张　帆

〔摘要〕处于社会转型时期的中国，现实中种种信任危机的爆发使政府施政面临空前压力与难题。面对挑战，政府如何通过完善自身有效解决社会问题，重塑公信形象，已成为亟待解决的理论与现实问题。本文从政府公信力的基本内涵、目前中国政府公信力弱化的原因及提升政府公信力的途径等方面对政府公信力问题进行了探究。

〔关键词〕政府；公信力；公信力缺失

〔中图分类号〕 D0〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2008）04-0038-05

构建和谐社会的基础是构建诚信社会，和谐社会并非没有矛盾，而是使社会的诸多矛盾能够得到及时妥善的协调和解决。处于社会转型时期的中国，伴随着经济高速发展,积累了不少社会矛盾，如贫富差距扩大，看病难，看病贵，行业垄断，各种贪污腐败现象广泛存在 ，许多政策缺乏稳定性等导致了社会不公正的加剧，等等。社会问题的表现各不相同，但公众面对这些问题，却往往有一个共同的指向，那就是认为政府缺乏公信力。2008年三聚氰胺牛奶事件的曝光，再次将政府公信力问题推至理论研究的前沿。如何提高政府公信力、增强民众对政府的信任感，是构建和谐社会的必然要求，也是当前我国社会信用体系建设的重点和关键。

一、政府公信力的基本内涵

所谓“信用”是“对承诺和协议的遵守和兑现”。而公信力，指称的则是政府的信用。关于“公信力”的概念，学者们从不同角度进行了阐释，根据笔者的归纳，代表性的观点有：

1. 唐铁汉认为公信力是政府的影响力与号召力，是政府行政能力的客观结果；同时，它也是人民群众对政府的评价，反映了人民群众对政府的满意度和信任度。可用公式来表示为：政府公信力=政府行政能力×公众满意度。[1]

2. 杨金木认为政府公信力亦叫政府公信度，是指政府是否作为、能否全面履行公共责任的质量和获得公众认同的情况，它表明民众对政府的信任程度和信心水平。从逻辑上说，政府公信力决定了政治运作者（政府）的威信，从而决定其在社会上的号召力、动员力和控制社会所需要支付的政治成本。[2]

3. 张旭霞认为现代意义上的政府公信力，是指政府履行自己的责任和义务，信守对公众的承诺，从而获得公众内心上对政府的运作方式、政府行政人员的行政行为以及与政府行为相关的整个社会制度的理解和信任。[3]

4. 王福鑫认为政府公信力是指政府依据于自身的资源展开行政活动并由此而获得的社会公众的信任程度。[4]

通过对学者们代表性观点的梳理，可以从以下三个方面去把握政府公信力的内涵[4]：第一，政治合法性是政府公信力产生的基础。西方政治学理论认定，现代政府的产生是基于人民的授权，政治合法性就是建立在人民授权基础上的。政府拥有了政治合法性，即拥有了被认可的统治权力，便具备了行政的资格。这种合法性和行政资格是政府的核心资源，也可以说是垄断资源，政府凭借这种资源开展行政活动，实现自己的行政预期。同时，政治合法性还为政府公信力的产生奠定了基础。因为，政府的统治权力是被认可了的，其权威也是被自觉确认和服从的，而政府公信力则也包含了社会公众对政府行为的某种程度上的认同和信赖的情况。第二，影响力与号召力，是政府公信力的主要表现。政府公信力与影响力和号召力是存在因果关系的，公信力是因，影响力和号召力是果。公信力与影响力和号召力还是正比例关系，公信力的强与弱，直接决定政府影响力和号召力的大小。政府有了影响力和号召力，其行政活动才能顺利展开，才有取得行政预期的可能，只有在其行政活动顺利开展并取得预期成果的前提下，才能体现出其执政能力。可见，公信力所折射出来的是政府的执政能力。第三，政府行政行为是影响政府公信力的关键环节。政府在行政过程中表明了自己的价值观念、执政思路和工作作风，展示出自己的形象，形成自己的声誉。这种形象和声誉实际上就构成了政府信用，社会公众也就是根据这种形象和声誉，作出对政府的信任或不信任选择。如果政府的行为符合公众的意愿，行政公正公平、合理合法，讲信用，重承诺，那么，公众就会对政府作出信任选择，政府公信力也就因此提高。有了对政府的信任，公众就会自觉、自愿地配合政府的行政行为，有了公众的配合，政府的行政行为就会顺利，也就能节约公共管理成本，提高公共行政效率，并因此而向社会公众提供更多更优质的公共产品和公共服务，社会也因此而健康发展。政府与公众的正面“互动”，形成一种理性的良性循环，政府与公众获得“双赢”，国泰民安，社会繁荣。因此，政府能否赢得良好的公信力，关键在于政府本身，在于政府的行政行为。

