陈何铠，丁志宏，刘海瑞，郭亚梅

(1.江西省水利厅，江西 南昌 330009；2.中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津 300222)

为了解决水资源所具有的流动性、变异性、流域性特征与人类需求所具有的指向性、节律性、区域性特征之间的矛盾而形成的人水关系，在时间和空间之中展布开来的结果就是人类涉水管理的理论、实践与成就，其所谋求的终极目标就是水安全。

水安全事关防洪安全、供水安全、生态安全、粮食安全、经济安全、社会安全和永续发展[1]。党和国家历来高度重视水问题，特别是党的十八大以来，2014年3月习近平总书记就保障国家水安全发表重要讲话，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，把水安全上升为国家战略，明确要求“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”[2]。

2019年9月习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，强调“要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，大力推进农业节水，实施全社会节水行动，推动用水方式由粗放向节约集约转变”。

2021年10月习近平总书记在济南主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，强调要“全方位贯彻“四水四定”原则。要坚决落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，走好水安全有效保障、水资源高效利用、水生态明显改善的集约节约发展之路”。

“四水四定”是强化水资源节约集约利用、落实“水资源是最大刚性约束”要求的工作指南和实践要求，为了更好地总结经验、深化认知、指导实践，本文从剖析概念内涵、凝练逻辑框架、架构实践体系等3个方面概括阐述对“四水四定”的理论认知和实践经验。

1 概念内涵

1.1 “四水四定”的概念

以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，简称“四水四定”。

可以从提高用水效率和效益、实现节约集约、绿色发展的角度来理解“四水四定”，即：以可供区域利用的水资源量来约束、控制、指导区域社会经济发展各项要素的空间布局和规模，具体包括区域的城市建设格局与规模、灌溉面积、土地利用格局、人口数量、产业结构、产业规模，关注的焦点是区域所取用的水资源量要控制在可供区域利用的适宜水资源量阈值以内，即要控制在区域水资源承载能力范围以内。

基于我国水资源开发利用管理实践，结合国家对于包括再生水在内的非常规水资源开发利用的激励政策、利用下限要求，“四水四定”中的“水”，即“可供区域利用的水资源量”，有两个层次的内涵：第一层次的内涵，是“区域的用水总量与用水效率控制指标”；第二层次的内涵，是“可供区域利用的水资源量”，包括四部分，首先是可供区域利用的本地自产水资源量，也就是在通常意义上的“区域水资源可利用量”中，经上级政府或其授权部门批准之后的、可供本区域利用的“本地自产水资源量”；其次是“可供区域利用的过境水资源量”；再次是“可供区域利用的外调水资源量”；第四是“区域可利用的非常规水资源量”。

(1)区域用水总量与用水效率控制指标

一个区域的用水总量控制指标，是以促进区域水资源节约利用与合理配置为目标，结合现状来水、用水情况与未来发展需求，统筹流域与区域、不同行业用水与不同水源综合平衡关系，从社会经济发展对水资源需求和水资源承载能力对社会经济发展的约束两方面进行双向统筹考量，经综合分析之后确定的该区域截至规划年份的最大用水总量指标，该值是用水总量红线管理的目标。用水效率控制指标的确定过程与此类似。

值得指出的是，按照目前水利部关于鼓励再生水利用的政策，应利用的本地再生水量指标是纳入取水总量统计口径的，超过应利用再生水指标下限值部分的再生水量也是计入用水总量控制指标的。若实际用水总量超过用水总量控制指标时，可扣除超过再生水应利用限额的再生水量。

(2)可供区域利用的水资源量

可供区域利用的水资源量，或称区域可利用水资源量，是区别于通常意义上的“区域水资源可利用量”的。

在水资源学[3]中，也即通常意义上，一个区域的水资源可利用量，是在维护河流生态健康、满足良好生态要求下的可供区域经济社会一次性加以取用的最大水量，理论上可用区域水资源总量扣减满足必要生态目标的需水量、汛期不可控的洪水弃水量之后得到，该值定义了该区域的本地自产水资源在一定技术经济条件下可以开发的、合理的可利用量。

