刘利民

坚持“全面、协调、可持续”发展，是科学发展观的基本要求。“办好每一所学校，关注每一个孩子”，有效缩小城乡之间、地区之间和学校之间的教育差距，逐步实现义务教育的均衡发展，努力促进教育公平，是当前我国义务教育工作的重心和着力点，也是当前教育系统学习实践科学发展观的根本要求。北京市作为首善之区，大力推进义务教育均衡发展，无疑具有更为重大的意义。

一、义务教育均衡发展的实践探索。

（一）树立新的教育发展观，把均衡发展确立为当前和今后较长一段时期内北京市义务教育发展的基本价值。

实施均衡发展的义务教育，关键在政府，政府是义务教育均衡发展的责任主体。近年来，北京市改革完善了“地方负责、分级管理、区县为主”的基础教育管理体制，进一步明确了市、区（县）两级政府义务教育发展的职责和任务。

在市委、市政府的领导下，北京市建立和完善了保障义务教育均衡发展的公共财政体制，着重围绕中小学校布局调整、城区薄弱学校和农村学校标准化改造、教师培训与城镇教师支援农村、搭建教育资源共享平台等方面开展工作，制定了一系列促进义务教育均衡发展的政策与措施，主要有：《北京市中小学校办学条件标准》、《北京市义务教育均衡发展状况督导评价实施方案（试行）》、《进一步加强郊区农村教育工作的意见》、《北京市对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法》等。

（二）加大教育经费投入及其倾斜力度，远郊区县农村学校与城区薄弱学校的办学条件得到有效改善。

义务教育发展不均衡实质上表现为义务教育资源配置的不合理与不均衡。为此，市财政加大了对义务教育的投入力度。统计数据显示，小学生均教育事业费由2001年的2437.81元提高到2007年的7316.16元，增长了2倍；初中生均教育事业费则由2001年的2840.43元提高到2007年的10402.03元，增长了2.66倍。同时，小学生均公用经费由2001年的566.92元提高到2007年的2951.59元，增长了4.21倍；初中生均公用经费则由2001年的871.95元提高到2007年的5018.37元，增长了4.76倍。

在加大义务教育经费投入的同时，北京市还加大了经费的倾斜力度，坚持新增经费主要用于农村，新增城市教育费附加主要用于城区薄弱学校改造。2004年北京市对农村教育的投入超过8亿元，2005年对农村教育投入达到9.5亿元。近两年，在加快中小学布局调整的同时，北京市先后启动了城近郊区基础薄弱学校建设工程、远郊区县普通中学规范化学校建设工程、边远山区中小学校建设工程、初中学校建设工程、小学规范化建设工程等重大项目，大大改善了农村学校与城区薄弱学校的办学条件。

北京市高度重视对弱势群体受教育权的保护，不仅对常住户籍的困难家庭学生实施“两免一补”政策，而且还按照“各级政府负责、公办接收为主”的原则加大了对来京务工就业农民子女义务教育的支持力度。自2004年秋始，对就读于北京市公立中小学并符合条件的来京务工就业农民子女免收借读费。在过去3年里，北京市已相继为来京务工就业农民子女义务教育投入了6800万元、6900万元和8000万元专项补助经费。

（三）基本完成中小学校布局结构调整，为就近入学政策的贯彻落实提供了更好的条件。

结合北京市城市发展规划与学龄人口变化的基本趋势，我们加快了中小学校布局结构的调整速度。2006年全市基本完成了中小学布局调整规划工作。通过布局调整，加上基础薄弱学校改造和中小学校达标建设工程的推进，基本实现了在各区县范围内每个服务片都有优质学校，缩小了学校之间的发展差距，为“就近入学”政策的贯彻落实与义务教育均衡发展创造了更好的条件。

（四）进一步加强对农村学校和城区薄弱学校教师的培训与管理，推动了师资交流与均衡发展的进程。

农村教师培训与提高是北京市师资培训工作的重点。2004年启动的“绿色耕耘行动计划”，现已对9000多人次的农村教师进行了免费系统培训。2005年，市教委还专门制定颁布了《北京市城镇教师支援农村教育暂行办法》，对城镇教师支援农村教育工作作了统筹安排。同年，北京市开始实施“十百千万工程”，采用多种形式支持农村教育。从2007年起，每年组织一定数量的北京高校应届本科（含）学历以上毕业生到农村中小学开展支教活動。而针对城区薄弱学校师资问题，2006年初启动了“春风化雨”培训工程，对城区独立设置的初中学校和部分中小学校长和学科骨干教师进行培训。2008年启动了农村教师研修工作站建设，旨在提升农村教师的教育教学能力。

在教师管理上，近年来北京市坚持在教师晋级、职称评定、评选市级骨干教师和学科带头人等方面向农村地区倾斜，并于2004年实现了评选市级骨干教师和学科带头人城乡比例基本均衡的目标。