二、目前政府公信力弱化的原因

1. 法律缺位，政府及其工作人员法律意识淡薄

现代社会是法治社会，现代政府也应该是法治政府，让政府的行为完全按照法治的轨道运行，有助于增加政府合法性、规范性和公开性，从而增进公众对政府的了解、理解和信任，公众在心中对政府也会产生稳定感、安全感和依赖感，从而更加信任政府，支持政府。

自1999修宪以来，我国已在宪法层面上确立了法治原则，但路径依赖的强大力量注定使国家的这一新的治理路径选择将会走得艰辛而漫长。在政府运作中,长期以来存在着以“人治”代替“法治”，政府行为更多地体现出指令性特点，仍然没有摆脱一靠红头文件，二靠政策手段，三靠保护垄断这样的一种行政支配的运作模式。[5]一方面，规范和约束政府及其工作人员的行为的基础性法律规范还不完善，存在着较大的法律缺位，比如：由于对农村集体经济组织立法不明确，使该组织的法律地位模糊，管理混乱，使得农民合法权益得不到保护，集体土地所有权流失，集体资产流失，集体财产被侵占，特别是在征地补偿时，农民个人的合法经济利益受到侵害的问题日愈突出，引发了许多群体性事件，严重削弱了政府的公信力。建设法治政府的法律制度的缺失，使政府在一些领域的行政行为无法可依，行政行为缺乏合法性基础，更谈不上政府行为的规范性，人民也不能形成对政府稳定感，安全感和依赖感，公信力也无从谈起。另一方面，一些地方政府及其工作人员依法行政的意识淡薄，法律素养不高，有法不依，执法不严，违法不究的现象普遍存在，循私枉法、执法犯法等滥用权力的行为屡见不鲜，以罚代法，以纪律处分代替法律制裁，漠视法律尊严的事例举不胜举。政府的行为脱离法治的轨道运行，“法治”不足而人治有余,政府执行公务时因人而异，因事而异，朝令夕改，社会的公平性和公正性下降，民众无所适从，政府公信力亦受到削弱。[6]因此说，政府行政行为是影响政府公信力的直接因素。

2. 信息不公开或公开的信息不准确、不可信问题突出

阿基米德说:“给我一个支点,我就能撬动地球”。对一级政府来说，撬动公信力的阿基米德支点就是要推进政府信息公开，实现人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。“公生明、廉生信”，政府信息公开，民众对政府的信任感和拥护程度就会提升，其公信力的阿基米德支点也将随公开程度而变得更加坚实。所以说信息透明是提高政府公信力的前提和手段。这一点已在英国布莱尔政府的电子政府运动中得到很好的验证：通过政府上网，一方面为民众提供大量信息，加强了与民众的沟通，扩大了民众的参与；另一方面，也提高了行政效率，改善了公共服务质量，民众对政府工作的满意度也得到增加。“电子政府运动”开拓了提升政府公信力的新途径。这一点，很值得我们去借鉴。