可供区域利用的本地自产水资源量，是指在通常意义上的本地自产水资源量中，经过上级政府或其授权部门批准之后(通常以跨区域河流水量分配方案的形式)，可供本区域利用的本地自产水资源量。一般地，可供区域利用的本地自产水资源量，是小于本地自产水资源量的。

可供区域利用的过境水资源量，是指一个区域可在流经本区域的、本区域所在流域的过境河流(湖泊)中通过工程措施加以利用的水资源量，过境水资源量的来源是本区域之外的产水量。

可供区域利用的外调水资源量，一般地，是指跨流域调水量，是一个区域可在本区域所在流域之外所能获得的、可供本区域利用的水资源量。

区域可利用的非常规水资源量，一般地，是指在本区域范围，在技术可行、经济合理、生态良好的条件下，可供本区域利用的非常规水资源量，包括再生水、疏干水、雨水、微咸水、咸水、海水、淡化水等类型。

可供区域利用的本地自产水资源量、可供区域利用的过境水资源量、可供区域利用的外调水资源量，这三个概念都内在地包含着水量分配的概念，是天然水资源量的使用权经由具有审批权限的相应层次的政府或其授权部门通过统筹协调、全面考量之后而在不同流域、不同行政区域之间分配的结果。

一般地，区域用水总量控制指标是小于区域可利用水资源量的。

1.2 “四水四定”的内涵

“四水四定”是贯彻落实习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路、建立水资源刚性约束制度的实践要求，是以水资源的节约集约利用从正向引导、反向倒逼这两方面促进经济社会发展转型，走高质量发展道路，本质上是平衡发展与保护之间的关系问题，是坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，促进人与自然和谐共生，全面建立水资源刚性约束制度的需要，是践行底线思维、系统思维、风险思维的水资源管理工作要求。

“四水四定”的核心内涵，就是要将水资源开发利用限定在水资源承载力范围内，既要保障社会经济高质量发展，又要让生态环境得到有效保护，体现“水资源是最大的刚性约束”这一要求，既是编制、实施各类涉水规划的重要原则，也是推动水资源集约节约利用、破解水资源制约瓶颈的关键举措。

所谓约束，是指对于一个行政区域内的行政管理主体，即一级政府而言的，是对该行政区域政府开发利用本行政区域内的各种自然和社会资源，发展经济、提高人民生活水平的发展需求之约束，是对推动社会发展的各项社会经济建设活动的限制，是要考虑本区域水资源承载能力的限制，包括开发利用上限、水环境与水生态容量上限、用水效率底限，是对社会经济发展取用耗排水资源提出的限制，是对取水量、耗水量、用水效率、排水质量的限制，是社会经济发展必须要考虑的资源与环境因素。

所谓刚性，是指最严格水资源管理制度确定的用水总量、用水效率控制指标是必须严格加以遵守的，是不得随意突破的控制性、考核性指标。对一个地区来说，可用水量就是约束条件，不能随意突破可用水量就是“刚性约束”，是用水总量的约束；对一个行业来说，用水定额就是约束条件，把用水强度控制在定额以内就是“刚性约束”，是用水效率的约束。

节约集约，不仅是生态文明建设的需要，也是经济发展方式转变的需要。因为对于包括黄河流域在内的我国北方地区这样的水资源短缺、生态环境脆弱的流域和区域，水资源在各类制约与驱动社会经济发展的各种自然和社会资源中是相对最稀缺的资源之一，理应提高该稀缺资源的利用效率和效益，才能在区域竞争中具有优势。所以，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调“把水资源作为最大的刚性约束”。

“四水四定”，所谓“定”，就是分析、对比、协调、控制、指导。进一步地，定的是需求，而需求是有层次的。需求从刚性程度来说，可以分为刚性、非刚性的，保证率低的、保证率高的；从需求的层级或者定位来源说，可以分为县级、市级、省级、国家级。