（五）搭建多种形式的教育资源共享平台，初步建立了促进区域教育资源共享的运作机制。

义务教育均衡发展问题主要表现为人民群众对优质教育资源日益增长的需求与优质教育资源供给不足之间的矛盾。这一矛盾的解决，在一定程度上可以通过搭建各种形式的教育资源共享平台，充分发挥优质教育资源的辐射作用来实现。

目前，教育资源共享机制在北京市得到了较快发展，主要措施有：一是发挥示范校的辐射和带动作用。二是在区域内以建立“名师工作室”、“名师指导团”等方式，使名师与特级教师充分发挥其“传、帮、带”的作用。三是建立区域间和校际间的教育对口交流制度。四是实行校长和教师轮岗制度，促进学校间在校长水平与教师素质方面的均衡。五是通过搭建网络信息平台，整合了教育资源，促进了教育资源的互通与共享。

二、义务教育均衡发展存在的问题及其原因。

（一）城乡之间、区域之间与校际之间教育经费投入的差距还比较大，对农村教育投入的倾斜力度还有待加强。

尽管进入新世纪以来，北京市一直在不断加大教育财政投入的总量，并坚持将新增教育经费主要用于农村和城区薄弱学校的发展，但城乡之间、区域之间教育投入的差距依然还比较大，这种差距集中体现在城乡之间、区域之间、学校之间生均义务教育经费的差距上，甚至在某些经费指标上还出现差距不断扩大的趋势。

原因主要有两个方面：一是当前北京市城乡之间、各区县之间经济社会发展不平衡，这是阻碍北京市义务教育均衡发展的根本原因。二是各级政府在义务教育均衡发展方面的职责还不够明确和清晰，市级财政对财政困难区县及农村教育的转移支付力度还不够。

（二）城乡之间、学校之间教师质量差距仍比较大，教师流动的阻力还比较明显，农村教师队伍建设任务艰巨。

目前，北京市城乡之间、学校之间的教师质量差距是比较明显的，具体表现为农村学校在名师、特级教师、市区级骨干教师、学科带头人以及高学历教师的拥有量上远不及城区与城镇学校。

造成城乡教师质量差距的原因主要有：一是城乡教师待遇相差很大，这是影响教师质量差距的最重要的原因。农村教师在工作条件、生活环境、专业发展诸方面无法与城区教师相比。二是公立学校教师在人事与工作关系方面实际上依然表现为学校单位所有而不是区县所有，使得就职于优质学校的优秀教师流动比较困难，而农村学校和城区薄弱学校中的一部分优秀教师又想方设法向城区学校和优质学校调动，使教师无法实现双向、有序流动。三是农村学校、远郊区学校以及城区薄弱学校教师参加培训与进修的机会非常少，难以与时俱进地获得专业发展。

（三）校际间办学质量的差距依然比较大，择校现象依然是一个重要的社会问题，义务教育质量的均衡面临更大的挑战。

校际间办学质量差距的形成，除了办学条件的差距和历史因素外，其背后有着更深层的原因：一是现阶段中小学校办学质量评价标准过于单一，与素质教育发展相适应的招生考试与教育评价制度还没有真正建立起来，致使人们实质上依然拿升学率与学生的考试成绩作为衡量学校办学质量的尺度。二是中小学校办学理念与办学功能趋同化现象严重，创建特色学校意识淡薄。

（四）来京务工就业农民子女义务教育工作还有待深入，要更好地履行流入地政府的责任，切实保障公民的平等受教育权。

来京务工就业农民子女义务教育仍存在不少问题。一是来京务工就业农民子女大都集中在城乡结合部，按就近入学原则，公立学校接纳这些学生存在结构性矛盾。二是相当一部分来京务工就业农民子女的自办学校条件简陋无法达到北京市办学标准。三是这些自办学校在管理上存在问题。

原因主要有两方面：一是北京市流动儿童义务教育经费投入缺乏制度保障，而且经费缺口仍然比较大。二是部分流动儿童借读政策尚不完善，借读生的入学标准有适当放宽的空间。

三、推进义务教育均衡发展的政策选择。

（一）进一步明确和落实各级政府的职责，完善促进义务教育均衡发展的制度建设。

首先，北京市各级教育行政部门要认真贯彻《首都教育2010发展纲要》精神，结合北京作为国家首都与首善之区以及现代国际大都市的定位，从北京市未来学龄人口发展趋势与首都基础教育现代化的发展实际出发，从城乡一体化与区域均衡发展的角度进一步作好制度设计，对辖区内的基础教育进行统筹规划、指导和调控，合理调整中小学校布局，努力办好每一所学校，服务好每一个孩子，促进义务教育均衡发展。同时，北京市各级教育行政部门应把全面推进素质教育、全面提高教育质量作为推进义务教育均衡发展的根本任务来抓，鼓励和促进学校不断探索内涵式的发展道路。