在我国，政府信息对公信力的影响，首先表现为政府对信息公开的制度落实不到位。虽然，国家一些专门性的政府信息公开举措开始引入，例如许多地方新闻发言人制度已初步形成，自2008年5月1日起，对推行政府信息公开具有重要意义的《中华人民共和国政府信息公开条例》已开始实施，但是从目前运行情况来看，对这些制度的落实情况难免不令人担忧，许多政府部门对公开信息的内容在认识上缺乏统一标准，信息公开的内容和标准往往更多地受到政府部门和官员喜好的左右，有的地方政府对落实《中华人民共和国政府信息公开条例》流于形式，往往将之看成是为了应付检查，而不得不为的“无奈之举”，从公开的内容方面看，政府网站上公布的多是地方领导的讲话以及政府的法规和文件，而对涉及公众切身利益的信息及受普遍关注的众多“关键性”的公共信息则少之又少。同时，信息内容也常时间得不到更新。因特网是政府利用现代传媒在广大公众中扩大影响力和号召力的重要工具，政府确没有利用好这一工具，没有了影响力和号召力，政府公信力也就低，预期的行政目标也难以实现。

另一方面，政府发布的诸多信息在公众看来不准确、不可信，严重影响了政府对公信力。现代市场经济是一个典型的信用经济、信心经济，恐慌性的传言可使供给和需求发生严重的偏差，使本来稳定与均衡的市场在恐慌“冲击”下演变为一场经济危机。但是政府公信力对恐慌传言有很大的抑制作用，政府的声音是及时消除恐慌传言的镇静剂，政府公信力是市场赖以良性运作的稀缺性资源。[7]当今社会已进入信息时代，公众掌握信息的能力和渠道在不断的提高和增多，传统的政府可以依靠的相对公众的信息不对称优势正愈益削弱，但是一些政府官员依然恪守陈旧的思路，片面地认为公开正面的信息，有利于社会稳定；公开负面信息，不利于社会稳定，于是就采取新闻管制、封锁消息等措施而无视公众知情权的诉求，甚至采取隐瞒、欺骗的手段，造成公民参与的渠道堵塞，信息不公开不透明，公开的信息不准确不可信，从而导致政府公信力的流失。1特别是当公众面对突如其来的公共事件时，听不到政府的声音，就会听信谣言，容易引发社会的不稳定，从而导致政府公信力的流失。如果说，2003年SARS危机爆发之初的信息不公开不透明从而导致的社会恐慌、谣言流传，造成的政府公信力危机，已成为政府自身深刻反省的良好例证的话，那么今天，政府对发端于四川广元的柑橘虫害事件的多次“声明”与“辟谣”，依然没有阻挡公众的“不信任潮水”狂泻的事实，同样值得政府从信息公信力的角度对自身的行为继续进行反思。

3. 腐败现象的大量存在大大降低了政府的公信力

现代民主政治本质上是一种代议制政治，民众首先是要求他们的代理人忠诚。贪赃枉法、以权谋私的行为，实际上是对选民的背叛。当人民把权力交给政府，政府官员却利用人民授予的权力谋求私利，就意味着掌握公权力者在愚弄人民，这样的政府便毫无公信力可言。现实中，公众通常是根据自己对身边的人，特别是领导干部，遵守廉政规范的观察和感受来树立或者泯灭对政府的公信力的。一般来讲，发生在社会公众视线里的腐败事件越少，腐败受到追究得越及时和有力，人们对政府的“情感型信任”就越强，反之，在一个腐败大量存在，腐败成为人们生活组成部分的社会里，人们对政府“认同型信任”就越低。

腐败其实质和核心是滥用权力谋取私利。即“公权力的非公运行就是腐败”。[8]西方经济学者的“经济人”假设认为：人是理性经济人，也可称为“实利人”，以追求自身利益或效用的最大化为目标，这是个体行为的基本动机。人的一切行为都是为了最大限度满足自己的私利，工作目的只是为了获得经济报酬。因此，政府官员也有自身的利益诉求，也要追求自身利益的最大化。在官员缺乏自我约束的动力，而外部监督又由于信息不对称等因素未能发挥其应有作用的情况下，他们就很容易利用掌握的具有极端稀缺性特征的公共行政权力，进行“公权力的非公运行”，来满足自身利益需求，腐败也就随之而来。这种有违“情为民所系，权为民所用，利为民所谋，”公仆伦理及政治品质的行为，大大损害了政府的公信力。。腐败问题已经成为当前政府所面临的一个十分严峻的社会和政治问题。它将破坏政治体系运行的合法性基础，降低行政效率，严重损害党和政府在人们心目中的形象，减少公众对政府的信任。如果腐败得不到有效治理,政府就会失去人民的信任,流于形式的反腐只会加剧政府公信力的缺失。

