杨中旭

在各界普遍担心节能减排成为新一轮“空调”之际，国务院正式出台了力道刚猛绵密的实施方案和办法。官员的考核标准，经济增长方式的转变都将受到直接影响

早在半年前，学者们就已经完成了《单位GDP能耗考核体系实施方案(征求意见稿)》。节能减排形势的日趋严峻，令他们感到不解：方案缘何迟迟没有正式出台？

11月23日下午，中国政府网发布了国务院2007年第36号文件，《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》《单位GDP能耗监测体系实施方案》《单位GDP能耗考核体系实施方案》(下称三个方案)与《主要污染物总量减排统计办法》《主要污染物总量减排监测办法》《主要污染物总量减排考核办法》(下称三个办法)被全文公布。一些参与起草的学者明白了此前中央政府暂缓推出考核方案的苦衷：没有能耗统计指标体系，没有完善监测体系，考核方案(办法)及时推出就只能是一纸空文。

两年前出台的“十一五规划”中，提出了到2010年节能20%、减排10%的目标。但政界、学界乃至舆论界，均对这一目标能否完成表示担忧。可以作为佐证的是，在2006年的节能减排中，只有北京等极少数地区勉强完成了任务。

而随着绿色GDP在年中的被叫停，一个更具操作性的落实措施已迫在眉睫。“三个方案和三个办法的出台，在行政手段调控上迈出了实质意义上的重要一步，在节能减排工作上具有里程碑式的意义”。厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强告诉本刊。

国务院36号文件更大的意义在于：考核方案与考核办法中出现问责制与一票否决制，并在监测体系中新增了大量对地方政府日常工作的细化考核。因此“原先那种以GDP为主考核干部的体制已经发生了动摇”。起草组成员在接受本刊采访时表示。

弥补空白

6个月之前，一位省长曾对本刊表示：相对于减排，节能工作较难布置，“因为中央对单位GDP能耗也有很多地方说不清楚”。

这一空白，在新出台的三个方案中得到了弥补。其中，煤炭行业的补缺成为最重要的一环。

相对于石油、天然气、电力，煤炭行业由于生产、运输、消费环节更为分散，相关统计缺少前三个行业的多角度测算，数值一直不够完整。在《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》中，规模以下(年销售收入500万元以下)的煤炭生产企业被纳入了调查范围。方案中规定：将现有煤炭省际间流入与流出统计范围由重点煤矿扩大到全部煤炭生产和流通企业。无论是生产环节还是流通环节，其调查频率均为3个月一次，采取季报的方式，并在2007年下半年开始实施。

“作为能源消耗大国，中国的煤炭消耗占据了全部能源消耗的七成以上”。国家安监总局研究中心主任郭云涛告诉本刊。

除了在煤炭行业加大统计力度，方案还首次建立了规模以下工业企业和个体工业能源消费统计制度。方案中说：规模以下工业企业、个体工业能源消费约占全部工业能源消费的10%左右，这部分企业生产工艺、设备比较落后，能耗高，调查其能源消費对于指导淘汰落后产能工作、反映节能减排成果具有重要意义。

在指标、监测、考核这一框架完整的体系中，逆向监测首次成为中央政府对地方政府的监测、考核手段。《单位GDP能耗监测体系实施方案》中对GDP的监测内容方面，第一组就是“地区GDP总量的逆向指标，用于检验GDP总量是否正常”。用于这一监测的指标包括了地区财政收入占GDP的比重、地区各项税收占第二和第三产业增加值之和的比重、地区城乡居民储蓄增加额占GDP的比重。

粗粗看来，这些指标似乎与节能减排并无直接关联，但起草组成员在接受本刊采访时表示：这些逆向指标正是钳住地方政府通过合法方式“造假”、逃避单位GDP能耗监测的有效手段。

“简单地说，所谓单位GDP能耗就是能耗除以GDP”，起草组成员说，“如果‘分母GDP无限做大，哪怕是‘分子GDP能耗一点都不降，单位GDP能耗也能降下来。”

