吴秋晨 徐国庆

［摘要］印度自独立以来，其高等职业教育实现了跨越式发展，这背后得益于政策的不断推进和变革。印度高等职业教育政策发展经历了政策探索、政策初创和政策改革三个阶段。通过分析印度高等职业教育政策变迁的规律可以发现，一是高等职业教育政策要具有前瞻性和创新性特征，二是高等职业教育政策执行效果取决于制定的合理性，三是建立高等职业教育政策体系是高等职业教育高质量发展的必备环节。

［关键词］印度；高等职业教育；政策变迁；教育改革

［作者简介］吴秋晨（1989- ），男，江苏徐州人，华东师范大学职业教育与成人教育研究所、国家教材建设重点研究基地（职业教育教材建设和管理政策）在读博士；徐国庆（1971- ），男，江西高安人，华东师范大学职业教育与成人教育研究所、国家教材建设重点研究基地（职业教育教材建设和管理政策），教授，博士生导师。（上海  200062）

［基金项目］本文系国家社会科学基金“十四五”规划2022年度教育学重大课题“技能型社会测度模型、驱动因素及路径优化研究”的阶段性研究成果。（项目编号：VJA220006，项目主持人：徐国庆）

［中图分类号］G719.3/.7    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2024）01-0065-07

一、政策勾画：印度高等职业教育政策变迁的轨迹

为了勾画印度高等职业教育政策的变迁过程图景，本研究对1947—2021年印度高等职业教育相关的67份政策文本进行分析。根据当前已有文献，并结合印度高等职业教育改革的历史背景，将政策变迁划分为政策探索、政策初创、政策改革三个历史阶段。

（一）政策探索时期（1947—1989年）：开启规模扩张的阶段

印度在独立后的初期阶段，高等教育毛入学率仅为0.9%［1］。印度政府认识到高等教育对于实现社会经济发展目标的重要性，将高等教育改革和发展问题置于教育体系的首位。尤其是高等职业教育，将在国家高等教育整体发展中起关键作用。为此，1948年，印度政府成立了大学教育委员会，对高等职业教育进行调查研究，并对今后的发展提出建议［2］。大学教育委员会的报告对20世纪50年代至60年代中期印度高等职业教育的发展起到了指导作用。但是，这一报告并没有根除殖民时期的高等职业教育弊端，导致其人才培养并不能满足经济、社会和文化发展的需要。1968年，印度政府發布了《国家教育政策（1968）》，为高等职业教育政策确立了基本框架［3］。独立初期，尽管印度在高等职业教育发展中积累了宝贵的实践经验，但根据这些实践经验转化而成的政策建议并未被付诸实施。此时的印度高等职业教育发展处于起步阶段，相关的配套制度相当匮乏，现实中层出不穷的问题成为政策执行的重大挑战。1986年，印度政府又发布了《国家教育政策（1986）》，为印度高等职业教育改革指明了目标与方向。该政策为印度高等职业教育的进一步发展奠定了坚实的基础，其开始服务于国家整体需要，并实现了一定规模的发展。

总体来看，这一时期印度高等职业教育政策以满足国家需求、实现规模发展为主要特征。但因为缺乏全面的战略部署和系统的理论指导，很多政策实施效果较弱且呈现滞后性。这反映出该阶段印度高等职业教育发展的探索特征，主要响应外部对高等职业教育的需求，但对于高等职业教育内部发展的问题关注还较少。在政策目标方面，为了满足人们对高等职业教育的需求，印度进一步扩大高等职业教育机构和学生规模来适应社会的发展，并初步建立起高等职业教育体系。在此期间主要呈现了印度中央政府主导下高等职业教育规模快速扩张的过程，高等教育大众化成为探索时期的主要政策目标。

（二）政策初创时期（1990—2011年）：扩张的同时开始关注质量提升的阶段

在经历了政策探索时期后，印度高等职业教育迎来了政策初创时期。20世纪90年代，印度社会开始进入全新的历史发展时期。受西方新自由主义政策影响，印度于20世纪末掀起了一场以“私有化、市场化、全球化、自由化”为导向的经济改革运动［4］。随着市场化和全球化为导向的经济改革盛行，印度政府开始大力发展私立高等教育机构，以实现高等教育大众化目标［5］。私立高职院校在此期间规模急剧扩张，在满足印度人民对高等职业教育的需求方面做出了巨大贡献。然而，紧随私立高职院校规模扩张而来的是质量保障问题。在此背景下，《国家教育政策（1986）》面临着重新评估和调整，印度政府提出要建立质量保障机制［6］，于1992年开始重新修订《国家教育政策（1986）》［7］。

