蒋明倬

浙江出台居住证制度的重要原因之一，是想留住人才，尤其是农民工中的技术骨干，这就决定了这一制度不可能在短期内走向普惠。不过，其绕开户口，以居住证为增量改革突破口，来承载外来人口福利制度改革的路径选择依然有着现实的借鉴意义。

随着政府财力的增强，和居住证含金量的提高及覆盖范围的扩大，实现与户口的无缝对接是可以预期的，最后增量带动存量解决，实现户口制度的取消也不是遥不可及的。而这将为建立一套合乎自由迁徙原则的户籍制度奠定基础。

自由迁徙制度会使人口在多个方向上流动，城市未必会被汹涌的迁入者淹没，而完全有可能保持进出平衡。

当然，人口的自由流动，也需要伴随其他要素的自由流动。因此，应以容纳目前已经生活在城市的那些“外来人口”为突破口稳步推进，进而积极推动其他要素的自由流动及城镇福利的均等化。

浙江的改革是绕过户口来设计附着在户籍上的福利制度，是户籍管理制度的延伸。这种改革模式，现实中可操作性比较强，避免了户口突然无条件放开，带来的财政供给和城市承载力问题

浙江路径：绕过户口的户籍改革

张澎娟手里把玩着那个绿色的小本子，不发一言，听着同事滕建双讲自己的人生故事，讲他几年的漂泊、奋斗、不平。

倏忽间张澎娟觉得有了这个本子，她可能无需经历同事这样的遭际。

全浙江、甚至整个东部沿海地区农民工的福利待遇和流向都可能因此而发生改变。

嘉兴试点：从外来妹到新居民

多年以来，当地人都会把类似张澎娟这样的人称为外来妹，十几、二十岁的年纪，从中、西部省份来到沿海打工，做最辛苦的工作，拿低廉的工资，上厕所都要请假，没有任何福利或者保障。

而从12月1日开始，张澎娟、滕建双们成为新居民。这一天，他们领到了浙江省嘉兴市嘉善县新居民管理局颁发的第一批《专业人员居住证》，再不是传统意义上的外来务工者。

此次浙江的居住证制度改革打破了原有的户籍属地管理框架，把居住证分为三个等级，类别上分为临时居住证和居住证两种，而居住证又分为普通人员类和专业人员类。临时居住证为黄色，普通居住证为蓝色，张澎娟和滕建双拿到的是绿色的《专业人员居住证》。

对于张澎娟来说，这个绿本并没有带给她太多的兴奋，最多只是在留下还是离开的选择里，在留下的那边加重了砝码，让已经开始不安定的心有了一点点安稳的感觉。

张澎娟老家是河南新乡原阳县太平镇所属的一个小村子，从河南省的一所中专——郑州电子信息技术学院毕业以后，她不愿再回到那个贫困的地方，就和20几个同学一起到了浙江嘉善县姚庄镇的浙江智泓科技有限公司。

目前她仍然在这个公司做采购部的管理员，每天正常工作八小时，有休息日，加班会给加班费。但是三年前和她一起来的20来个同学，慢慢的都离开了，只剩下了3个，不安稳的感觉逐渐袭来。

“离开的人大多数去了上海、苏州、宁波，那里的工资更高。”张澎娟说，她目前的基本工资虽然从最初的700块涨到了1400，但与离开的同学相比还是低了将近一半。

也在这家企业的滕建双要比张澎娟年长10岁，湖北恩施人，1998年在恩施财校毕业以后，他最初南下到了东莞打工，不仅工资低，工作压力也非常大，每天都要连续工作15个小时，两年之后他离开东莞，到了浙江。

有人把这些打工者比喻做候鸟，哪里更适合生存，他们就会流向哪里，如果待遇差，很多人自然选择离开。

“我们出台居住证制度的重要原因之一，就是留住人才，尤其是农民工中的技术骨干。”嘉兴市新居民事务局局长翁勤雄说。

人口管理：从治安转向服务

近年来，浙江等东部沿海地区的政府管理面临着前所未有的挑战。据翁勤雄介绍，目前全国流动人口60%在沿海，20%在中部，10%在西部。

一方面是浙江经济发展依赖于大量的外来务工者，另外一方面是原有的户籍管理体系已经无法对现有的流入人口进行有效的管理，涉及这部分人的福利和保障得不到应有的重视，导致“技术民工荒”频繁出现。

原来各地的流动人口管理，都由各地公安局进行，主要是从治安管理的角度来进行。但随着流动人口比例逐渐加大，在有些经济发达的乡镇，常住人口和流动人口的比例几乎相等，而后一部分人的计生、保险、教育诸多方面都面临各种各样问题，不是公安部门能够协调解决的。

