邓隆飞　刘　胜

湖北省襄樊市的汉江二桥自1992年5月竣工通车后，就在当地政府的筹划下，以收费还贷款的名义与早在60年代初便建成使用的汉江一桥一起“捆绑”起来收过桥费。13年间通过“捆绑收费”，共收取了约10亿元过桥费。

然而，到2005年12月，襄樊市政府宣布取消两桥收费的政策为止，当初修建汉江二桥的6000万贷款却成了没人认的“死账”，至今未能归还。

两桥“通吃”的幸福时光

襄樊是湖北省工业经济比较发达的城市，由于汉江穿城流过，襄樊被分成了襄阳和樊城两块。1969年9月6日，由国家投资在汉江上兴建一座公路铁路两用大桥，称作汉江一桥。

随着经济发展，汉江一桥的通行能力已不能满足当地的交通需求。1987年，当地政府筹资1.2亿元修建了汉江二桥，又称长虹大桥。据了解，1.2亿元中,有6000万是从樊城建行贷的款。

1992年5月1日，在汉江二桥竣工通车的同时，襄樊市政府成立了“襄樊市汉江大桥管理处”，以收费还贷的名义，襄樊市政府将汉江一桥、二桥“捆绑起来收费”。在以后的日子里，襄樊市汉江大桥管理处开始了长达13年两桥通吃的“幸福时光”，直到2005年12月这个机构才被撤消。

对于两桥“捆绑收费”的原因，襄樊市政府当时的解释是：两桥仅相距1.5公里，一桥如不收费，无法保证二桥的收费还贷，并且如果大量车辆因其免费而涌向一桥，安全无法保证，这个做法和湖北省会武汉市将长江一桥和长江二桥捆绑起来收费如出一辙。收费问题给当地人的交通生活带来了很大不便。不仅如此，两桥“捆绑收费”还给当地的投资环境造成了恶劣的影响。

据襄樊市三利达水泥厂的王主任介绍，他们厂水泥产品的材料购入和销售全靠公路运输，按照年销售30万吨计算，产品从襄城运往樊城，一年的过桥费就是258万元。由于难以承受过桥过路费，“三利达”目前已被逼出了枣阳、襄阳市场。

而从2005年12月5日取消了收费之后，一个月他们厂就能省下几十万的过桥费。王主任给记者讲了一个故事，说襄樊的某位领导到他们厂里视察，要求他们介绍一些人来襄樊投资。“我们老板的朋友坐飞机从香港飞到襄樊，从下飞机到厂里面一共经过了三个收费站。几个香港人跟我们老板说，怎么一路上光看见你在掏钱买票呀？投资的事情还要考虑考虑。”

投资者觉得投资环境不好，可以一拍屁股就走掉，可襄樊当地的市民却是走不了的。对此，当地各界人士反应强烈。一王姓个体运输户认为：汉江一桥在20多年前由国家投资、群众义务劳动建成，不存在收费还贷的问题，纳入收费范围既不合理，也不合法。襄樊市现任市长李德炳当时是襄樊下面一个县的县委书记，他说：“汉江一桥是60年代全市老百姓修的桥，桥上面还刻有毛主席说的几句话‘备战备荒为人民。我们却把老百姓修的桥拿来卖给了两家公司，向老百姓收费，这实在说不过去。”

收费项目“偷梁换柱”

“捆绑收费”这种谁都觉得说不过去的事情，在襄樊确确实实就发生了，接下来还有更加匪夷所思的事情。

1998年，湖北省交通厅根据群众的举报，经过调查将襄樊两桥“捆绑收费”的情况上报给湖北省政府。湖北省政府在1999年下发了鄂政发[1999]87号文件，明令襄樊市将一、二桥收费站合并。记者当时曾采访湖北省政府办公厅秘书五处的方处长，他明确表示下发文件就是要撤消汉江一桥的收费站。

然而，记者到当时的襄樊市政府采访时，相关人员却对记者表示他们没有收到省政府的文件。为了对抗湖北省政府的这份文件，襄樊市有些人挖空心思，想了一个自以为很妙的偷梁换柱的办法。

襄樊市有关部门向国家计委先后两次提出申请，将汉江一、二桥车辆通行收费经营权以3.6亿转让给上海骏林（集团）有限公司与香港中基设施投资有限公司。国家计委先后以计外资 [1999]544号文件，批复同意襄樊将长虹大桥（就是汉江二桥）收费权的转让。但国家计委两次批文中，并未注明批复的收费转让权中包含汉江一桥。襄樊市有关部门多次对外声称的汉江一桥得到“国家计委批复”，许多人并不知道，国家计委只是批复了长虹大桥的收费权转让。 2000年这两座大桥的收费权再次被转让给了北京瑞联公司，这次的转让费具体数额不清。

