编者按《民办教育促进法实施条例》自2004年4月1日起正式施行。该条例对民办学校的举办者资格、设立程序、组织与活动方式、资产与财务管理等做出了明确的规定，为民办教育的合法、有序发展提供了坚实的法律基础。随着该条例的施行，一些热点问题也日益引起大家的关注：公办学校能否举办民办学校？怎样取得合理回报？实施义务教育的公办学校为何不能转为民办学校？本期刊发张文同志的文章，就这些问题为大家作答。

近年来，我国民办教育的发展为公民提供了更多的受教育机会。随着社会对优质教育资源需求的增加，提高民办学校的教学质量，举办高水平的民办学校成为民办教育发展的关键。因此，公办学校，特别是名校参与举办民办学校及公办学校转制，成为进行办学体制改革探索的形式之一。

公办学校是我国公共教育的主流和基础，很多公办学校在长期的办学活动中积累了丰富的办学经验，有着良好的校风和社会声誉，形成了宝贵的优质教育资源。合理利用这些资源，使优质教育资源得到扩张，逐步提高我国教育的整体水平，不仅是公办学校发展的需要，也是民办学校发展的需要，符合教育改革和发展的方向。

从实践来看，一方面公办学校参与举办民办学校，特别是名校举办民校对优质教育资源扩张，提高民办学校的办学质量起到了积极作用;另一方面，由于《民办教育促进法》实施前，教育法律法规中缺乏有关公办学校举办民办学校的明确规定，公办学校举办民办学校的合法性缺少相应的法律依据和规范，所以对公办学校改变公共教育资源的性质，公办学校举办的民办学校、转制学校和其他民办学校间的不平等竞争都存在着争议。明确公办学校举办民办学校的性质，规范其办学行为，对公办学校优质教育资源的扩张，形成公办学校与民办学校相互促进和有序竞争是十分必要的。

《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）对公办学校举办民办学校及公办学校转制问题做出了明确的法律规定，对推动公办教育和民办教育共同发展有着重要的作用。

公办学校是举办民办学校的合法主体

公办学校举办民办学校是否合法，首先要看公辦学校是否符合《民办教育促进法》规定的举办主体的条件。《实施条例》第二条规定：“国家机构以外的社会组织或者个人可以利用非国家财政性经费举办各级各类民办学校。”对于举办主体，《〈民办教育促进法（草案）〉说明》中指出：“举办民办学校及其他民办教育机构的主体是国家机构以外的社会组织和公民个人。表明除了权力机关、行政机关、司法机关、军事和警察机关等国家机构以外的社会组织和公民都可以举办民办学校。”根据这一解释，公办学校显然不属于禁止举办民办学校的国家机构，公办学校作为具有法人资格的社会组织，符合《民办教育促进法》及《实施条例》规定的举办主体的条件，因此公办学校是举办民办学校的合法主体。根据规定，只要公办学校不使用财政性经费即可举办民办学校。这一规定使公办学校举办民办学校的合法性有了明确的法律依据。

公办学校举办民办学校不得使用财政性经费

《民办教育促进法》在限定举办主体的同时，明确规定了举办民办学校应当“利用非国家财政性经费”。对此《实施条例》第二条做了具体规定：“民办教育促进法和本条例所称国家财政性经费，是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金。”

公办学校作为政府设立的公共教育机构，不同于一般的民办学校举办主体：国家拨付公办学校的财政性经费，是国家履行为公民提供受教育机会职责的专项经费。为了保证国家财政性教育经费全部用于公共教育事业，《实施条例》第六条明确规定：“公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性教育经费。”根据有关规定，国家财政性教育经费是指公办学校从财政部门取得的各项教育事业经费，其中包括教育经费、中小学的教育费附加、高等学校的科研经费拨款、公费医疗经费、住房改革经费以及从主管部门和上级单位取得的各项费用。属于财政性教育经费的还有，依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金，主要包括学杂费收入，高等学校开展教学、科研及其辅助性活动的收入以及按国家规定向学生收取的费用等。除去以上收入，公办学校依法取得的经营性收入、附属的独立核算单位按照规定缴给学校的费用以及其他投资收益、捐赠收入、利息收入等属于非财政性经费。除接受的捐赠财产应当按照捐赠人的意愿使用外，其他财产，包括其中的国有资产，《民办教育促进法》及《实施条例》并未禁止用于举办民办学校。