水的量、质、域、流、态、能、温等多种特征主导、控制、影响着城、地、人、产的时空演变过程和格局，在水的这几类特征因素中，量是主导型因素。

以水定地。地，主要是耕地，但又不限于耕地，也应包括除了城市和工业用地类型(此类“地”归属在“城”的范畴里)之外的其他土地利用类型，涉及耕地、园地、林地、水域养殖等农业用地的规模、结构、质量以及农田灌溉用水量、灌溉水利用系数、种植结构等水土资源平衡分析的各方面因素。从更广泛地意义上来理解，还应包括产水、保水的水源涵养区、江河源头区，也就是说对“四水四定”问题，不仅要从水的耗散(供水、用水)的社会水循环角度来理解，还要从水的自然循环过程的产流、汇流角度来理解；换言之，就是要辩证地认识到“地”也会影响“水”这一关系，所以要开展水土保持、水源涵养，维持健康的自然—社会二元水循环。只有提高到如此高度，才能更加深刻地理解习近平总书记提出的“把水资源、水生态、水环境承载能力作为最大刚性约束”的深刻要求，也才能更加深刻地理解习近平总书记提出的“水土保持不是简单挖几个坑种几棵树，黄土高原降雨量少，能不能种树，种什么树合适，要搞清楚再干”的深刻含义。

以水定城。城，不仅是应确定城市的空间位置、发展轴带、用地规模，也应包括城市的景观格局、三生空间，强调要以区域可利用水资源量来确定城市内部各种用地类型的空间格局，强调尊重自然、顺应自然，尽力减免人为扰动对河湖水系自然格局的影响，既不围湖造地、占河建地，也不搞不适宜区域自然地理环境的人造大水面景观，还应选择适宜的区域本土树种来实施水土保持、绿化美化。

以水定人。人，是应确定区域适宜承载的人口总量、空间分布、城乡分布、用水定额，还应包括“一方水土养不活一方人”而需要实施移民搬迁的人口，是人水关系辩证法的灵活应用。

以水定产。产，农业是产业的一种类型，已在“地”中有阐述；产的内容，可以理解为主要是指工业和第三产业，应包括产业的行业类型、生产规模、空间布局、技术水平，具体还应包括区域内的产业企业聚集情况，产业链条配套情况，园区和企业内部的循环用水、阶梯用水状况等用水节约集约情况，集约化是以水定产的内涵要义之一。

综上所述，“四水四定”，就是以一个行政区域所辖空间范围内的可利用水资源在量、质、域、流、态、能、温等多方面表征因素的时空分布特点来确定该行政区域内的城市、土地、人口、产业等涉水侧的资源时空分布特征。“四水四定”内涵地包括了用水效率，或者说用水效率是其中的关键链接点；也内涵地包括了水资源、水生态、水环境的有效保护，或者说水生态保护是其中的基本立足点，因为水生态状况是水资源和水环境系统的直接的、高级的、显性的体现。

2 逻辑框架

习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，其鲜明的主题是努力实现人与自然和谐共生，它系统阐释了人与自然、保护与发展、环境与民生、国内与国际等关系，对新形势下生态文明建设的战略定位、目标任务、总体思路、重大原则做出系统阐释和科学谋划，是谋划生态文明建设的总方针、总依据和总要求。“四水四定”是习近平生态文明思想在水资源管理领域的深刻体现，是生态文明建设对水资源管理的顶层要求。

经济社会发展，需要开发、利用一系列的自然资源和社会资源。资源对经济发展和社会进步的作用，既有支撑驱动的一面，又有约束限制的一面，是资源功能的一体两面，二者是辩证统一的关系。

水是生命之源，生产之要，生态之基。水资源既是社会经济发展的基础资源条件，又是自然与社会生态维系的基础环境因素，在山水林田湖草沙这个不可分割的生命共同体中，水是最灵动、最活跃的元素，是生态系统得以维系的基础，相对于土地资源、能源资源、矿产资源，水资源具有面上汇聚、点上开发、面上利用、多维耗散、循环运动、总量有限、通量有限等特点，水资源所具有的流域性、流动性、变异性、支撑性、贯穿性等特点形成了其对生态环境系统的主导性、控制性，对人类各种产业活动的约束性、支撑性，以及与全球不同尺度物质和能量循环的伴生性。所以，对水资源的人为开发利用进行合理限制和要求，是社会进步的要求、经济发展的必然，也是生态文明建设应有的题中之意，是水资源功能一体两面的充分展现。

