judgment of 1989, Case 66/86 at REC. 40-1.

［６］Larouche, Competition Law and Regulation in European telecommunications, Hart Publishing, 2000.

［７］BT/MCI I C. 2.b.i.

［８］Garzaniti, Telecommunications, Broadcasting and The Internet: E.U. Competition Law and Regulation. Sweet & Maxwell, 2000.

［９］Pan-European ‘death of distance tariffs arrive. (15 march 1999) 221 CWI 1.

［10］Decision of 15 January 1998, Case IV/M. 1025.

［11］Decision of 11 December 1996, Case IV/M. 853.

［12］王日易. 论反垄断法一般理论及基本制度[J]. 中国法学.1997（2）.

（责任编辑：魏增产）

On the Definition of Antitrust Relevant Market Related to Public Utilities

YAO Bao-song

（Zhengzhou University， Zhengzhou450001，China）

Abstract: Public utilities has a large networks of infrastructures which will have an impact on the definition of market. Competition authorities should take the networks role into consideration. Whether a product can be taken into account depends entirely on its scope and extent of meeting the needs of clients.Service providers which provide the same service that cannot be extended to the customers in specific regions and operators which belong to the same area but its service cant cover the same region dont belong to the same market. On the basis of research, a number of recommendations was made related to the rationalization of the system in this article.

Key words: public utilities; relevant market; networks of infrastructures