□文/白津菁

（中国农业大学资产经营公司 北京）

［提要］ 俄罗斯是农业大国，近几十年由于该国政局的变化，其农业生产领域也随之发生根本性的转变。本文通过对俄罗斯现行土地政策的演变发展过程对农业生产带来的影响，以及为我国做好“三农”工作所带来的启示方面进行阐述，认为我国应结合自身国情，加大对农业的支持和资金投入力度，走一条切实维护农民自身权益、全面统筹协调城乡发展、发挥农民主观能动性的农业发展之路。

土地是农民赖以生存的基础，是农业可持续发展的平台，是农村改变落后面貌、展现新时代风采的窗口。国家要复兴，乡村必振兴。解决好“三农”问题是我国两个百年奋斗历程不可或缺的重要组成部分。纵观世界各国的土地所有制政策，如果政府能够实施有效的土地管理政策，提高土地的利用率，产生良好的农业经济效益，让农民得到真正的实惠，农村治理手段科学规范，生产生活环境宜居舒适，城乡居民合理流动，这个国家就能基本处于政权稳定、人民安居乐业的状态。

我国建国初期以前苏联模式为样板开启了现代农业的发展之路，改革开放之后又汲取了西方国家的某些先进做法，成功解决了十四亿人口的吃饭问题。如何保持我国农业稳定发展，农民增产增收，农村治理状态及环境更加符合新时代的要求是，今后很长一段时期政府仍需重点考虑的问题。只有不断学习他国经验，结合本国国情走出适合自身发展的“三农”振兴之路，才能更好地实现我国第二个一百年的奋斗目标，实现中华民族的伟大复兴。土地管理是农业发展的关键环节，合理的土地政策能够强基固本。

俄罗斯地跨欧亚大陆，国土面积1，707.54 万平方公里，是我国陆地面积的1.8 倍，是世界上国土面积最大的国家，也是最有农业发展潜力的国家之一。所以，分析俄罗斯的土地所有制形式及其对农业经济运行所产生的影响，将对我国的农业发展起到良好的借鉴及促进作用。

一、俄罗斯土地所有制政策演变过程

（一）政策实施简况。自20 世纪90年代初前苏联解体之后，俄罗斯分阶段实施了大规模的土地改革。首先，取消了国家对土地的垄断，进行土地的非国有化，把收归国有的土地发还给农业生产者所有。其次，将集体农庄和国营农场的土地分成份额，大部分无偿转给公民所有。最后，从经济上实现农户（农场）经济、农村庄院、果园、菜园的土地股份和土地的私有权。叶利钦于1993年10月27日颁布了《调整土地关系及推进俄罗斯的农业改革》总统令，为俄罗斯全境的农用土地改革确定了基调，即土地/农用土地可以私有，可以买卖交易；规定了“土地份额”这种特殊的农用土地所有权形式。叶利钦时期的俄罗斯农业改革目标是形成建立在土地私有产权和独立经营基础上的高效农业生产体系。在此过程中，2.58 万个国营农场和集体农庄被改组为5，400个股份公司、6，700 个有限责任公司、1.16 万个农业合作社和3，200 个国家独资或市有的企业。共有1，190 万农民获得了土地份额，这些农民对土地份额的使用具有多种形式，比如出租、转化为农业企业的固定资本、从事农业生产的实际用地。普京就任总统以来，通过了两项非常重要的俄罗斯土地所有制法律文件，一个是《土地法典》，另外一个是《农用土地流转法》。