以浙江省作为试点的嘉兴市和宁波慈溪市为例，嘉兴市目前外来人口已经超过180万，相当于户籍人口的53.7%，是整个浙江省外来人员占比最高的地区。宁波慈溪作为一个县级市登记的外来暂住人口就在70多万，实际达到了90多万，是外来人口数量最多的一个县。

以这两个地方作为试点推进改革，原因不言而喻，水推舟进，不得不改。

2005年，嘉兴市嘉善县最先成立了新嘉善人管理委员会，由市长助理来牵头协调，把外来人口的治安管理、计生、教育、保险、医疗等都划归于此部门协调管理。这种管理体制，有别于其他城市以政法委牵头搞外来人口管理的体制，把职能定位转向以服务为主。

得到这种架构的启示，今年9月25日，嘉兴市在全国地级市率先成立新居民事务局，负责外来人员的服务管理。其下属县的部门也都改称新居民管理局。

嘉兴市新居民事务局成立后的第一项重要工作就是推进居住证制度改革。

“虽然嘉兴还没有出现珠三角那种大范围的民工荒，但是技术工人流动一直也没有间断过，用一些优惠政策留住这些人一直是我们考虑的问题。”翁勤雄说。

滕建双的孩子在2003年的时候出生，他的妻子在2005年也来了嘉善打工，孩子目前还只能留在老家，由他妈妈照看，孩子今后的教育问题一直是他担心的。

他在浙江智泓科技有限公司做行政部助理管理师，一个月的工资在2000元左右，每个月租房子就要三四百元的支出，如果孩子去公立学校读书，小学每个学期要缴纳三四百的借读费，如果孩子读初中，借读费要六七百。

因为他是家里的男孩子，父母以后也会跟他居住，买一套房子，一直也是他的一个梦想，但是因为户籍的问题，既不能在当地买经济适用房，而买商品房的贷款，对于外来人员也存在不少障碍。

“拿到这个居住证，至少孩子教育的问题能够得到解决，买房子也有了点希望。”滕建双现在打算在这个城市安稳下来。

尽管张澎娟还没有结婚，也没遇到滕建双那么多具体的问题，但是她还是觉得，专业人员居住证让她觉得更安稳了一些。

“我们考虑是不是会留在一个地方，大概会考虑三个方面，一是同学熟人多不多，二是工资，三是是否稳定。”张澎娟说。

张澎娟说，虽然她的同学离开嘉兴去了上海，但是她们在那里面临的生存压力也更大，如果当初嘉兴有居住证政策出来，也许一部分人就不会走。

不断增加的含金量

今年4月，浙江省将嘉兴市和宁波慈溪市列为居住证制度的改革试点，嘉兴市又把平湖市新埭镇、嘉善县姚庄镇、南湖区建设街道、余新镇列为试点镇。

根据《嘉兴市居住证申领工作实施意见》，不同种类的居住证申领的条件不一样。

16周岁以上，拟在嘉兴居住30日以上的，都可申领《临时居住证》，今后它也将取代原有的《暂住证》。

《普通人员居住证》门槛设置得更高，必须在嘉兴取得《临时居住证》或《暂住证》一年以上，必须具有初中以上学历，同时还要求必须已经在当地缴纳养老保险；对申领证件人的年龄也做了要求——必须自申领日开始至少可缴纳基本养老保险费15年。

《专业人员居住证》申领条件更高，要求高中以上学历，持蓝色《普通人员居住证》满2年(持《暂住证》满3年)。同时，对申领人有无合法的固定住所、稳定的生活来源以及是否遵纪守法等等都有诸多要求。

不同居住证类别享受的优惠政策也各自不同。

根据《嘉兴新居民服务管理工作的若干意见(试行)》规定，持《临时居住证》的新居民可以免费享受公共就业服务机构提供的就业服务；在技术职称的评定、劳动资格证书的取得方面，也享有与本地居民相同的权利并履行相应的义务；享有与本地居民相同的参加各项社会保险的权利，对于符合计划生育政策的子女可以免除义务教育阶段的学杂费。

蓝本普通居住证的优惠政策更有诱惑力，能享受到政府提供的职业技能培训补助，子女在义务教育阶段在公办学校就读的，还将减半收取借读费，可以报考嘉兴市所属的高中、中等职业学校。

尽管申请条件相对苛刻，但是张澎娟拿到的绿色《专业人员居住证》含金量也最高。不仅子女可以在公办学校就读，借读费全免，而且可以与本地居民一样申请廉租住房和经济适用房，也可以申购当地建设的专门面向新居民的小户型经济适用房。持证10年以上后，所在家庭符合居住地低保条件，可申请最低生活保障。持证15年以后，可准予在暂住地落城镇户口。