当时，襄樊市的车辆还没有现在那么多。2000年，襄樊市大桥管理处收费管理科的江科长曾告诉记者，一座桥一年可以收4000万,两座桥加起来就是8000万，而襄樊市政府转让这个收费权一共也才3.2亿。那么短短4年就可以收回来的事情,为什么襄樊市政府不自已收,而非要把它卖给外商去收呢？

据记者了解,襄樊市政府先于1997年2月，“成立”了一个“襄樊长虹大桥有限公司”，而该公司的企业法人就是襄樊市主管城建的副市长黄贤德。然而，2000年根据国家工商管理有关规定，这个所谓的“襄樊长虹大桥有限公司”因为没年审，已经属于自动注销的公司。

既然有这个公司，为什么还要把收费权卖给外商？襄樊市一位政协委员告诉记者，当时民愤实在是太大了，媒体也开始曝光“捆绑收费”这一荒唐的政策。

2000年11月28号下午，下岗职工夏刚租车过汉江一桥去拉货，收费站收取了其往返过桥费10元。当天，夏刚将襄樊市政府告上法庭，要求退还10元过桥费。但此诉讼请求在一年间，被区市两级法院两度驳回。夏刚成为襄樊因“捆绑收费”状告政府第一人，此案在当地引起了高度关注。

夏刚告诉记者说：襄樊市各级包括政府官員，政协委员，到普通老百姓都有意见，都在暗中支持他。再加上有关媒体将此事曝光后,也引起了国务院有关领导人的重视。这个不直接收费、由外商出面收费的办法显然是为了转移矛盾。

从“一错再错”到“错上加错”

规避风险还只是其中的一重原由。多年来，襄樊有关部门一直没有公布两座桥的收费如何使用以及用在何处。中南财经政法大学法学院副院长徐银华教授指出：既然襄樊市政府实行两桥的捆绑收费，而且收费有这么大的数字，那么这就应该列入财政的预算收入。至于进入预算之后应该怎么用，应该由人大对政府部门提出的预决算进行表决，并接受人大的监督。

显然，如果襄樊市政府自已来收这个钱，那么这个钱要进入财政预决算，是要接受监督的。如果外商来收这个钱的话，就会灵活许多。

2005年12月5日，襄樊市政府召开了一个新闻发布会。发布会上，襄樊市委、市政府共同宣布，经过一年多时间艰苦的谈判，襄樊市政府和北京瑞联公司，香港中基公司达成协议，取消两座桥的收费。细心的市民会发现，这一年多时间，正好是襄樊市新一任领导班子上任的时间，襄樊市的前任市委书记已经因为腐败问题在监狱中服刑了。取消收费引起的市民反响非常好，相关报道也是赞扬声一片。

但是细算就会发现，襄樊市为了这件事，付出了惨重的代价。

按照2000年当时一座桥每年收4000万，两座桥8000万计算，13年来一共收取了约10亿元过桥费。

这些钱都是从老百姓口袋里5块、10块掏出来的。而襄樊市政府在2005年12月5日为了取消两座大桥的收费，又向瑞联公司支出了一大笔违约金。据说数字虽然没有正式披露，但现任襄樊市市长李德炳在接受记者采访时说：我们这2.15亿元可是拿得不容易，有向省里借的钱，有向银行贷的款。

由上可见，襄樊市为此共支付了至少12亿元的代价。最初襄樊市提出的理由是贷款修桥，收费还贷，可记者调查发现，到2005年下半年，1987年贷的樊城建行6000万元修桥款还没有还上。

如果说当初襄樊市的决策者决定收费是一个错误的话，将两桥“捆绑”起来收费更是错上加错。省政府下文取消收费后，襄樊市政府置若罔闻，采取手段欺骗国家发改委，将收费权卖给外商是一错再错。

据来自樊城建行一名干部的最新消息称，最后由襄樊市财政出面还上了这笔钱。如果这10年的收费没有纳入财政预算的话，政府为何再次吃亏为6000万元买单？这么多的错误之后，最后受伤的就是纳税人的钱袋。

中南财经政法大学法学院副院长徐银华教授说：“地方政府官员一些不顾实际的决策，会对老百姓、对当地带来不利的影响，这些问题从行政法学的角度来讲是值得研究的。比如程序的公开和集体决策，决策过程的监督，信息的公开，政务公开。”

记者在采访的过程中，得了到襄樊市政府许多处级、局级干部的帮助。在2004年的政协会上，160多位政协委员联名提议取消这项捆绑收费，更说明民意强烈。可就是这样一项政策，竟然能实施十多年。即使一些干部有怨气，也只能以私下里支持其他人申诉等办法去解决问题。“民主法制要推进，最关键的还是要对最主要的决策者形成强有力的制约。”徐银华教授认为。