摘要：义务教育是整个教育过程中的起点教育，是实现教育均衡发展的底线保障，更是实现教育公平的基础。推进义务教育均衡发展是政府当前的一项重要任务。焦作市义务教育发展现状的调查及分析显示，在一些地区，义务教育呈现一种“非均衡化”的发展状况。要实现义务教育均衡发展，地方政府需要做出积极的政策选择。

关键词：义务教育；非均衡发展；地方政策

中图分类号：G522.3文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)04—0111—03

收稿日期：2008—05—04

作者简介：武磊，男，华东师范大学公共管理学院博士生。

一、义务教育均衡发展是实现教育公平的基础

义务教育均衡发展是在教育公平、教育平等原则的支配下，国家制定的有关义务教育的法律、法规和政策，各级政府和教育部门制定的有关义务教育的法规、政策，都要体现教育均衡发展的基本思想；不同地区之间、城乡之间、学校之间、群体之间的义务教育资源，必须均衡配置；各级学校和教育机构在具体教育活动和教学活动中，要为每一个受教育者提供均衡的教育和发展机会。①从这一界定来看，义务教育均衡发展既包含对义务教育法律、法规、政策的考量，又包含对义务教育资源配置的考量，还包含对义务教育教学活动的考量，其核心是优质义务教育资源的均衡配置。义务教育均衡发展不是“削峰填谷”，不是绝对平均主义，而是在保持优质学校的基础上，加快薄弱学校的发展。政府作为公共资源分配的主体，应对义务教育资源作出合理配置，办好每一所学校，教好每一个学生。

在现阶段，义务教育均衡发展是实现教育公平的基础。首先，从义务教育在整个教育过程中的地位来看，义务教育是起点教育，是其他阶段教育的基础，在一定程度上决定着一个人在其他教育阶段的发展水平，只有在义务教育阶段每一名学生都能得到同样的学习机会和学习条件，才能使所有人站在同一起跑线上，为更高一层教育公平的实现提供保证。相反，如果在义务教育阶段，并非所有的学生都接受到同样良好的教育，那么即使在其他教育阶段每一名学生都受到同等的对待，也难以保证整个教育过程和教育结果的公平。其次，从义务教育的性质和特征来看，义务教育是普及教育，相对于其他阶段的选拔性教育来讲，涉及面更广，直接关系到千家万户；义务教育又是普惠教育，是政府提供的社会公共产品，非竞争性、非排他性以及人人平等共享是其合法性所在；义务教育也是每个适龄人口应该享有的基本人权，是底线公平。因此，义务教育均衡发展体现教育公平的伦理价值判断，是解决教育公平问题的根本途径。当前社会上对教育不公的热议，在很大程度上是由于义务教育发展严重非均衡所致。因此，教育公平的基础在于义务教育均衡发展，要实现教育公平，必须从义务教育抓起。

二、义务教育非均衡发展的基本状况：焦作案例②

由于我国地区间经济社会发展存在巨大差异，义务教育非均衡发展的现象比较严重，突出表现在城乡之间、区域之间以及校际之间的非均衡发展。这种非均衡发展的状况主要体现在办学条件、办学手段、师资力量、教育经费投入、生源状况等方面。为了准确把握义务教育非均衡发展的基本状

况，本文选取河南省焦作市作为个案进行重点调研，深入分析义务教育非均衡发展的现状及其根源，以期对全国范围的义务教育均衡发展有所启示。

焦作市是河南省一座在矿区基础上发展起来的中等规模的综合性工业城市。在政府的努力下，焦作市义务教育得到了较好的发展，其义务教育均衡发展也取得了较明显的成效。根据2006年《河南教育年鉴》，焦作市有小学751所，在校生341755人，普通初中238所，在校生187003人，是河南省较早基本实现“两基”目标的地市。2005年，焦作市还在河南省首开对县级政府教育督导之先河，将义务教育均衡发展列入重要考核指标，通过新闻媒体发布教育督政公报，在社会引起了良好反响。但从整体来看，焦作市义务教育仍存在一些不均衡现象，城乡学校之间、城市名校与薄弱学校之间有较大差异，择校现象比较严重。

（一）城乡学校之间的不均衡

1.生均拨款、生均经费方面

以2007年为例，尽管焦作市财政对教育拨款的增长比例高于财政经常性收入的增长比例，年生均教育事业费、年生均公用经费均达到了河南省省定标准，但城乡配置却有较大差别，城市、县城（含县级市市区）明显高于农村（见表1）。

资料来源：《焦作市2007年教育督政报告》。

2.校舍建设及教学仪器、器材和设施方面

调查表明，城市学校均有固定的运动场、实验室、图书室，农村学校设施相对简陋，教学功能没有城市学校完善。在实验仪器及音乐、体育、美术器材的拥有量上，城市学校相对比较齐全，农村学校比较匮乏，即使有一些教学仪器和器材，也大多比较老旧，农村小学的教学仪器、器材尤其缺乏。