2002年6月，俄罗斯国家杜马通过了俄联邦《农用土地流通法》。这是俄罗斯自结束沙皇统治以来首次允许买卖农田。该法的核心内容是：俄将建立土地流通市场，通过公开拍卖方式买卖国家或私人的土地，为防止倾销土地和偷逃税，在同等价格情况下国家或地方政府享有购买土地和土地份额的优先权。该部法律诞生产生的效应体现在：（1）规范了业已存在的土地流通交易形式。由于俄联邦中央一级管理机构围绕土地问题多年没有明确定论，一些地区通过本州的土地立法方式，允许农用土地自由流通。之前，由于国家没有出台制定统一的相关法律，致使一些地区出现了土地交易黑市。尽管在交易时各方会以合同为基础进行土地买卖，但是为了偷逃税，交易各方都尽量压低土地价格，无法真正体现土地的实际应用价值。因此，催生了俄罗斯国家层面的立法工作，使土地交易合法化和规范化。（2）每块土地都拥有了自己真正的主人。前苏联时期的俄罗斯农业用地属于国家和集体所有，农民个人无权支配土地的生产和使用。前苏联解体之后，俄罗斯政府出台的各项相关政策允许农用土地自由买卖。这两部法律文件的核心内容都与土地/农用土地的买卖与租赁相关。（3）有助于俄罗斯农业自发朝着集团规模化方向发展。前苏联时期的农业发展模式属于国家计划经济体制，农业生产经营活动全靠政府统一指挥调度。解体之后奉行的私有化政策解除了捆绑农民按照个人意愿从事农业生产的束缚，基本上以自主意愿的模式开展农业生产实践活动。但是，由于俄罗斯农用土地自然条件的性质，加之现代农业发展的趋势，一家一户的小作坊生产方式并不适合俄罗斯的国情。因此，近年来俄罗斯一些率先自行实行土地流通的农业产区已经出现了土地自发向大生产者集中、发展大规模农业企业的趋势，重现了之前国营农场和集体农庄的风格，区别在于管理体制和经营模式发生了变化。目前，由于政策的调整和整体宏观经济形势的变化，俄罗斯农业部门一跃成为最具盈利潜质和最有发展前景的部门。

（二）微观政策调控。俄罗斯对于推出的农用土地改革政策不断进行修正调整，尽量让它们更加切实合理地用于农业改革。俄罗斯学者Evgeniy ZAVOROTIN 等在其开展的“改善农业用地土地管理组织机构”研究中建议在农业土地关系管理的区域分工框架下，组建数字开发和土地资源管理部门，以交互方式整合源于不同数据库获取的农业土地占有、使用、投入及产出等综合性信息，达到有效实施俄罗斯农业用地科学化管理的目的。现有的土地资源管理组织机构通过吸收包括俄罗斯科学院和相关大学在内的研究人员，在立法和行政当局采取行动的基础上进一步改进农用土地立法工作。通过互惠互利的方式，加快农业用地领域公私伙伴关系机制的形成和发展，在互相尊重和利益平衡的情况下，以契约方式巩固农民个人拥有土地的权力。同时，促使立法和行政部门、农业区域管理机构、俄罗斯科学院及综合研究机构和高等教育机构开展相应工作，为建立完善的农业土地关系管理、公私合作机制、土地管理开发利用提供制度保障。Nataliya TIURINA 等通过相关研究提出了农业用地整合机制的概念，旨在为政府管理部门和其他土地关系参与者在农业用地有效管理领域创造建设性的互动规范。这项工作增加了农业用地机制的立法合规性和操作管理过程中的科学性，见图1，强调农业用地整理的目的在于通过一定的时空范围，为土地所有者提供位置便利、规模固定的合理使用地块。该项研究的应用价值体现在改善国家层面对农业产业的土地资源管理，增加私人层面农业集约化生产的经济利益。该项研究还建议在俄罗斯联邦、地区和市政各级行政机构，为各种法律所有制形式的农业组织和农工联合体提供发展农业用地整合机制的服务。这一机制的建立对俄罗斯在土地关系各相关领域的协调发展、农业用地分割化管理方面实施科学监控具有重要意义。研究人员认为建立有效的农业用地整合机制可以纠正俄罗斯土地产权中的农业用地分割不合理、地块分散、对农业主产区份额需求不均衡的不良现状，消除土地私有制之后碎片化的不良后果。这一机制的组织要素是建立新的土地管理机构，高质量履行管理职能，提供法律援助与信息服务，进一步增加农业用地的价值和农民补偿机制及收入，提高农民从事农业生产的积极性。同时，强调俄罗斯州一级管理机构在目标管理原则（SMART）基础上落实农业用地资源有效管理的重要性。由此可见，俄罗斯目前虽然已经以法律的形式明确了农用土地的私有化机制，但是仍然需要更深层次的法律配套制度完善相关规定，有效维护农民切身利益，同时为国家全面管控所有的农村土地资源提供便利条件。（图1）

图1 俄罗斯农业用地SMART 机制目标图

俄罗斯在农用土地私有化、市场化的大背景下，以一种缓慢渐进的方式推进土地私有化，经历数十年的改革之后，仍然保持着大部分农用土地归于国家管控，国家及地方政府从始至终保持着对绝大多数土地的控制权，名义上属于私人所有的农用土地实际也处于“集体土地份额”的状态之下。这也是俄罗斯能够继续保持现代农业发展势头，走集约化、规模化农业生产经营之路的根本所在。