这一时期是印度高等教育走向大众化的关键时期。与政策探索时期相比，政策初创时期的印度高等职业教育从只关注数量过渡到量与质的共同发展。在这一时期，印度高等职业教育发展的重点是建立与市场经济相适应的高等职业教育政策体系，满足社会经济发展的根本需求，尤其是在实现高等职业教育规模扩张的同时提高效益。政策制定的核心在于对高技能人才培养、教学服务、师资力量等方面不断进行优化，并采取一系列“评估”手段保障实施，从而实现质量提升。在政策执行方面，印度政府采取了一系列措施推动私立高职院校的发展，减少了对中央集权监督的重视，主要焦点是高等职业教育治理模式、师资队伍建设和质量评价体系建设。在政策初创时期，印度高等职业教育在规模与结构方面取得了明显成效。

（三）政策改革时期（2012年至今）：以提质增效为核心兼顾公平的阶段

随着高等职业教育改革的继续推进，教育的质量和公平问题也随之愈加凸显，印度中央政府开始兼顾效率与公平，并强调规模增长与质量保障相结合。此后，印度政府继续推出相关政策对该问题进行改善，最有代表性的当属2020年发布的《国家教育政策（2020）》［8］。该政策进一步审查了印度高等职业教育的质量和公平问题，不仅致力于让学生公平拥有接受高等职业教育的机会，还向经济基础薄弱的地区进行援助和倾斜。这一时期的高等职业教育政策提出为所有人提供优质高等职业教育的总目标，而且更加重视高等职业教育中的平等与民主问题。在政策目标方面，以实现高等职业教育公平与卓越为核心，并且强调社会发展公平胜过卓越的倾向。在政策制定层面，从高技能人才培养、治理改革、科学研究、资金保障等方面进行具体规划。

二、政策阐释：印度高等教育政策的变迁机制

（一）印度高等教育政策变迁的多重动因分析

1.国家体制改革为政策制定提供政治背景。实现独立后，印度作为联邦制的典型国家，实行的是由中央政府和地方政府合作的自上而下的高等教育管理体制［9］。1950年开始，印度宪法提高了中央政府在教育中的权力，从而削弱了地方政府的自主权，这也使得联邦政府在高等职业教育领域的权力得以进一步延伸。因此，高等职业教育政策颁布与实施的权力主要集中在中央政府，制约了地方高等职业教育的发展。于是，印度中央政府开始通过调研并吸纳各方意见，为地方高等职业教育发展制定针对性的政策。至此，印度中央政府赋予各地方邦政府和高职院校更多的自治权力，使得中央政府和各地方邦政府在高等职业教育政策制定过程中拥有对等的权力。1998年开始，随着政治民主化的推进，以及中央政府治理权力的不断下放，各邦政府获得了实施平民行动的权力，从而深度参与到高等职业教育治理的进程中。由此可见，国家体制改革为印度高等职业教育政策变迁提供了政治背景。

2.经济转型发展为政策变革奠定市场基础。印度私立高职院校大多依赖中央政府的资金支持，正因为来自中央政府的资金援助，导致了私立高职院校办学自主权的削弱。印度自1991年开始以私有化为导向的经济改革。为了适应社会经济从计划经济模式向市场化模式转变的需要，增强国家使用和创造知识的能力，1993年印度政府专门制定了有关民间力量参与者治理高等职业教育的政策框架，并在1995年发布了《印度私立高等教育机构法案》，对私立高等职业教育进行了法律形态上的规定。经济自由化从外部环境上改变了印度高等职业教育治理模式［10］，政府与高职院校之间的单向驱动关系被多向互动关系所取代。近年来，随着经济全球化趋势的加强和知识经济时代的到来，印度正在进一步优化高等职业教育治理模式，以更好地适应经济社会发展需求。