从信息化建设来看，多媒体教室大部分集中在焦作市城区中小学校，市直5所学校全部达到“班班通”。而农村中小学配有多媒体教室的学校比较少，离教育部2008年提出的“班班通、堂堂用”要求还有一定差距。

3.教师情况

从教师数量上看，城市学校生师比为13.8∶1，农村学校生师比为16.2∶1，城市师资比例高于农村，农村尤其缺少语文、数学、计算机、英语等科目的教师；从教师工作量来看，城市学校教师基本上做到了专任化，每人担一门课，而农村学校尤其是较偏远或规模较小的学校一名教师担2—3门课的现象较多，农村学校教师备课量大于城市学校教师；从年龄上看，城市教师平均37.1岁，农村教师平均38.9岁，农村教师年龄偏大；从学历上看，城市教师具有本科学历人数占专任教师的50.0%，农村教师仅占到17.1%，农村学校拥有高学历教师人数偏低；从流动意愿上看，农村教师流动意愿比城市学校教师强，有“打算调到城市学校”或“从事其他工作”愿望的农村教师占33.5%。

4.生源及学校规模

城市学校在生源和学校规模方面均好于农村学校，农村学校生源相对不足，学校规模较小。以焦作市解放区为例，农村适龄人口中小学阶段有20%、初中阶段有40%的学生流入城市学校。城市学校平均每校1331名学生，而农村学校平均每校只有348名学生。

（二）城市名校与城市薄弱学校之间的不均衡

1.学校校舍建设方面

据统计，城市名校占地面积相对较大，校舍整洁美观；城市薄弱学校面积一般较小，校舍比较拥挤，部分还比较破旧。名校大都有操场、篮球场，甚至还有标准跑道；薄弱学校这些设施不齐全。从学校建设资金的投入来看，名校多于薄弱学校。以焦作市解放区为例，2005年全区投资2010余万元，对8所中小学校校舍进行了改建或扩建，其中5所为名校。

2.器材及设施配备方面

名校多数教师备课和办公已用上了电脑，而薄弱学校教师拥有电脑数还相对较少；名校多数教师办公室、教室已安装了空调，而薄弱学校相当一部分教室和办公室还是靠煤球炉取暖；名校音乐、体育、美术各类器材比较丰富，学生参加各种社会活动较多，而薄弱学校这些器材相对较少，学生参加各种社会活动的机会也较少。

3.教师情况

名校名师、骨干教师多，薄弱学校名师、骨干教师少。据统计，焦作市解放区小学近70%的省、市级学科带头人、骨干教师集中在名校，初中近40%的省、市级学科带头人、骨干教师集中在名校及其分校。名校教师的社会地位高，对学校满意度高，教师工作的稳定性也强，90%以上的教师对其所从事的工作及个人的社会地位表示“满意”或“比较满意”。

4.生源及学校规模

城市名校生源充足。以解放区为例，小学名校平均每个年级6个班，中学名校平均每个年级13个班，班级学生人数高于省定的小学50人、中学45人标准的现象比较普遍。薄弱学校学生生源不足，小学平均每个年级3个班，中学平均每个年级4个班，班级学生人数均低于省定标准。

5.学校经济状况

统计表明，城市名校经济状况明显优于薄弱学校。一是财政划拨给名校的经费往往多于薄弱学校；二是社会上对名校的赞助也多于薄弱学校；三是由于名校学生多、规模大，学校收取的学杂费、择校费也多。因此，名校可以有更多的资金用于学校设施的改善、器材的充实、教师的培训，还可以有一定的实力来增加教师的福利，如组织教师旅游等等。这使得名校对其他学校的优秀教师更具有吸引力。

（三）学生群体之间的不均衡

由于城乡之间、名校与薄弱学校之间在办学条件与办学水平上存在着很大的不均衡，因此尽管教育主管部门明确规定学校必须“划片招生、就近入学”，但“片外”一些望子成龙、盼女成凤的家长还是通过各种渠道，设法把孩子送入名校，导致“择校”现象大量出现。据调查，焦作市小学中部分名校2006年度所招的一年级新生有近30%为片外择校生。大量“片外”学生的涌入，使班级规模均不同程度超过规定的标准，形成“大班额”现象。这使得名校有限的优质教育资源难以承载，难以充分照顾到每一名学生，从而带来同一班级学生之间接受教育的不均衡。此外，尽管名义上各学校都已取消了重点班，但个别学校在班级师资配备上仍有所侧重，形成事实上的重点班与非重点班之分，这也造成了同一学校学生之间接受教育的不均衡。