为了便于对用于举办民办学校的国有教育资源的监管，避免国有资产流失，公办学校使用国有资产举办民办学校，无论是有形资产还是无形资产都应当按照《国有资产评估管理办法》的规定，经过具有评估资格的资产评估机构进行评估，根据评估结果合理确定公办学校的出资数额。公办学校以无形资产作为举办民办学校的出资的，应当根据评估结果和无形资产在所设立的民办学校中可能发挥的作用和产生的效益确定公办学校的出资数额。

公办学校举办民办学校应符合相应条件

为了保证公办学校正常的办学活动，完成所承担的公共教育职能，《实施条例》第六条对公办学校举办民办学校的条件做了规定：“公办学校参与举办民办学校，不得影响公办学校正常的教育教学活动，并经主管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准。”

公办学校作为承担国家公共教育任务的机构，其占有和使用的国有教育资源首先应当满足公办学校教育教学需要，保证教育教学达到国家规定的教育质量标准，公办学校只有在不影响自身办学的情况下，才可参与举办民办学校。公办名校举办民办学校应当确有能力使本校优质教育资源得到扩张，使所举办的民办学校有较好的教学质量。

为了加强对公办学校举办民办学校的管理，《实施条例》规定，公办学校举办民办学校应当经过主管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门批准。公办学校举办民办学校与其他举办者不同，公办学校的教育资源是国有资产，公办学校对国有资产仅有占有、使用、管理权，没有处置权，因此即使是国家财政性教育经费以外的国有教育资源，公办学校也不能擅自决定用于举办民办学校，必须经对国有教育资源负有监管职责的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门批准。为了维护公共利益和保证国有教育资源使用的合理性，公办学校的主管行政部门不仅要审查公办学校举办民办学校是否会对自身办学产生不利影响，同时要审查公办学校用于举办民办学校的资产的合法性和合理性。只有经主管教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门批准后，公办学校才能参与举办民办学校。公办学校违背《实施条例》的规定，未经批准，擅自利用学校的有形资产和无形资产参与举办民办学校的，主管行政部门应当予以纠正。

举办的民办学校应符合法定规范

公办学校举办民办学校应当与其他举办者一样严格履行民办学校设立的审批手续。公办学校经过主管部门同意后，应当按照《民办教育促进法》和《实施条例》申请设立民办学校的规定向审批部门提交筹设或者直接设立的申请文件。申办条件应当符合《民办教育促进法》和《实施条例》的有关规定，特别应当注意的是，《实施条例》第六条规定：“公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。”也就是说，必须设立一所完全独立的民办学校。

近年来，公办学校举办的民办学校存在公办、民办机制混淆，办学活动不规范等问题。一些公办学校举办的民办学校使用公办学校的名称，财务混淆，以公办学校名义招生、颁发公办学校的学历文凭等现象较为普遍，造成了与其他民辦学校间的不平等竞争，给公办学校和民办学校的发展都带来了不利影响。为了解决这些问题，《民办教育促进法》和《实施条例》规定，公办学校所举办的民办学校必须具备法人资格。根据《民法通则》规定，民办学校必须依法成立;有必要的财产和经费;有自己的名称、组织机构和场所：独立承担民事责任。公办学校所举办的民办学校必须独立进行学校管理和教育教学活动，不得以作为举办者的公办学校的名义招生，也不得颁发公办学校的学业证书。现行的与公办学校使用同一校名或者称为公办学校分校、在公办学校中举办民办机制的“校中校”，或者“校中班”的办学方式都是违背《实施条例》规定的，应当依法进行规范。

依法享有权益，履行相应义务

按照《实施条例》规定，参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者的权益。公办学校依法可以派代表参加民办学校的理事会董事会或者其他形式的决策机构，参与民办学校的决策，决定民办学校办学的重大事项，依据《民办教育促进法》和《实施条例》及学校章程规定的权限与程序参与民办学校的办学和管理活动。举办民办学校的公办学校依法享有民办学校出资者的权益，在所举办的民办学校的章程中规定举办者取得合理回报的，公办学校应当按照《民办教育促进法》和《实施条例》有关取得合理回报的原则和程序在民办学校的办学结余中取得合理回报。

在公办学校举办或者参与举办民办学校的实践中，公办学校举办民办学校大多以管理制度、经验、教育教学方法、管理人员或者师资等无形资产作为办学出资，并从民办学校中取得一定回报。《实施条例》颁布实施前，公办学校应当在何时、按照什么程序、从哪笔资金中取得合理回报并无统一规定。按照《实施条例》的规定，在民办学校章程中规定举办者取得合理回报的，公办学校只能在民办学校的年度结余中取得，即扣除民办学校办学成本等形成的资产净收益，扣除社会捐助、国家资助的资产，并预留25%的发展基金后形成的结余中取得。