3.社会文化观念为政策实施提供思想根源。社会文化观念在促进印度高等职业教育发展的过程中形成了一种潜移默化的推动力，也为高等职业教育政策演进提供了思想根源。与此同时，印度独有的种姓制度文化、性别歧视等因素也严重影响着高等职业教育的发展，导致表列种姓、表列部族等群体无论是受教育方面还是接受高等职业教育方面都存在严重的受歧视现象。基于此，印度历届政府均十分关注弱势地区和群体接受高等职业教育的权利。这显示出印度政府在追求高等职业教育公平过程中的努力，尤其是随着《国家教育政策（2020）》的出台，进一步强调要建立一个高质量、公平、卓越的高等职业教育体系。印度政府为实现高等职业教育公平提出了各项举措，在确保性别、地区、种族方面都做出了较大的贡献。因此，从文化层面而言，印度高等职业教育的可持续发展也受到了社会文化观念的有益影响。

（二）独立后印度高等职业教育政策的变迁方式

1.以理性抉择的路径依赖方式推动政策。尽管印度高等职业教育改革进程中不断有新的政策出台，但实践层面的落实并非易事［11］。事实上，一些看似不同的政策内容在背后遵循的制度逻辑方面并无明显变化。总的来看，印度高等职业教育政策主要通过理性抉择的路径依赖方式来推动，具体表现在三个方面：一是政府的理性抉择，在每次实施重点发展战略的同时，遵循现有制度路径。印度高等职业教育政策体系是一系列相关政策所组成的集合体，这些政策会产生不同程度的协作效果，共同帮助高等职业教育形成可持续的发展态势。印度政府为保证这些政策的顺利推进，会根据实施的成本来进行判断。因此，印度政府通常更愿意遵循现有的制度路径，在原有政策基础上进行补充、修订和改善。例如，不同版本《国家教育政策》的出台，大多遵循在已有的基础上进行改进和完善的规律，充分体现了印度政府理性抉择的特征。二是高职院校的理性抉择，在按部就班发展的同时，缺乏改革制度的动力。印度独立初期，受计划经济体制影响，中央政府掌握了高等职业教育的办学权力，主要通过指令性计划规定各高职院校的办学形式、教学管理的方向。这些高等职业院校逐渐学会如何更为有效地在现行政策制度下生存，并采取各种策略趋利避害。和政策目标保持一致，尽可能地减少自身发展中的风险因素，成为高等职业院校发展的首选方式。虽然《国家教育政策（1968）》的颁布使得公办高等职业院校的自主权进一步扩大，但真正愿意改革的院校却不是很多。这是因为改革势必会增加高等职业院校的办学成本，同时引发一些不确定性的因素，导致其在衡量自身利益后不愿轻易对制度进行变革。三是高职院校学生个体的理性抉择，只注重当下利益，缺乏改变现有制度的诉求。高等职业院校学生在参与高等职业教育治理的过程中，会不断评估预期学习收益。一旦预期目标无法实现，学生参与高等职业教育治理的积极性便会降低，对于现有制度的改革诉求也会随之减少。

2.以关键节点突出政策变迁的内核。印度高等职业教育政策路径依赖是一个动态过程，但它所带来的稳定性并非一成不变。路径依赖维系高等职业教育政策的存续，关键节点为高等職业教育政策创新提供重要契机。在关键的历史时间节点发生的重大事件，将对此后的事态发展进程产生关键影响。独立后的印度高等职业教育，其政策调适与突破主要经历了如下几个关键节点： 第一，1947年成立大学教育委员会，表明了印度新政府发展高等职业教育的设想，试图摆脱殖民主义模式的烙印，初步探索本土化的高等职业教育政策。这对独立初期印度高等职业教育的改革与发展起到了全局性的指导作用。第二，1968年印度首次发布《国家教育政策（1968）》，以满足社会的需求为主要目标，成为高等职业教育改革发展的纲领性文件。这在印度高等教育史上占有重要地位，它注重整个国民教育体系的重新规划，确保教育高质量发展的目标，为新时期印度高等职业教育的发展奠定了基础。该政策为推动高等职业教育公平和结构优化等指明了未来发展的主要方向。第三，1986年发布《国家教育政策（1986）》为面向21世纪的印度高等职业教育改革提供了有效路径［12］。这一政策全面规划国家的教育发展战略，推动高等职业教育民主化进一步发展，同时把不同地区教育发展的平衡性问题纳入考虑范围内。在此基础上，国家将投入资源、支持在科学研究领域建立合作网络，使得私立高职院校蓬勃发展。第四，2020年发布《国家教育政策（2020）》，注重高等教育机构的办学自主权、机构合并与重组、国际化等，以高质量、公平和卓越为目标，成为知识经济时代追求高等职业教育高质量服务的一个转折点［13］。该政策进一步明确了新时期印度高等职业教育作为培养高技能人才重要途径的战略作用，确立了高等职业教育发展战略框架以提高公共财政支持力度和完善质量保障机制为基础要素。