空间治理，可以分为自然区域治理、社会区域治理、经济区域治理、能源区域治理、资源区域治理等[4]。行政区域治理是依照层级化的行政区域进行自然和社会资源的空间治理，不同层级的行政区域治理是通过由不同层级的政府组成的科层制管理结构实现的，一级政府拥有一级事权，不同层级的政府所拥有的事权不同。区域可利用的水量约束是隐含在政府事权层级的概念之中的。事权层级的转换，也可称之为提升，是统筹考虑“四水四定”中的水的来源之关键环节所在。综合来看，“四水四定”属于空间治理问题的范畴，更确切地说，是以区域空间治理为基础，叠加了资源空间治理、人口空间治理、土地空间治理、城市空间治理、产业空间治理等的系统性问题，是复杂的多维度、多层级问题。

《水法》明确规定我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，水利部党组于2021年12月提出“强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理”。因此，贯彻流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制是加强“四水四定”落实工作的必须途径。

水资源节约与水资源保护是辩证统一的关系。人类开发利用水资源实现节约集约，则留给自然生态系统的水资源就量多质优，也就相当于保护了水资源，或者说绿色高效的社会水循环是维护健康通畅的自然水循环之保障，节约是更广泛意义上的保护。

习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话提出“坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，大力推进农业节水，实施全社会节水行动，推动用水方式由粗放向节约集约转变。沿黄河各地区要从实际出发，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子”。党的二十大报告提出“实施全面节约战略”的要求。产业发展要因地制宜、因水制宜，优化产业结构、实现适水发展、高质量发展，这也是贯彻落实“四水四定”要求的一个目的所在。

综上所述，为了更加系统、深刻地理解“四水四定”要求，在深度思考、认真总结的基础上，本文分析提出了“四水四定”的逻辑框架，具体如图1所示。该逻辑框架完整、全面地展示了“四水四定”的理论根源、背景缘由、系统特点、影响因素、作用机理、实施路径。

图1 “四水四定”的逻辑框架

3 实践体系

在具体的水资源规划和管理实践中，实施某一区域的“四水四定”，需要“定”的基础和边界可以从三个层次的指标来理解和把控：第一层是用水总量控制指标；第二层是生态环境控制指标，包括但不限于生态流量(水量)、生态水位、生态基流、地下水位；第三层是用水效率控制指标，用水效率指标内涵地连接着用水总量控制指标及其所能承载的社会经济发展规模，是提升水资源承载力的内驱型影响因子。

此外，还需要明确的关键之处是，在确因高层级的发展需求而须突破本区域用水总量控制指标时，本区域必须满足和达到的内部条件是什么，需要满足的本区域之外、本层级之上的外区域、高层级的外部条件是什么，也就是“四水四定”实施提级管理的控制条件，或者称之为充分必要条件，是什么。

开展某一区域“四水四定”研究，首先，是深入分析区域水资源利用现状和节水水平，评估区域极限节水潜力，预测合理的用水需求，分析需水刚性程度，研究是否可以通过实施深度节水、非常规水源利用、水资源科学调配、加强水资源管理等区域内部措施来保障经济社会发展和生态环境用水，通过依托内部挖潜来提高区域的水资源承载能力；其次，若实施充分节水措施之后，区域未来发展用水需求仍然突破用水总量控制指标，则继续分析区域发展需求的合理性、战略性，分析是否满足实施用水总量控制指标提级管理的充分必要条件，通过外部边界条件调整来提高区域的水资源承载能力；再次，若实施用水总量控制指标调整之后，仍无法满足区域未来发展用水需求，则继续分析增加可供区域利用的水资源量之措施，包括调整流域分水方案、实施市场化水权交易、实施跨流域调水工程等，依靠外部增供来提高区域的水资源承载能力。