综合之前的认知和判断，起草组到地方进行调研时发现，中西部地方政府，甚至包括东部沿海地区的一些地方政府普遍喜欢上“重化工项目”，因为“这些项目对GDP增长贡献最多、最快”。起草组讨论时，上述一些遏制地方政府类似做法的举措浮上桌面，目的在于避免“GDP快速增长，而财政收入、居民收入增长不能同步增长的现象发生”。

除了逆向指标，一些顺向指标也被写进监测方案中，例如税收、贷款、人均收入等指标。此外，第三产业占GDP的比重、能源消费总量占GDP的总量都在监测范围之内。

“这些措施出台之后，地方政府还想‘合法造假的话，就不那么容易了。”起草组成员对本刊说。

一票否决的背后

在三个方案和三个办法出台之后，最吸引媒体眼球的无疑是一票否决制。

例如，在考核体系中有如下规定：未完成节能目标的省政府领导不得参加年度评奖，整改不到位将被追责，国家暂停对当地高耗能项目的审批。

“在现有体制下，与一把手挂钩的问责制和一票否决制最富效率。”林伯强说。

但在起草组内部，也曾出现分歧。一些学者认为，在目前很多地方宁可在统计方面造假也要“过关”的背景下，继续追加行政一把手的责任，很可能将地方政府朝着“造假”方向推得更远。而包括一些官员在内的另一方观点则坚持加大问责力度。现在看来，后者的观点占了上风。

“既然要问责，就得制定出科学而详细的指标、监测、考核体系”，起草组成员说，“在后两个方面，可以说中国政府做出了世界上独一无二的细致规定”。

以节能体系为例，考核由定量和定性考核两部分组成。前者为节能目标指标，满分为40分，依据国家统计局核定的地区能耗指标和省级节能主管部门认可的企业节能指标、计算目标完成率进行评分，超额完成指标的适当加分；后者为节能措施落实指标为定性考核指标，是对各地区、各重点耗能企业落实节能措施情况进行评分，满分为60分。

方案规定：定量指标为否决性指标，只要未达到年度计划确定的目标值即为未完成等级。定性指标的60分被分解得更为详细，节能工作的组织、节能目标的分解和落实、产业结构的优化和调整、节能技术的开发和推广等都在其中，而产业结构的调整被置于最重要的位置，总分达到20分。

“类似山西、内蒙古这样的资源、能源大省，存在结构性调整的难题，方案中结构调整分数最多，就是要鼓励这样的省份加快调整”。起草组成员说。

据本刊了解，设计者在考核体系的设计上考量颇多，“起码能够保证大多数省份‘过关”。

纵向缺失

在考核体系中，国务院2007年36号文件明文规定：考核对象为各省(区、市)人民政府(以下称省级人民政府)和千家重点耗能企业。

实际上，这一考核范围和设计者的初衷有着相当的距离。最初的设计是：考核对象包括国务院部委、省级政府和上万家规模企业。

其中，中央部委被分成三类：第一类与节能减排有直接关联，例如发改委、财政部、税务总局、国土资源部、环保总局、统计局等；第二类则与节能减排有间接关联，例如负责节能减排宣传的文化部、国家广电总局等；第三类则是与节能减排几乎没有关联的部门，例如人口与计生委、国家保密局等。

“我们认为，通过对出台宏观政策的中央部委、负责地方日常管理的地方政府以及作为基点的企业进行监测考核，可以完整地构建出节能减排工作的考核体系”。起草组成员告诉本刊。

但在设计方案讨论之际，考虑到目前情况下尚无一个超脱的机构可以对中央部委进行监测、考核。于是，在组织机构未能落实的前提下，部委考核暂时被搁置。

另外，以目前的监管能力，对上万家企业进行监测尚不现实。考虑到国家正在进行的千家企业节能行动，选择这千家企业先行启动，更具可操作性。

“不管怎么说，有了这个相对完整的指标、监测、考核体系，是一个大进步，比没有方法可依要强许多。”起草组成员说。