三、政策趋势：印度高等职业教育政策变迁的未来展望

印度独立以来，高等职业教育的发展取得了一定的成效，这得益于逐渐完善的政策体系。但在现有的制度安排下，印度联邦政府、高等职业院校和学生个体为了维护既得利益来源，缺少改变制度的动力，使得政策的执行和推进受到了阻碍。由此，印度高等职业教育政策变迁过程中也存在政策目标不清晰、政策制定滞后、政策执行不到位等问题。展望未来，印度高等职业教育政策要进一步优化，主要应从政策目标、制定、执行三个方面进行针对性调整和完善。

（一）适应新发展格局的需要，确立高质量的政策目标

高等职业教育政策作为教育政策的重要组成部分，其改革基本是适应印度社会经济改革的需求。高等职业教育政策目标是指教育部门制定相关政策制度，完善高等职业教育体制机制所要达到的目的、指标和效果，对高等职业教育实践具有明显的引领和导向作用。要建立高质量的高等职业教育政策体系，首先就需要明确政策目标。为此，印度高等职业教育应该将中央政府、高职院校和学生不同价值取向和追求统一于目标中。从实际出发，既解决实践中出现的政策问题，又体现出一定的阶段性与前瞻性。综合而言，印度高等职业教育政策目标的未来趋向可以从三个层面进行阐述。第一，从中央政府视角出发，需要进一步明确政策目标，从而实现高等职业教育的高质量、公平与卓越发展。第二，从高等职业院校视角出发，需要重点关注师资队伍建设，实现产教融合高质量发展。第三，从学生视角出发，应该注重提升综合素养，以适应数字技术、人工智能对技能工作的持续冲击，满足未来劳动力市场对高技能人才的新需求。同时，为了适应国际和国内新发展形势的需要，印度高等职业教育政策目标正在实现三个转变：一是从服务少数精英向服务广大公民转变；二是从关注规模数量向关注质量转变；三是从聚焦自身发展向关注国际高等职业教育整体发展趋势转变。

（二）直面实践的现实问题，加强高质量的政策供给

印度高等职业教育的政策供给应始终坚持正确的价值方向，将技能人才培养与国家经济社会发展改革相结合，加大高质量政策供给力度，并且紧紧围绕公平与质量这一核心。一方面，印度政府势必会在公民公平享有和受益的基础上继续推进和规范高等职业教育领域的国际化、信息化制度建设。印度政府将坚持把维护公平、让每个公民享有高等职业教育的机会和权益放在首位。在政策制定中强调高等职业教育资源配置的公平性，使得广大青年能够平等获得高等职业教育的权利［14］。印度政府将完善致力于高等职业教育公平的政策供给，扩大对劣势群体的开放程度，重组和合并高等职业院校，确保每个地区都至少拥有一所高水平的高等职业院校。另一方面，印度政府在未来发展中势必将更加重视质量问题，尤其是在与经济社会、公平和文化等相关的发展议题上共同发力。由于印度人口发展的规律特征，对于教育而言可能会转变为巨大的负担，由此导致高等职业教育自身的不均衡发展及高等职业教育与外部系统发展的不协调，并衍生出更多的社会问题。因此，印度高等职业教育政策制定要在师资建设、产教融合和就业保障等方面下更多功夫，同时要注重提高效率，在经费投入政策上向重要领域、关键环节倾斜。

（三）激发执行主体创新活力，促进政策落地实施

政策执行是高等职业教育政策能否有效推行的重要环节，受到政策本身、执行主体和外部环境的影响。因此，印度高等职业教育政策理应激发执行主体创新活力，有效促进政策落地实施。第一，在治理观念上认识到社会多元协同参与的重要意义，同时还要合理分配各方资源，不断优化政策的顶层设计。第二，释放高等职业教育治理中的多方权力，进一步强化高职院校的办学自主权，有效激发高职院校的主观能动性。第三，激发学生个体内在动力，强化学生话语权意识，坚持以高技能人才培养为中心。

在经济全球化和知识经济时代，印度高等职业教育要坚定不移地走扩大规模和提高质量的道路，发挥人口红利，服务国家发展。可以说，提质增效将会是印度高等职业教育未来发展议程中的首要问题。这需要进一步深化高等职业教育体制改革，探索建立优质高效的高等职业教育政策体系，深入推进新时代印度高等职业教育政策改革［15］。