从实践角度来看，开展某一区域“四水四定”的研究结果，可以有三个结论性、导向性出口：一是在本区域内实施节水工程、产业结构优化、水资源优化配置工程等工程措施，以及强化管理和加强监测计量等非工程措施，对本区域的用水需求在本区域内加以平衡解决；二是藉由行政科层制管理体系，实施用水指标管理事权的提升，由本行政区域的上一级政府在本行政区域所在的流域内，与同属于上一级政府的其他平级行政区域进行用水总量控制指标的行政调整或水权市场化交易，在本区域+本流域内加以平衡解决；三是提出实施跨流域调水工程，在本流域外加以平衡解决，使“四水四定”的分析研究成果符合调水工程“确有需要”的这个实施前提之一。

因此，践行“四水四定”要求与实施跨流域调水工作是辩证统一的关系，不是相互对立的关系，二者是统一在生态文明建设总体框架下的相互制约、相互促进、相辅相成的关系，是统一在康健自然—社会二元水循环科学理论框架下的辩证统一关系，是局部与整体关系的生动体现。开展“四水四定”是实施跨流域调水的前提和基础，实施跨流域调水是实施“四水四定”的补充和完善。

对某一区域而言，上述实践过程辩证地蕴含着以下三层递进的关系：

一是区域需水超过区域用水总量控制指标，但是尚未超过区域水资源可利用量、流域水资源可利用量指标，这时，可实施用水总量指标在流域内的不同区域之间进行行政调整或水权市场化交易；

二是区域需水超过用水总量控制指标，同时也超过了区域水资源可利用量指标，但是尚未超过该区域所在流域的水资源可利用量指标，也就是说，尚有可利用的过境水资源量可供本区域使用，这时，可实施水权市场化交易或者申请调增流域分水方案中给本区域的水量指标，即调整跨区域的河流分水方案；

三是区域需水量超过了区域用水总量控制指标、也超过了本区域的水资源可利用量指标、还超过了本区域所在流域的河流分水方案可以调增的指标，同时平级区域之间的水权市场化交易、指标行政调整也不具有可行性，则可研究实施跨流域调水工程的必要性、可行性。如此，“四水四定”的分析研究成果可为论证实施跨流域调水工程的“确有需要”这一前提条件提供基础性支撑。

综上所述，为了更好地指导“四水四定”的贯彻落实工作，结合上述分析内容，在深度思考、认真总结的基础上，基于“四水四定”逻辑框架中所述的作用机理和实践路径，结合我国“三条红线”指标的行政区域考核制度实践，本文以依托科层制区域行政管理体制为实践出发点和落脚点，以流域管理和行政区域管理相结合的水资源管理体制为实践架构，以水资源供需平衡分析为实践主线，以“四水四定”分析研究成果的三个可能总体结论为实践出口，分析提出了“四水四定”的实践体系，具体如图2所示。

图2 “四水四定”的实践体系

“四水四定”的实践体系整体、精炼地展示了“四水四定”的概念内涵、系统流程、分析过程、转换条件、结果应用、实践出口，也直观、概括地表述了某一区域在实施“四水四定”过程中于水资源方面的六层判断原则：第一层，水资源总量的丰富程度；第二层，水资源开发利用程度；第三层，水资源开发利用效率高效程度；第四层，用水总量控制红线的松紧程度；第五层，非常规水开发利用的有效程度；第六层，可利用水资源量的可拓展程度。它也相应地展示了在区域社会经济发展需求与可能(城、地、人、产)方面的四层判断原则：第一层，国土空间规划中的功能定位；第二层，国家和区域发展战略定位；第三层，区域优势资源开发需要的迫切性、必要性判断，资源开发的战略需求；第四层，区域水生态安全不受威胁。

4 结语

在以中国式现代化推进中华民族伟大复兴、建设社会主义现代化国家的历史新进程中，我们要更加坚定不移地以习近平生态文明思想为指导，积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，贯彻落实“四水四定”要求，守住生态保护红线，全面提升水资源集约节约安全利用能力和水平，推动用水方式由粗放式向节约集约式的根本转变，实现人与水在更高层次、更高水平上的和谐。