二、俄罗斯土地所有制对农业经济发展的影响

（一）农业用地全面私有化的进程。叶利钦执政时期完全照搬西方国家模式改造俄罗斯的农业，主观认为在土地私有制基础上发展家庭农场能获得良好的经济效益，实际情况并非如此。私有化进程下的俄罗斯农业用地目前仍然包括如下几种形式：一是国家所有制，其中又分为联邦所有制和共和国所有制；二是集体所有制，土地属于所在地公民集体共同所有的财产，不确定每个公民所占其中的具体土地份额，使用转让权力由集体商议后确定；三是集体股份所有制，所在地的每个公民拥有其中具体的土地份额及其使用转让过程中的个人话语权；四是公民个人所有制，公民在从事家庭农场经营、个人农副业生产、个人住宅与别墅建设等生产实践过程中，有权获得土地所有权，并终身继承占有权或租赁权。因此，名义上的俄罗斯农用土地私有化仍然是多种土地形式并存的混合体。俄罗斯农户（农场）经济难以发展的主要因素如下：其一，前苏联时期的农业发展一直采用国营农场和集体农庄的大规模生产模式，大型农业机械化已经达到相当高的水平，粮食作物的种植与收获已全部机械化，畜牧业综合机械化水平也已达到70%～80%。而叶利钦时期推行的土地私有化农业改革，提倡重点发展农户个体化的经济，要在短时间内满足农户的小型农业机械化作业需求，以当时的俄罗斯财政现状无法实现这一目标。其二，前苏联时期的农业发展模式培养造就了适应大规模农业生产的农民，产业分工明确精细，难以适应转型到农户个体经营的模式，客观增加了农民个体发展生产及经营的负担和成本。最后的结果是事与愿违，事倍功半。普京执政后，将建立大规模的农业综合体作为农业改革的模式，加强了农民与农业企业的互利互惠关系，将股份制融入农业生产经营管理的全过程，农业生产形势发生了根本性的转机。当今，俄罗斯有三种农业生产组织形式，即农业企业、居民家庭经济和农户（农场）经济。截至2018年，这三种农业生产模式下的农产品产出分别占比55.1%、33%和11.9%。从这一数据可以看出，俄罗斯近年重新组建的一些大型农业企业集团在农业生产中发挥了重要作用，它们集生产、加工、销售于一体，进行规模化的经营。这些农业企业生产的粮食、甜菜、葵花籽、禽蛋、奶制品、肉制品、羊毛、蔬菜和饲料分别占比92%、94%、86%、70%、49%、39%、38%、21%和90%。从1999年起，俄罗斯农业生产形势开始逐年好转。2001年，俄罗斯粮食产量达到8，520 万吨，首次实现粮食自给自足，而且再次成为粮食出口国，当年出口粮食320 万吨。2019年俄罗斯粮食产量达到1.18 亿吨，出口4，500 万吨。

（二）目前的农业生产形势。根据联合国粮农组织统计数据显示，2021年俄罗斯谷物总产量（冬春作物）达到1.169 亿吨，比5年期的平均水平低14%，如表1 所示。2021年小麦产量为7，590 万吨，比上一年产量降低10%左右。虽然小麦种植面积较大，但是产量仍低于平均水平。其原因是由于2021年三四月间俄罗斯的平均气温低于常年，而且气候条件更加干燥，导致俄罗斯南方主要冬小麦产区出现无雪杀冬现象，最终形成小麦减产。同年，俄罗斯的大麦产量为1，790 万吨，低于平均水平8%，同样受到气候条件的影响而减产。相比之下，2021年俄罗斯的玉米产量为1，470 万吨左右，比全球粮食和农业信息及预警系统（GIEWS）的平均水平高出7%，这得益于俄罗斯主要玉米产区的种植面积扩大和玉米生长期内总体有利的天气条件。自2021年6月2日起，俄罗斯的小麦、玉米和大麦实行浮动出口关税制度，取代了2021年1月下旬颁布的统一出口关税制度。此外，2021年12月17日，俄罗斯批准了2022年2月15日至6月30日期间向欧亚经济联盟（EAEU）以外国家出口1，100 万吨谷物的配额。小麦的出口配额定为800 万吨，而大麦、玉米和黑麦的总出口配额定为300 万吨。俄罗斯政府采取这些措施的目的是保证国内市场的基本食品供应，防止价格上涨。在2021年减产之后，俄罗斯小麦出口量为3，400 万吨，略低于5年期的平均水平。小麦出口量占谷物平均出口总量的80%。同样，大麦出口将低于430 万吨的平均水平。相比之下，玉米出口略高于450 万吨的平均水平。因此，俄罗斯2021～2022年度的谷物总出口量为4，300万吨，略低于5年期的平均出口量。2021年7月至11月期间，俄罗斯的小麦出口价格和国内价格大幅上涨，2022年12月略有下降。碾磨小麦出口价格在2021年7月至11月期间也出现大幅上涨，反映了国际市场的主要需求趋势，其原因是进口国的购买兴趣强烈，以及全球一级优质碾磨小麦供应量总体有限。2021年11月的粮食价格达到了2013年3月以来的最高水平，12月，俄罗斯碾磨小麦的出口价格略有下降，反映出俄罗斯2022年小麦收成前景看好，但在收成同比下降的情况下，仍比上一年高出约30%。总之，改革土地所有制形式之后的俄罗斯农业生产前景看好。（表1）

