寇凤超

随着经济全球化的加快，世界各国的行政改革和公务员制度的改革浪潮峰起迭涌，传统官僚科层制已经不能适应这个社会日新月异的变化和时代的飞速发展。特别是随着我国加入WTO，公务员制度在很多方面显示出不适应性。无论是在公共管理还是在公共服务方面，不得不引入新的管理模式和方法；无论是在组织结构上还是在管理上，都将受到新的理论的强烈影响。因而，进一步转变观念、优化体制、改进操作就成为完善我国公务员制度的迫切任务。

一、制约我国公务员制度发展的因素

1. 传统的政府行政理念

我国作为一个有着两千多年封建历史的国家，传统的文化理念不可避免地在人们的思想中长期存在，从而构成了我国文化生态环境的复杂多样性。由于受计划经济体制的惯性影响，政府管理无所不包的全能型管理还比较严重，服务意识淡薄。依然有很多公务员错误地认为，政府管理就是控制，就是审批，就是监管和处罚。而在大多数人的思想观念中仍然习惯以官职大小来作为衡量个人事业成功与否的标准；许多事情仍然习惯于套用行政级别进行处理。这在无形中不仅没有削弱“官本位”意识，反而还强化了整个社会的 “逐官”意识，从而造成“千军万马奔官来”的不良局面。由此也引发了一系列问题，如“跑官要官”、“买官卖官”、“拉票贿选”等不正之风，污染了社会风气。“干部能上不能下” 这种现象也是新中国成立后长期存在的问题。由于缺少干部能下的相关配套措施和社会环境，干部能上不能下的问题始终没有得到真正解决。

2 .传统的政府行政方式

计划经济时期我国政府采取行政管理手段管理经济，虽然现在这种情况已经有了很大的改观，市场机制已经逐渐发挥作用，政府开始运用经济、法律手段管理经济。但是仍带有浓厚的行政色彩，具体表现在：习惯于运用行政手段管理经济，习惯于发红头文件、下指令来组织、调节和影响经济，而经济、尤其是法律手段运用还不够；行政审批手段运用太多、太滥，而且审批范围广、事项多、环节多、时间长，审批设置随意性强、对审批监督不力，存在着大量的行政许可和前置审批，严重地影响了市场经济的正常运转。政府在社会管理和公共服务中的职能作用未能得到有效发挥。

3. 传统的体制因素

总体来看，我国正处于社会转型和政府转型阶段，新旧体制的碰撞日趋激烈，各种矛盾逐渐凸现。具体表现在以下：

a 法制不完善。就我国公务员管理而言，其法制上的不完善主要表现在以下三个方面：

法规不健全

尽管我国已经出台了包括《国家公务员暂行条例》在内的4O多个法规，基本囊括了公务员管理的方方面面，但这些规制还不能真正适应我国公务员制度发展的需要，具体表现为：立法的位阶不高，只是一些条例、规章，公务员管理缺乏法律的权威性；立法不够全面，一些涉及到公务员管理核心层面的规章还没有建立；立法不够具体，操作性不强；尚缺少一些单项法规等。

“人治” 色彩浓

尽管我国在公务员立法方面已取得了长足进步，但是有法不依的现象仍然存在，且在管理过程中表现出一定的人治色彩，人治的泛滥必然导致法治的缺失。

腐败现象突出

长期以来，政府工作公开程度不高，透明度低，习惯于搞暗箱操作，为不正之风的蔓延和腐败行为的滋生提供了土壤，致使一些地方和部门腐败现象屡禁不止，甚至有愈演愈烈之势。公务员队伍中出现了大量的腐败分子，“吏治腐败”成为整个社会腐败问题中令人瞩目的焦点问题。

b 监督不得力

从我国监督体制来看，主要划分为两个部分，即国家监督和社会监督。在实际生活中，不论是国家监督还是社会监督都有缺位现象，而且监督更多依赖于部门和机构内部的自我监督，完全不符合权力制衡的基本原则。从本质上看，主要还是因为权力过于集中。在这种表层划分、深层集中的权力结构下，如果只是自上而下层层设立监督机关，实际上并不能真正发挥出监督的有效作用。

二、加快我国公务员制度改革的思考

进一步创新和完善公务员制度，是社会发展的必然要求，是加强我国政府法治建设的首要之路。党的十六大和十六届四中全会要求“健全公务员制度”。我认为应在以下几方面加快我国公务员制度的改革。

1. 重塑政府行政理念

自上个世纪80年代以来，西方发达国家先后开始了“新公共管理”运动，这个运动的实质就是将市场机制和企业管理经验引入政府管理，树立市场观念和能力本位观念，坚持以消费者为导向，坚持以人为本。我国公务员制度的安排和实施应注入新的理念以适应时代的发展。我们要树立新的价值理念，建设服务型政府，公务员必须转变传统的“权力导向型” 的行政理念，树立以市场、顾客为导向的行政管理新理念。政府向公民提供服务已经不再是观念上的虚构，而是实实在在的在市场契约下按“顾客主权”的规制行政。公务员要真正成为人民的“公仆”，而不是人民的“公婆”，更不能是“官老爷”。