继11月20日平湖市新埭镇首批10张居住证(绿色)、50张临时居住证发放后，嘉善县姚庄镇又发放了10张《专业人员居住证》和60份《临时人员居住证》。

何时走向普惠

居住证到底会惠及多少人，目前整个浙江的测算还没有开始。

而根据嘉兴市新居民事务局的统计结果，嘉兴市180万外来人员中，有66万人可申领《临时居住证》，65万人可申领《普通人员居住证》，15万人可申领《专业人员居住证》。

也就是说，像张澎娟、滕建双那样能够得到《专业人员居住证》优惠的人仍然是少数，超不过1/12。原因是申领条件严格:不仅要持居住证两年，还要高中(中专)以上学历，不能违反计划生育政策，必须连续缴纳养老保险两年，必须有稳定工作，而且要提供纳税凭证，体检必须合格，必须有固定住所。这些还仅仅只是具有一票否决的部分，满足上述条件后，还要几十个项目进行打分，总分超过150，才能领证。

与之前北京、上海、深圳等城市试行的居住证制度相类似的是，浙江居住证制度设计之初目的就是引进人才，所以设定了门槛，在年龄、职业资格、纳税金额、是否企业中层、是否有投资、是否有创新、受过奖励等等设置不同分值。

“目前只能看个人对嘉兴的贡献，来给予不同的优惠政策。” 嘉兴市新居民事务局局长翁勤雄说，试点推行的政策是在现有的财政能力下，采取了一种折中的方案，一方面是兼顾了各方的利益诉求，另外一方面是想通过一些待遇的改善，留住素质高的人才。

“我们是在绕过了户口，来设计附着在户籍上的福利制度，是户籍管理制度的延伸。”翁勤雄认为他们目前进行的是“绕过了户口”的户籍改革。

这种改革模式，现实中可操作性比较强，避免了户口突然无条件放开，带来的财政供给和城市承载力问题。

此前 2004年1月到8月间，郑州户籍改革，实行按固定住所落户、放开亲属投靠的直系限制。结果导致此后一二年间学校新增学生三分之二，教育经费激增两倍，人口每年以10万速度递增，教育、社保、城市管理面临前所未有压力，甚至短期内领取低保的人都迅速增加。

为了避免与郑州户籍改革同类问题的出现，尽管给居住证设置门槛为很多人质疑，但是不少大中城市还是采取了这种方法。

此外，据翁勤雄分析，嘉兴虽然外来人员流动量大，但真正想留下的并不多。很多人就是想来打工赚几年钱，然后回老家去。根据嘉兴市所辖的平湖新居民事务局的一项调查表明，平湖市当地21.5万外来人员中，真正留下来的只有30%左右。

“现在省里面的说法是，在我们嘉兴和宁波慈溪试点以后，总结经验，最后设定一个底线，然后全省推广，但是各市的政策肯定也还是会根据财政能力略有不同。”翁勤雄说。

对于外来务工人员子女教育投入，尽管嘉兴财政逐年都在增加投入，但是与需求相比还远远不够。

而政府对此项改革的投入，总额目前还无法最终计算，但可以肯定的是，嘉兴从今年起每年将拿出1亿资金来解决新居民子女的就学问题。

对于住房问题，嘉兴市政府刚刚召开过住房工作会议，拟划拨出0.9万平方米土地，来建新居民公寓。新居民公寓的产权属于国有，将以较低的价格租给新居民使用。

“养老问题，我们目前还在调研，正在考虑是不是可以员工个人不缴，由企业缴纳，最终领取相对总额较低的养老保险。”翁勤雄认为，目前外来务工人员养老保险缴纳比例不高，问题在制度设计，所以他们也在重新考虑设计相关制度。很多外来人员自己就不要求企业缴纳养老保险和医疗保险。养老保险因为目前体制原因，统筹的部分他们带不走。出来打工的这部分人多数是青壮年，他们觉得一年交几十块钱医疗保险也不划算。

嘉兴几个镇的试点结束以后，今年12月，居住证制度将在嘉兴市全面铺开，明年上半年将会推广到整个浙江省。

“有人来问我孩子高考怎么办，那个还得看全国的统一户籍改革，浙江省的居住证制度现在还解决不了这个问题。”翁勤雄说。

如此看来，作为“绕开户口”承载外来人口福利制度改革的居住证制度，目前只能是户籍改革的过渡阶段。

另外一个随之而来的问题是，本来东南沿海地区就因为自身富庶吸引了大量外来人员，现在随着居住证制度的出台，福利待遇的改善，导致一部分相对素质较高的人才扎根于此地，这会不会进一步加大东西部差距？会不会造成西部人才的进一步流失？