4. 缺乏有效的权力制约机制和政府问责机制

不受制约的权力必然导致权力的滥用。政治行为缺乏制约，不能按预定的程序办事，随心所欲，掌权者根据个人意志，确定其行为的边界，制度安排上也缺乏对违规的成本的规定，因此，名义上的“公权力”就极易转化为私人的牟利工具，甚至这种“公权力”反过来成为对抗和损害公众利益的力量，这样，“公权力”也就自然丧失了公信力。

当前，我国权力制约体系还难以发挥有效的作用。在整个的权力体系中，政府的行政权过大，人大、民主党派、政协等对执政党的权力制约和监督虽有制度性的规定但显得软弱乏力，对政府的权力制约和监督还主要停留在检查文件、听取汇报等传统形式上，难免在监督结果上最终流于形式。由于缺乏必要的制约制度，现实中往往具体表现为某些官员实际上是根据主观意愿和本部门的利益进行管理，或者为了突出自己的政绩，进行数据造假、搞形象工程等，这些背离诚信的行为，与执政为民的理念南辕北辙。因此，缺乏有效制约机制与责任追究的政府不可能成为具有公信力的政府。

三、提升政府公信力的途径

1. 坚持依法行政。法治下的政府是政府获得公信力基本前提。在我国的具体条件下，依法行政就是强调政府及其公务人员必须依法管理社会、治理国家，各级政府及其工作人员要摒弃那种以言代法、以情代法、以权代法的错误观念并在行为上依法行政。自觉地树立法制观念，带头维护宪法和法律的权威，严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责。按照建设法治政府的要求，继续完善行政立法，全面实施依法行政纲要和行政许可法，加强和改进行政执法工作，强化政府依法行政监察机制。首先，各级政府及其公务人员作为行政行为的组织者、实施者，要坚决树立法治观念，忠于宪法，遵守法律法规，依法行使权力。其次，规范政府行为。在法治社会，公共权力的行使必须依法进行，按预定的程序办事，不能随心所欲。依法行政需要解决的关键问题就是“依法治权”“依法治官”，限制政府及其行政人员的权力，避免文件和领导讲话大于法的现象, 减少行政行为的任意性，使人们形成对法律和制度的信仰，通过法律和制度来体现政府的诚信。让政府的行为完全按照法治的轨道运行，有助于增加政府规范性、合法性和公开性，从而增进公众对政府的了解、理解和信任，有利于打造诚信政府。

2. 推行政务公开，建设透明政府。信息公开是政府提高公信力的正途。政府有义务在规定的时间、地点将政务信息公布于众，使政府成为透明的信息中心，使公民更加充分地了解政府的运作和功能。 特别是在重大事件面前更不能欺骗隐瞒，要从根本上摒弃“只对上负责,不对下负责”和“报喜不报忧”的官场习气。在信息手段发达的今天，种种掩耳盔铃的做法，只会使政府公信力下降，为小道消息或谣言的产生和传播提供了空间。要按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，及时、准确地公开政府信息。毫无疑问，建立健全的信息发布机制，不但在公共危机之时，对避免传言的扭曲和恐慌性危机的恶性蔓延起到关键性的作用，而且，在常规化的政府治理中，透明度越高的政府，其公信力无疑也越强。

3. 加强公共决策中的公民参与，实现决策的科学化，民主化。公共政策是政府提供给社会的最重要的公共产品。这就要求公共政策必须科学合理并且能够广泛代表公众利益，只有公众广泛地参与到公共政策制订和执行的过程中，才能保证公共政策符合公众利益，实现公众对公共政策的信任。这一点，在西方的新公共管理运动中已被实践证明是提高政府公信力的有效途径。为此，要建立健全公共政策制定、实施的公开化和民主化的参与机制，通过拓宽人民群众参与决策的渠道，调动各方面的积极性，从而增强人民群众对公共政策的理解与支持。如全面推广重大决策事项公示和听证制度，并制定具体的实施办法，对事关全局的经济社会发展和与群众利益密切相关的重大决策事项，必须广泛征求社会各界意见。要强化行政决策责任制，对因违反决策程序和决策失误给国家和群众利益造成重大损失的，必须追究部门主要领导和当事人的责任。