按照《实施条例》规定，取得合理回报应当由民办学校的理事会、董事会或者其他形式的决策机构根据学校的收费情况、教育教学活动和改善办学条件支出占收费的比例、办学水平和教育质量间的相关效益确定回报的适当比例，在同级同类民办学校中收费相对低、用于办学支出比例高、办学质量相对高的，取得的合理回报的比例也应当相对较高，否则应当相对较低。民办学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构确定举办者取得合理回报的比例应当切实按照《实施条例》的规定，对学校的办学情况和教育质量及财务状况向社会公布。民办学校的理事会、董事会或者其他形式的决策机构在确定公办学校取得合理回报的比例后15日内，应将向社会公布的办学情况和财务状况及确定的回报比例向审批机关备案。

《民办教育促进法》实施前，公办学校一般是从民办学校总收入中划出一定比例或者数额作为举办回报，支付程序和回报资金的出处不规范成为民办学校财务管理的问题之一。为此，《实施条例》不仅规定了举办者取得合理回报的原则、程序、监管制度，还规定了违反规定取得回报的法律责任。违反《实施条例》规定取得回报的，将会承担相应的法律后果。公办学校依法取得的合理回报应当主要用于公办学校发展和改善办学条件，切实履行实施公共教育的职能。

公办学校以国有教育资源举办民办学校，在享有举办者权益的同时，还应当履行《实施条例》规定的职责：“依法履行国有资产的管理义务，防止国有资产流失。”用于举办民办学校的国有教育资源，无论有形资产还是无形资产，作为举办者的公办学校都有保护国有资产的安全、防止流失和被破坏的责任。公办学校特别应加强对国有无形教育资产的监管，避免由于民办学校管理不善使优质教育资源受到贬损，或者在民办学校使用中自行转让、流失。

公办学校在享有民办学校出资者权益和履行国有资产管理义务的同时，其在民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的代表应当依法履行决策机构成员的职责，维护民办学校的利益，不得以牺牲民办学校的利益为公办学校谋取《民办教育促进法》和《实施条例》规定的举办者权益以外的其他利益。作为举办者的公办学校与所举办的民办学校进行申办文件规定的内容以外的合作，或者校际教育教学交流应当以平等的方式进行。公办学校不得违背《实施条例》和民办学校章程规定，干涉民办学校的办学活动，侵犯民办学校的利益。

实施义务教育的公办学校不得转制

近年来，在办学体制改革中，一些实施义务教育的公办中小学实行了转制，出现了“公办民助”、“民办公助”或者“国有民营”等办学模式。所谓公办学校转制，实际上只是转变了公办学校的经费运作机制，减少或者取消了政府对这些学校的教育经费投入，实行了按民办学校标准收费。为了能够吸引生源，转制的公办学校一般为教学质量较高的公办学校。转制后虽然在一定程度上减轻了政府对义务教育经费投入的压力，增加了转制学校的教育经费，但这种“翻牌”式的民办学校，从面向大众、承担政府保障适龄儿童接受义务教育的职能，转变成主要利用国有优质教育资源、为少数家庭的孩子接受高质量的义务教育服务，这种做法引起了社会的一些争议。

在我国，保障适龄儿童接受义务教育是政府的重要责任，设立足够的实施义务教育的公办学校，保障义务教育经费的投入是政府管理公共事业的重要内容。增加义务教育投入，办好实施义务教育的公办学校，保障义务教育实施是政府不可推卸的责任。将实施义务教育的公办学校转为民办，不利于强化政府对实施，义务教育的责任，也不利于通过优质国有教育资源调节教育公平。而且，实施义务教育的公办学校转制之后产权不清晰、运转机制不规范，不仅给管理带来难度，也造成了转制学校和未转制学校、转制学校和民办学校之间地位、政策的不平等，不仅不利于民办学校的发展，也影响了实施义务教育的公办学校的发展。因此，禁止实施义务教育的公办学校转制是十分必要的。为此，《实施条例》明确规定，“实施义务教育的公办学校不得转为民办学校”，这一规定有利于强化政府实施义务教育的职责，保障全体适龄儿童接受义务教育的权利，也有利于规范实施义务教育的公办学校的办学行为，为公办学校和民办学校创造平等的竞争环境，促进民办教育和公办教育的共同发展。

公办学校是我国教育的主力和基础，是普及教育的保障。公办学校的根本任务是发挥自身优势，提高教育质量，为公民提供更多的优质教育，为国家培养更多的优秀人才。公办学校举办民办学校应当严格遵照《民办教育促进法》及《实施条例》的规定，规范举办行为，切实起到扩张优质教育资源、带动民办学校发展的作用。