林　巍

城乡一体化发展是指把城市和农村经济社会发展作为整体来统一规划，通盘考虑，把城市和农村存在的问题及其相互因果关系综合考虑统筹解决。要求站在国民经济和社会发展全局的宏观高度，把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中与城市发展进行统一规划，综合考虑，改变重工轻农的城市偏向，或片面强调农村优先思路，而是统筹城乡协调发展，使城乡经济社会功能协调发展，最终实现城乡一体化。

一、我国城乡发展不协调度现状

1. 城乡居民收入分配差距。

我国城乡居民收入分配不公平日益严重，统计资料显示城乡居民收入差距从1982年的1.8∶1，扩大到2004年的3.2∶1，城乡居民收入差距持续扩大。与此同时，在城乡“二元”结构下，全国范围的收入分配不平等日益严重。据官方统计，2004年的基尼系数是0.465，大大超过上世纪90年代基尼系数的平均数0.338。而0.4的基尼系数水平通常被作为判断社会收入分配平等与否的警戒线，超过这一水平的基尼系数说明社会收入分配及其不公平，社会贫富差距悬殊。

2. 城乡居民消费差距。

改革开放以来，我国城乡居民人均消费水平差值绝对数不断扩大，呈现加剧状态。1978年城乡人均消费水平相差267元，2002年扩大到5713元。与此同时，1978年，中国农民的恩格尔系数为67.7%，处于绝对贫困阶段，到2004年，中国农民的恩格尔系数降为47.2%，跨进了小康社会的门槛。而中国城镇居民的恩格尔系数从1978年的57.5%，下降为2004年为37.7%。当1978年农民处于绝对贫困阶段时，城镇居民则处于温饱阶段；到2004年，农民进入小康阶段，城镇居民则进入了富裕阶段，改革开放已经20多年，这种城镇居民比农村居民在富裕程度上高一个阶段的格局并没有改变。

3 .城乡教育发展差距。

由于“二元”的社会结构和城乡结构，在当前农村人口和学生人数远远超过城市人口和学生人数的情况下，城市地区的义务教育发展情况要远远好于农村义务教育的发展状况。统计资料显示，2002年中国全社会的教育开支是5480亿元，这包括财政开支也包括学生家长开支，也包括社会各方面的投资和捐助。根据教育部的统计，这5480亿元用在农村的只占23.1%，76.9%使用在城市，农村教育投资远远落后于城市教育投资，农村分到的教育资源实在是太少。

4. 城乡卫生发展差距。

据世界卫生组织公布的数据，中国卫生分布公平性在全世界排名中居第188位，列倒数第四。到目前为止，中国享有医疗卫生保障的人只有15%，85%的人没有医疗卫生保障，其公平性太差，差就差在农村。医疗资源的分布不平衡，造成农村缺医少药和城市医疗资源利用不充分并存，农村居民有病无处医和无钱医的情况大大高于城市居民，在农村因病致贫和因病返贫的现象大量存在。

5 .城乡社会保障差距。

我国城乡社会保障制度长期处于分割状态，农村社会保障制度的建设非常薄弱。城镇职工养老保险已基本实现全覆盖，农村地区基本上没有养老保险；城市失业保险覆盖率目前已达71.7%，农村几乎为零；最低生活保障方面，城市居民基本实现应保尽保，多数农村地区目前尚未建立低保制度，只有传统的五保供养制度。二元社会保障结构的存在，进一步扩大了城乡业已存在的差距，阻碍了社会结构转型。

二、实现城乡一体化的政策见议

1. 促进城乡要素的优化组合

通过合理分工，使城乡之间形成一种相互支撑的经济技术服务体系。根据城市和农村的不同特点和发展优势，合理分工，互促共进。中心城市作为区域发展极，重点应该发展金融、贸易、信息、文化和教育等第三产业；中小城镇以生产性功能为主，充当中心城市向农村扩散技术能量的中介和农村向城市积聚各种要素的集散地；农村以区域化布局、专业化生产、规模化经营的现代农业生产支撑大中小城市对生活必需品和二三产业对资源要素的需求。最终形成城乡三大产业的广泛融合和城乡经济的共同繁荣。

顺应城乡一体化的发展趋势，整体推进产业升级和结构优化。推动产业结构升级，要建立具有资源消耗内在约束能力的企业制度，强化外部成本内部化；要根据真实的稀缺水平，赋予各类资源主体明晰的产权，建立市场型的资源交易体系；大力发展循环经济，倡导绿色消费，建立节约资源的生活方式和社会文明；进一步强化三次产业内在联系，推动产业融合，实现一二三产业的协调发展。

转变政府职能，实现由以农业支持工业向工业反哺农业的转变，建立健全有利于农业发展的政府投入稳定增长机制。长期推行重工轻农、重城轻乡的发展战略，使国民收入分配向工业和城市倾斜，造成政府农业投入不足。要从根本上解决政府对农业投入不足的问题，必须合理调整国民收入在工农业之间和城乡之间的分配格局。为了促进工农业的良性互动，政府必须转变重工轻农的发展战略，通过增加投入对农业进行扶持，实现由以农业支持工业向以工业反哺农业的转变。