2 .更新传统的行政方式，依法行政

a 尽快完善公务员法律法规

根据我国公务员制度的发展现状，制度不完善、体系不健全是当前存在的主要矛盾。公务员制度作为一项重要的政治制度，其总法应该有个基本法律地位，而我国的《暂行条例》只是一个过渡性的行政法规。公务员应该有个严密完整的法律体系，如调任、回避、管理与监督单项尚待出台，单行条例操作如职位分类、考试制度、考核制度等有待规范。可见，在相当长的一段时期内，改革的方向和重点应该是基本法律法规的建设，强化程序和其他规则的制约。因此，我国应该抓好公务员法的配套完善，对现有的单项法规，要在总结实践经验的基础上进行全面修改、补充和完善，使之不断满足变化发展着的客观实际的需要。对制度设计尚不到位的地方，要抓紧研究、设计，如《公务员法》对公务员范围扩大后公务员的准确界定、组织人事部门各自的管理职责及其相互关系、专业技术类和行政执法类的具体范围、职务与职级的具体设计、参照管理，等等。

b 加强监督体制建设

“一种权力一旦失去监督与约束就必然走向腐败与堕落”，这已成为公共管理领域一条公认的铁律。怎样发挥监督体制的作用，我国在这方面进行了长期的探索，但监督乏力的问题不容忽视。从世界各国已有的监察机构及其发展趋势来看，监察机构的特点是其享有广泛的授权并具有独立性，它只向最高权力机关或立法机关负责，接受它们的领导，而不从属于任何政府部门，其编制也不纳入公务员系列。因此，有学者提出是否可以设立“全国监督联席机构”，以中国共产党为首，形成纪委、人大、政协和国家监察部门四大监督机构的合力，领导和协调全国行政监督工作。对于解决公务员队伍中出现的腐败问题，也有学者提出了“高薪养廉”的对策。事实上，只有权力相互之间有了制衡机制才能最终解决监督体制的缺陷。目前最需要的是充分发挥现有各种监督机构的作用，克服“虚监”“弱监”现象。科学、有效的监督体制尚需继续探索。

c 从“法制”、“人治”走向法治

法治是一种特定的治理国家的方式，其内涵与法制是不同的。法制是指一国的法律制度，并非法治的同义词。只有法律权威高于个人权威，才可称之为法治。法治与人治根本对立，但是人治并不否认法律在治理国家中的作用，而法治也不排斥治国方略中人的积极影响，二者的本质区别表现在：当法律与个人意志、利益发生冲突的时候，哪一方处于优势地位，个人凌驾于法律之上，则是人治；法律高于个人意志，则是法治。要改变我国目前存在的“有法制无法治”、权大于法、以言代法的现象，就要依法行政，确立公务员法及其相关配套法规的权威，真正做到法律和制度不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变 ；另一方面，要明确法治的导航作用，因为他标明了我国政治体制改革的方向，同时也是公务员制度改革的目标所在。

3 .完善公务员制度的运行机制

我国公务员队伍现在存在的主要问题是：违法违纪现象有增多的趋势；依法行政能力较弱；学历层次较低。要以制度完善创新为动力，从选、训、用、退等各个环节来完善公务员制度的运行机制。

a 在“选”人方面，明确规定和严格审核报考人员的资格，不折不扣地实行“凡进必考”， 以提高公务员的基础素质。坚决杜绝“考不进来调进来”的现象，从源头上防止一些素质低劣的人混入党政机关，把社会上的优秀人才集聚到各级党政机关中来。

b 在“训”人方面，加快建立和完善具有中国特色的公务员培训制度建设，充分发挥各级党校、行政院校和经公务员综合管理部门认可的其他培训机构的作用，加强对各级各类公务员的全方位培训，加强行政能力建设，大力提高公务员队伍的整体素质。坚持培训与使用相结合，健全培训激励约束机制。

c 在“用”人方面，尽快完善公务员任期制、竞争上岗制、聘任制、考核、奖惩制度、工资制度、晋升制度和领导成员的引咎辞职、责令辞职制度，建立用人失察、失误的责任追究制度。真正坚持公开、平等、竞争、择优的原则和任人唯贤、德才兼备的原则。这方面应该成为公务员制度改革的重点。

d 在“退”人方面，应注意解决好以下问题：一是严格考核制度，为真正贯彻辞退制度扫清障碍。二是严肃公务员的纪律，对严重违纪者，坚决予以撤职直至开除，决不姑息养奸。三是完善公务员待业保险制度，合理解决被辞退人员的出路与待遇问题。四是研究和明确公务员的退休年龄等退休条件，特别是高层公务员的退休问题。

4 .加快电子政务建设

党的十六届三中全会明确提出：“发展电子政务，提高服务和管理水平。”今后要加快电子政务建设，尽快提高公务员的电子政务操作、应用技能，积极探索提供信息、网上办理、管理监督三位一体的更加廉政、高效、优质的公共服务新路子，应该成为我国公务员制度改革的新着眼点。

作者单位：潍坊市委党校行政管理教研室