4. 政府要全面履行职能，特别要加强社会管理和公共服务。各级政府及领导干部应牢固树立以人为本，执政为民，情为民所系，权为民所用，利为民所谋的思想意识。牢记党的“全心全意为人民服务”的根本宗旨，加快实现政府职能重心由统治和社会管理向社会服务的转变，做到政府履行自己的责任和义务，信守对公众的承诺。这样民众内心上对政府的运作方式、政府行政人员的行政行为以及与政府行为相关的整个社会制度就会产生理解和信任，政府公信力就会提高。首先，努力提供充足优质的公共产品与服务，不断满足公众日益增长的公共服务需求。这就要求各级政府切实转变政府职能，在加强与改善宏观调控和市场监管的同时，大力推进政府社会管理创新。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：要“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政府法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会管理格局。更新管理理念，创新管理方式，拓宽服务领域”。其次，加强政府公共服务职能，就是加大公共服务投入，完善公共服务政策，健全公共服务体系，努力提高公共产品和服务的数量及质量。现阶段尤其要提供更多的公共产品领域包括：完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗制度，健全失业保险制度和城镇居民最低生活保障制度，逐步探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度；加强公用基础设施、公共文化设施、公共卫生、学校等方面的建设，尤其要真正兑现《教育法》中规定的４％的政府财政投入比例，让义务教育切实得到落实；要不断提高医疗保障的公平性及保障水平，力图实现人人可以获得基本医疗保障的目标。同时，应加大环境保护力度，为人民群众创造一个安居乐业的好环境，丰富并满足群众精神文化需求，要积极扩大就业，逐步理顺分配关系，加快社会事业发展，切实维护群众利益，促进社会公平和正义。当然，建立于各种突发事件应急机制也同样不能忽视，以提高保障公共安全和处置突发事件的能力。

结语

目前我国处于社会转型阶段，各种原因造成政府公信力的流失比较严重，因此，我们一方面要向国外学习有益经验，另一方面要从我国传统文化中汲取营养，加大对公信力的基本概念、流失原因、提升途径等方面的研究，为增强我国政府的公信力提供科学的指导，从根本上遏止政府公信力的流失，建构起一个公众更加信赖的人民政府。

〔参考文献〕

［１］唐铁汉．提高政府公信力建设信用政府[J]．中国行政管理，2005，(3)．

［２］杨金木．提高政府公信力之我见[J]．中共福建省委党校学报，2006，(8)．

［３］张旭霞．构建政府与公众信任关系的途径[Ｄ]．2004年中国人民大学行政管理学系博士论文．

［４］王福鑫．试论政府公信力与社会主义和谐社会的构建[J]．行政与法，2006，（３）．

［５］刘新梅．建设诚信政府提高政府公信力[J]．南华大学学报(社会科学版) ，2008，（４）．

［６］高卫星．试论地方政府公信力的流失与重塑[J]．中国行政管理，2005（７）．

［７］赵晓．提升政府公信力：现代市场经济的内在要求[J].doctor-café.com

［８］梁艳菊，冯秀珍．公共权力的非公共运行根源探析——再论公共选择理论的现实意义［Ｊ］．公共行政，2003，（1）．

（责任编辑：北纬）

Research on the Problem of Government Credibility

ZHANG Fan

（College of Politics and Law Northwest Normal UniversityLanzhou 730070，China）

Abstract: With Chinas social transition, the outbreak of all kinds of confidence crisis makes the government exposed to the unprecedented pressure and challenges in reality. Facing challenges, how the government improve themselves to solve the social problems effectively and reshape the image of credibility has become an urgent theoretical and practical problem. The article tries to explore the credibility issues from the viewpoint of the concept and content ofthe government credibility, the reason of the weakening of the government credibility as well as the way to enhance the government credibility.

Key words: the government； the government credibility； the lack of credibility