二是进一步创新和完善基础教育管理体制。目前，迫切需要在现行“地方负责、分级管理、区县为主”的基础教育管理体制下，进一步明确北京市政府和乡镇（街道）在义务教育发展中的办学职责。

三是继续调整和优化促进北京市义务教育均衡发展的政策，加大教育经费投入和政策的倾斜力度。

2007年，北京市起草了《北京市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法（草案）》，制定了《关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》，以规范义务教育的实施，继续完善义务教育均衡发展的监督和保障机制。北京市各级教育督导机构要以《北京市义务教育均衡发展状况督导评价实施方案（试行）》为基本依据，定期考察各区县的教育经费支出、学校布局调整、干部教师队伍建设、优质教育资源整合与共享等工作，把义务教育均衡发展作为督导评估各区县人民政府教育工作的重要内容，其督导评估结果要向社会公布，接受社會的广泛监督，并将之作为考核主要领导干部政绩的重要内容和进行表彰奖励的依据。

要遏制区县间、校际间教育投入差距拉大的趋势，并不断走向均衡，市政府更应该在增加义务教育投入总量的同时，继续加大转移支付的力度。“十一五”期间，各级政府要继续调整教育经费支出结构，进一步加大市财政对财政困难区县的转移支付力度，坚持新增教育经费70%以上用于农村，主要用于改善农村办学条件和师资培训，坚持城市教育费附加优先用于薄弱学校改造，优先保障推进义务教育均衡发展所需资金。

同时，在继续推进现有对困难群体资助政策的基础上，要随着财政支付能力的提高不断增加资助额度，并力争2009年在全市义务教育阶段农村公立学校中全面取消住宿费，为农村学生创造更好的受教育条件。

（二）认真执行《北京市中小学校办学条件标准》，推动农村学校与城区薄弱学校办学条件的达标和办学质量的提高。

在基本完成中小学校布局调整后，要按照新颁布的《北京市中小学校办学条件标准》，通过经费与政策的双重倾斜，重点帮助和扶持农村学校与城区薄弱学校改善办学条件，使之达标，并不断提高办学质量。为此，要继续深化初中建设工程的实施，继续以每年1亿元左右的经费支持，重点完成远郊区县和城八区各100所薄弱学校达标建设。同时要通过2007年启动的小学规范化建设工程来改善小学办学条件。2008年，全市要努力完成中小学校达标工作。

在均衡发展过程中，要采取激励措施，充分调动优质学校的积极性，继续推进优质学校通过多种形式扩大其服务范围，更大程度地发挥优质教育资源的辐射作用，支持和帮助农村学校、城区薄弱学校提高办学水平与教育质量。

在资源整合与共享平台的建设上，政府尤其应着力解决两个方面的问题。一是教师流动与提高问题，要继续探索建立校长任职期限制度与教师轮岗制度。二是网络信息平台建设问题。各区县要进一步完善中小学信息网络建设，搭建好资源共享的信息库与网络平台，有效整合基础教育资源，促进教育资源的共享。

为了促进学校的均衡发展，当前还亟需进一步规范中小学校办学行为。一是在总结规范办学体制改革校试点经验的基础上，继续扩大试点面，重点清理规范部分产权清晰、公办学校特征明显的体制改革试点校，将之转为公办学校。在此基础上，对办学体制改革学校开展全面清理规范工作。二是继续深入贯彻实施素质教育，严禁义务教育阶段择校收费，依法取消任何形式的重點校、重点班，严格执行小学、初中免试就近入学规定，反对任何学校进行与入学挂钩的考试、测试以及要求报名者提供各类荣誉证书和学科类竞赛、等级考试等证书、证明，并以之作为录取的依据。三是要进一步加强对以来京务工就业农民子女为主要服务对象的简易学校的改造与监管。

（三）积极采取多种措施保障弱势群体的平等受教育权，促进义务教育均衡发展与教育公平目标的实现。

弱势群体教育问题主要涉及两个方面：一是来京务工就业农民子女义务教育问题。我们要切实承担起《义务教育法》所规定的流入地政府的责任与义务，认真做好这一民心工程。为此，各级政府应继续充分利用好现有公办中小学的办学潜力，在确保办学质量的前提下尽可能接纳更多的来京务工农民子女到公立学校中接受义务教育。同时，在市、区两级财政的支持下，根据接收学校接纳来京务工就业农民子女数量给予学校相应的经费支持，并继续帮助一部分尚未达标的简易学校逐步达到《北京市中小学校办学条件标准》，使来京务工就业农民子女能够顺利完成义务教育。

二是残疾与智障儿童义务教育问题。各区县政府应按照“全纳教育”的理念和要求，努力为普通中小学校创造一定条件，使之具备接收残疾与智障儿童在普通班里受教育的条件，为每一个儿童提供平等的受教育机会。同时，也要为那些需要特殊帮助和服务的残疾与智障儿童举办特殊学校，为他们提供更加适宜的受教育条件，帮助他们完成义务教育的学习，获得自身的发展。