四、印度高等职业教育政策变迁的启示

独立后印度高等职业教育发展在整个印度高等教育历史上具有重要意义，也是影响当前印度高等职业教育最深刻的阶段。通过历史制度主义分析的视角，能够揭示印度高等职业教育政策的变迁规律。我国和印度在高等职业教育发展方面有一定的相似性［16］。从国情来看，我国和印度都属于发展中国家，并且都是人口大国，对于从国家层面实现高等教育大众化目标有着共同的期待。新中国成立的时间和印度獨立的时间相接近，且二者的经济社会发展都经历了从计划走向市场的转变模式［17］。从现实挑战来看，我国和印度在高等职业教育规模方面都已经达到世界领先水平，但质量还有待提升［18］。破解当前高等职业教育发展面临的困境，明确未来改革的主要方向，都需要通过高等职业教育政策来实现。因此，印度高等职业教育政策变迁对于我国当前和未来的高等职业教育改革有一定的启示，具体体现在以下三个方面：

（一）高等职业教育政策要具有前瞻性和创新性特征

独立后的印度政府为了实现高等职业教育的快速发展，选择了先提量再增质的发展逻辑。这种发展逻辑有一定的历史规律，且在当时的历史背景下，能够满足独立后印度社会经济发展的需求。但从历史制度主义视角来看，前一个阶段的政策导向对后期政策的影响是十分重要的。高等职业教育政策一旦在开始有了某种倾向性，在后期也很难以扭转。直到今天，印度高等职业教育政策仍然把质量放在一个关键位置，这既是质量问题的现实挑战，也是对前期政策忽视质量的弥补。

我国在高等教育大众化进程中，也同样出现了质量层面的问题［19］。高等教育大众化并非完全是先增量再提质的发展规律。这要求政策在制定时必须具有前瞻性，否则在路径依赖和关键节点的影响下，后续的政策变迁将难以实现本质上的突破。除此之外，高等职业教育政策还要具有一定的创新性。高等职业教育政策在关注整个社会未来发展趋势的同时，更要关注高技能人才群体本身。也就是说，高等职业教育要更好地适应时代变迁和技术变革。

（二）高等教育政策执行效果取决于制定的合理性

独立后的印度高等职业教育政策一直存在执行效果差、结果与目标偏离的问题。进入政策改革时期后，印度高等职业教育发展始终围绕质量和公平问题进行改革和突破。尤其是《国家教育政策（2020）》的发布，提出了更加合理的长期规划和实施步骤。但即便如此，印度高等职业教育高质量发展的道路依然面临众多现实挑战，导致政策执行没有达到预期效果。从表面来看，高等职业教育政策的执行问题更多从政府和大学的层面进行研究和讨论，但实际上政策执行效果差的根本原因还在于其本身没有理解当前问题的本质，继而无法在实践过程中提出有效解决方案。高等职业教育政策制定的合理性决定了其执行的效果。在政策变迁过程中，如果只是为了体现新政策的优越性而提出新的改革目标和方案，往往是无法在现实问题中立住脚跟的。高等职业教育政策的合理性，在于其能够解决当前发展中最紧迫的问题，而且要根据实际情况制订实施方案和具体细则。

（三）建立高等教育政策体系是高等教育高质量发展的必备环节

从历史制度主义视角来看，高等职业教育的发展历史和政策保持着紧密的连接关系。高等职业教育政策在不同历史阶段发挥着不同的作用，但政策之间必须建立紧密的逻辑关系，这样才能形成高等职业教育政策体系。在政策体系内部，每个政策都要始终以高质量发展为目标，把质量作为各个阶段发展的关键词。尽管高等职业教育在不同历史阶段的主要发展任务是不同的，但质量问题始终不能被轻视。只有把质量作为重要关键词，才能保证高等职业教育发展中的质量导向不变，同时为高等职业教育长期的高质量发展奠定基础［20］。此外，高等职业教育政策之间不能只通过理性选择的路径依赖模式来连接，而且每个政策也不能只在关键节点的时间维度上产生作用。建立高等职业教育政策体系的意义在于，把不同政策之间的关系合理化和规范化。在体系内部，每个政策都要有属于自己的独立位置，而不仅仅是其他政策的“加强”版本，或者“补充”版本。只有在政策之间建立一种稳定的逻辑关系，才能在政策发布之后持续推进高等职业教育质量提升。

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