可以说，焦作市义务教育非均衡发展现象是全国义务教育状况的一个缩影，是农村与城市经济社会发展不平衡在教育上的反映。同时，以往以城市为中心的教育政策和不合理的教育分级管理体制导致了城乡教育投入差距的拉大，加剧了城乡教育的不均衡；受应试教育体制和以升学率为中心的精英教育理念和片面教育政绩观、片面教育质量观的影响，一些教育主管部门在人、财、物上给名校锦上添花的多，给薄弱学校雪中送炭的少，这也带来了校际之间教育的不均衡。总之，义务教育的不均衡发展使教育公平严重受挫。

三、促进义务教育均衡发展的地方政策选择

从焦作市义务教育发展的非均衡现状可以看出，义务教育非均衡发展造成了教育不公，制约了教育的发展，也带来了一系列的社会问题。政府在解决义务教育不均衡发展问题方面负有义不容辞的责任。地方政府应从以下几个方面努力推进地区义务教育的均衡发展。

1.切实加大对教育的投入，特别是增加对农村及城市薄弱中小学校的投入

义务教育发展不均衡归根结底是优质教育资源难以满足社会的需求，由此导致分配不均，引发社会各方争夺优质教育资源。解决这一矛盾的根本在于进一步加大对教育的投入，做大优质教育资源这个“蛋糕”。保证足额的投入是实现义务教育资源均衡配置的根本前提。同时，按照哈佛大学罗尔斯著名的“补偿利益”观点，政府的投入不能平均用力，应向农村及城市薄弱学校倾斜，使农村及城市薄弱学校得到应有的利益补偿。

2.坚持以正确的教育政绩观和全面的教育质量观指导义务教育的发展

要改变以往单纯“以升学率论英雄”的做法，将公平作为教育政策的基本价值取向，制定有利于农村及城市薄弱学校发展的政策、措施；建立义务教育均衡发展督导评估制度和监测制度，把义务教育是否做到了均衡发展作为考核评价和督导相关政府领导、教育主管部门教育工作的重要内容，对地区内校际差距适时进行监测分析；取消学校等级评估及重点学校制度，引导教育向均衡化方向发展。同时，学校应建立科学、全面的教学评价体系，引导教师树立全面的教育质量观。在对老师的教育质量评价上，既要看培养了多少尖子生，更要看班级里每一名学生的潜能是否都得到了充分发挥，使教学实践活动更加体现教育公平的要求。

3.推进学校标准化建设，加大对薄弱学校的改造力度

要根据《中华人民共和国义务教育法》的规定，从本地区实际出发，制定统一的地区内义务教育资源配置的量化标准，对地区内学校办学条件作出明确、具体的硬性规定，达不到标准的要限期达标。对农村过于分散、确实难以达标的教学点，要撤并整合，合理布局，使每所中小学校都能按照法定标准拥有大体均等的办学条件。学校标准化建设不是裁长补短，而是用具体化、尺度化的手段从底线上保证教育均衡，在达标的基础上各学校再因校制宜，发展各自特色。

4.加强农村及城市薄弱学校教师队伍建设

要把加强农村及城市薄弱学校师资建设作为促进教育均衡的关键来抓：第一，建立利益导向机制，引导优秀教师向农村及城市薄弱学校流动。政府应设立教育均衡发展奖励基金，对自愿到农村及城市薄弱学校工作的优秀教师给予一定的奖励或生活补贴，同时在评先和职称评聘上给予倾斜。第二，优先满足农村学校的教师需求。凡新录用教师原则上须先在农村学校工作5年以上，未满5年一般不予调动。第三，统筹城乡优质教育资源。要建立地区内教师定期轮岗制度，教育主管部门统一组织调配师资，使优质教育资源在校际间有序流动。第四，建立严格的培训制度，有计划地选送农村及城市薄弱学校校长、教师到大专院校培训，提高这些学校校长和教师素质。第五，依托现代教育网络，实现优质教育资源共享。要组织骨干教师通过教育网络进行远程授课或巡回授课，让农村及城市薄弱学校的学生也能接受高质量的教育，缩小城乡之间、名校与薄弱学校之间的师资差距。

5.严格执行“划片招生、就近免费入学”制度

初中名校可以采取电脑派位的办法招生。要按照有关规定严格控制班级规模，禁止公办学校收取择校费，遏制择校现象的进一步蔓延，努力使各校在生源上大体均衡。

注释

①翟博：《教育均衡发展需要明确哪些理论问题》，《中国教育报》2006年7月29日。②相关数据均来自笔者于2008年5月从焦作市教育局、焦作市解放区教育局得到的调查资料：2005年—2006年《解放区义务教育发展状况报告》、2006年—2007年《解放区义务教育发展状况报告》、2006年《焦作市教育督政报告》、《焦作市教育督导团关于2005—2006学年县（市、区）及市直学校办学水平评估情况的通报》、《焦作市教育督导团关于2006—2007学年县（市、区）及市直学校办学水平评估情况的通报》。

责任编辑：随园中州学刊2008年第4期论幸福的休闲维度2008年7月中 州 学 刊July，2008

第4期(总第166期)Academic Journal of ZhongzhouNo.4