石少华

行政许可亦称行政审批，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可的特征表现在，它是一种法定的、强制性的行政管理活动，行政许可的设定、实施机关和实施方式以及实施程序依法确定，被许可人从事特定活动的权利、义务和违法责任依法设定。

《行政许可法》体现了党和国家对安全准入行政许可的高度重视，为建立和实施安全生产行政许可制度提供了充分的法律依据。《行政许可法》规定可以设定行政许可的事项包括以下几个方面。

1.直接涉及国家安全、公共安全、宏观经济调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

2.有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；

3.提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

4.直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、监测、检疫等方式进行审定的事项，该项规定中可以设定行政许可的绝大部分事项都与安全生产有关，属于法律明确可以设定行政许可的范围；

5.企业或者其他组织的设立，需要确定主体资格的事项；

6.法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。我国现行法律、法规规定的行政许可包括审批、审核、批准、认可、同意、登记等不同形式，涉及不同部门、不同行政管理事项。不同种类的行政许可，其性质、功能、适用条件和程序具有很大差别。《行政许可法》根据行政许可的性质、功能、适用事项的不同，将行政许可分为普通许可、特许、认可、核准、登记等5类。行政许可的主要方式是对被许可人颁发相关的证照和进行资质、资格认可和实施监督管理。实施行政许可的目的是为了规范市场主体资格，保证其市场活动合法有序。

安全生产事关国计民生。加强对安全生产的监督管理，是各级人民政府的重要职责。政府履行社会事务管理和市场监管职能的主要手段之一，就是依法建立和实施市场准入制度。安全生产的市场准入制度即安全生产行政许可制度，是我国社会主义市场准入制度的重要组成部分。生产经营单位是安全生产的主体，安全生产行政许可则是确认其安全资格的“身份证”和“通行证”。不具备安全生产主体资格的，不得从事生产经营活动。

导致我国安全生产形势严峻的重要原因之一，是在过去相当长的时期内没有建立健全和有效实施严格的安全生产许可制度，相关安全生产立法滞后。由于生产经营主体进入市场的法定安全生产条件不明确、不严格，缺乏必要的安全“门槛”，以致大批不具备基本安全生产条件和存在重大安全生产隐患的生产经营单位“畅行无阻”，无序生产经营，引发生产安全事故。

因此，要把住安全准入关，必须坚持预防为主，实行关口前移，抓源头治理，依法建立健全安全生产行政许可制度，设定生产经营单位安全生产的权利、义务和责任，以此提升企业的安全生产条件，从而实现本质安全。

改革开放以来，国家高度重视安全生产法制建设，通过制定相关法律、法规，设定并实施了一系列的安全生产行政许可，初步形成了安全准入的行政许可体系。现行法律、行政法规设定和实施安全生产行政许可的主体，是安全生产条件较差、重大安全生产隐患较多、重大特大生产安全事故高发的煤矿和非煤矿山、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材等高危行业的生产经营单位。实施行政许可的范围涵盖了高危行业生产经营单位的主要生产经营活动。按照安全生产行政许可的主体及其活动的范围划分，煤矿有采矿许可、安全许可、生产许可、经营许可和矿长资格、矿长安全资格许可；非煤矿山有采矿许可、安全许可和矿长安全资格许可；建筑施工有施工单位资质许可、安全许可、施工许可；危险化学品有生产、储存企业设立审批，安全许可，生产许可，经营许可，运输许可，危险化学品登记；烟花爆竹有生产许可、经营许可、运输许可、燃放许可；民用爆破器材有安全许可、生产许可、储存许可、销售和购买许可、使用许可，等等。

应当指出，上述行政许可是在不同时期、不同监管体制、不同立法中设定和实施的，相互之间不可避免地存在着某些交叉。安全生产行政许可制度的建立和完善需要一个过程。这些问题只有通过深化安全生产监督管理体制改革和完善安全生产法律体系才能逐步解决。当务之急是县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门，应当严格按照有关法律、行政法规和地方性法规的规定和本级人民政府的授权，履行各自的行政许可职责，建立起一道安全准入的“防线”。实施安全生产行政许可是一项严肃的行政管理和行政执法工作，需要高度重视，加强领导，重点突破，总体推进。为此，我们应当注意以下8个问题。

第一，依法履行职权。安全生产行政许可机关必须依照《行政许可法》《安全生产法》等相关法律、法规的规定，在法定职权范围内实施行政许可，不得越权行政，不得滥用行政许可权，不得玩忽职守。

第二，严格审查安全生产条件。取得法定安全生产条件是申请和取得行政许可的前提和关键。安全准入的“关口”是法定安全生产条件，是从事生产经营的“硬杠杠”和生产经营单位市场准入的“门槛”。安全生产行政许可机关必须依法审查安全生产条件，不得降低或者放宽法定条件，不得为不具备安全生产条件的生产经营单位开“绿灯”。

第三，自觉遵守法定程序。法定程序是保证公正、公平、公开实施行政许可的法定要件。程序违法同样要承担法律责任。安全生产行政许可实施机关工作人员应当熟悉和遵守法定程序，按照法定程序履行安全生产行政许可和监督管理职责，不得违反法定程序或者任意改变法定程序，不得超越法定时限决定行政许可。

第四，加强动态监管。行政许可不仅是市场准入的前置性的行政审批，还是对生产经营全过程的安全监督管理。实施行政许可不仅要发证，更要监管。要解决在行政许可实施工作中重许可、轻监管或者只许可、不监管的问题。行政许可机关应当对已经取得安全生产行政许可的生产经营单位进行经常性的监督检查，督促生产经营单位消除重大安全生产隐患，纠正安全生产违法行为，使其始终具备法定的安全生产条件。

第五，建立行政许可联动实施机制。相关行政许可的实施和监管机关不是一个，相关行政许可之间是相互衔接的。相关行政许可实施机关只有各司其职，密切配合，才能形成严密的安全准入监督管理体系。相关行政许可实施机关之间应当建立必要的告知、备案、移送、会商等工作制度，及时沟通情况，查堵“漏洞”，纠正问题，使相关行政许可的实施和监管衔接有序，形成合力。

第六，严肃查处违法行为和违法者。要重点查处知法违法、暴力抗法，无证非法生产经营和持证违法生产经营，造成重大、特大生产安全事故或者严重后果的违法行为和违法者，依法从重实施行政处罚，不得“高抬贵手”。对监督检查过程中发现或者举报的安全生产行政许可违法行为，应当依法查处，不得姑息迁就，包庇纵容。

第七，严明法纪，建章立制。安全生产行政许可实施机关工作人员权重责大，应受纪律和制度的约束。要有明确的工作责任制和规章制度，依靠内部监督制约制度和机制，保证依法行政，防止失职、渎职，防止腐败。安全生产行政许可机关的领导人和内设机构的负责人以及有关工作人员在履行职责时，应当廉洁自律，秉公办事，不得徇私舞弊，贪赃枉法。

第八，强化社会和舆论监督。在实施安全生产行政许可和监督管理工作中，安全生产行政许可实施机关应当充分调动城乡社区基层组织和人民群众的积极性，建立安全生产违法行为举报受理、查处和奖励制度，坚持群防群治，发挥社会监督的作用。要充分发挥舆论监督的作用，坚持正确的舆论导向，宣传推广安全生产的先进经验和典型，揭露安全生产违法行为和违法者，营造强有力的舆论监督氛围。

编辑 冯瑾