表1 俄罗斯联邦近年谷物产量一览表

三、俄罗斯土地所有制形式对我国做好“三农”工作的启示

（一）结合自身国情，坚持农民利益至上。俄罗斯幅员辽阔，地广人稀，其在制定农业发展政策时可能不必过多考虑农民人口占比的客观因素。俄罗斯在前苏联解体初期实行的农业政策是以发展农户（农场）经济为主，并没有完全尊重当时原有国营农场和集体农庄农民的个人意愿，因此农业发展并未实现预期目标。农民是我国做好“三农”工作的关键要素，只有全面激发农民的生产积极性和发家致富热情，农业才能顺利发展，农村面貌才能真正改观。我国自改革开放以来实行的是集体所有制形式下的农村土地承包政策，从这一政策运行几十年的情况看，它有效维护了农村土地所有制的集体属性，农民的温饱问题得到了解决，实现了总体脱贫攻坚的目标。国家出台的各项政策基本符合农民的意愿。所以，我国今后制定做好“三农”工作的政策及农用土地的长远规划时，仍须结合我国属于人口数量大国，而且农民占人口主体的国情，坚持时刻将维护农民利益放在首位的原则。我国实行的集体所有制形式下的农村土地承包政策与俄罗斯的土地私有化政策有着本质上的区别，体现了保持国有土地性质不变的原则背景下相对放管结合的管理模式。

（二）科学制定规划，提高决策水平。俄罗斯的农业发展有着得天独厚的自然条件及物质基础。俄罗斯的农业用地面积是我国农业用地面积的1.74 倍，相关数据显示，俄罗斯城镇化率达到75%，农业规模化程度接近95%。2021年人口统计结果表明，俄罗斯农村人口占比25%。相比之下，我国人口中农民约5.56 亿人，占人口总数比例接近40%，高于俄罗斯的农民占比。2018年我国的城镇化比例达到58.52%，距离发达国家80%的平均水平还有很大差距。上述数据表明，俄罗斯的城镇化比例接近发达国家水平，农民的农业用地人均面积超过我国。因此，随着我国城镇化规模不断扩大，各地区在实施该项工作过程中，切忌搞面子工程、实行一刀切，要注重乡土文化与城镇化进程的有机结合。在农用土地转为非农业用地过程中，农民作为土地使用者，他们的角色和权益应该得到充分体现，要想方设法节约土地资源，稳定农村社会发展。提高农业企业的规模化比例，实现数字农业和科技农业的有机结合，实现乡村振兴目标。制定相关政策规定时，参照俄罗斯的做法，从国家层面直至县区级政府，采取专家参与和农民代表相结合，与政府制定政策的部门及人员共同研讨发展规划，让出台的政策具有科学性、前瞻性、合理性及可行性。

（三）统筹相关部门，协调共进发展。我国做好“三农”工作牵涉到各个方面。农业经济要发展，需要合理政策的引导、农业科技的支持、农用资金的到位、农民素质的提高。刘瑞涵等的研究谈到1998～2007年俄罗斯生产者补贴等值百分比（PSE）的平均值为13%，不到同期经济合作与发展组织（OECD）成员国平均水平（30%）的1/2，但却是我国同期平均水平（6%）的2 倍之多。这一差距值得我们反思。俄罗斯农业支持政策主要包括信贷与税收优惠、生产者支持、边境高保护措施等，政策重点是农业生产者支持，以价格支持和投入支持为主。因此，我国政府在统筹做好“三农”各项工作的过程中，要将保障农民切身经济利益放在首位，必须在农村的教育、医疗卫生、养老医疗保险、交通基础设施与文化建设等方面加大投入和支持力度，采取积极有效措施，缩小城乡之间的差距，让农民在乡村生活中充分体现出幸福感、优越感和安全感。待到我国城乡人口达到有序合理流动，农村生活宜居舒适，才是农民真正实现小康之时。