2 .以构建城乡统一市场为目标

打破城乡两大经济系统相互隔绝的状态，构建和谐、平等的城乡经济关系。城市和农村两大经济系统由于“二元”结构的存在被人为割裂开来。一方面，当前我国城市资本和农村劳动力双过剩，而体制性障碍又使之不能顺畅对流；另一方面，城市经济相对繁荣，市民生活条件和收入水平快速提升，而农村经济结构层次低、增长严重乏力，农民收入低下。这种过大的落差反过来严重影响了城市经济的发展。要构建和谐、平等的城乡经济关系，关键是：打破地域和身份限制，构建全国统一、城乡和谐的市场体系，形成城乡两大经济系统间的资源流通和有效配置机制，使城乡资本、技术、信息、产品、资源、劳动力等双向对流、公平交换，在区域范围内建立合理有序、功能藕合、城乡一体的生产力布局和产业结构体系。

推进城乡劳动力市场一体化。在我国工业化和城镇化的进程中，一方面农村存在大量需要向城市工业转移的劳动力，另一方面城市中也存在许多适合农村劳动力岗位的劳动力结构性不足，但城乡劳动力分割制度阻碍了这种流动，导致人力资源的配置失衡和低效率。因此，促进农村劳动力流动并向城市转移：首先，要正确认识农村劳动力进城就业，积极纠正“城市保护主义”的看法，从平等竞争的市场准入规则出发，不限制农村进城求职者的行业、工种进入。其次，积极改革“二元结构”的劳动就业体制，依托市场机制来配置劳动力资源，以减少流动中盲目性，实行双向流动。再次，大力发展中小城镇，疏导农村劳动力有序流动。从区域经济社会协调发展的战略高度，合理规划城市布局，鼓励大中小城镇协调发展，增强吸纳劳动力的能力，以减小超大型城市的环境压力和就业压力，加快我国城市化的步伐。

3. 以改善农村人居环境为宗旨

城乡空间布局一体化。制定城乡空间布局一体化发展的总体规划，改变目前城乡规划分割、建设分治的状况，将中心城市、城市群与周边县城、中心镇、乡村作为一个整体，统一纳入政府宏观管理范畴，统一编制城乡空间布局一体化规划，在空间上有效地整合产业、城市、土地、基础设施、生态环境，构建规模结构组合有序，功能定位优势互补，空间布局科学合理，个性鲜明，整体协调的城乡空间布局一体化的城镇体系，促进协凋城乡发展，促进城乡人居环境改善，实现共同繁荣。

城乡生态环境一体化。改变观念，彻底打破经济与生态对峙的旧观念，走经济生态化和生态经济化的发展道路；彻底打破城乡环境对立的旧格局，全面实行城乡统一的环保标准；彻底改变疏于和忽视农村环境保护的倾向，要从传统的城乡污染梯度转移型向城乡生态环境互动互补型转化。大力发展生态经济，大力发展偱环经济，形成有利于节约资源和保护环境的产业结构和消费方式，实现城乡经济社会的可持续发展和人与自然的和谐发展。充分挖掘农业在推进城乡一体化进程中的生态功能，拓展农业旅游、观光、休闲及生态功能。

4 .以体制和制度变革为契机

改革土地征用制度。要彻底改革现行土地征用制度，在加快城镇化和工业化进程中，土地征用应当有利于富裕农民，而不是使农民失地而陷入贫困，应当有利于缩小城乡差别而不是增加社会矛盾。对于建设性用地，在依法办理农用土地转为建设用地后，允许农村集体土地进入土地一级市场，允许土地的所有者以土地使用权入股、出租等方式直接参与土地开发。同时，大幅度提高土地补偿费、安置费标准。为失地农民提供能够参加失业、医疗、养老保险的费用，解决农民的长期生活问题。

彻底改革户籍制度。城乡分割的户籍制度，是中国城镇化长期滞后的根源。在新的形势下，必须把依附于户籍制度上的各种不合理制度剥离出去，以稳定住房、稳定职业和稳定收入为标准，实行住地登记制度和身份证管理制度替代户籍管理制度。城市之间以及城乡之间要实现人口的无障碍的流动，给农民新的自由进城和自由迁移的权利。

建立和完善覆盖全社会的劳动与社会保障制度。改革的基本方面是扩大保障面和建立面向城镇非农产业就业人口的住房、就业、失业、教育、养老和医疗保障体系。对放弃农村土地承包权，转变为城市居民身份的农民，要与其他城镇居民同等对待，实行最低生活保障。

总之，在经济全球化、区域一体化趋势日益明显的大背景下，必须从我国的国情出发，统筹城乡发展，缩小城乡差距，走可持续发展的科学发展道路，最终实现城乡一体化。

作者单位：河北大学