林成丽

浙江省温州市华东公证处，浙江 温州 325000

一、概念甄别

个人债务集中清理制度，是指作为债务人的自然人因消费或经营活动导致其个人资产无法偿还其全部到期债务时，通过特定程序对债务人多个债权债务关系概括集中于一体，进行清理、执行，包括对其财产进行清算、对剩余债务进行豁免，其结果是使得“诚实而不幸”的债务人能够获得重新开始的机会，使得多个债权能获得公平、有效清偿的一套制度规范。有人把它定义为个人破产，也有人把它归类为执行和解，但都不能准确体现和使人理解该制度的实质意义。所谓个人债务集中清理，“在现有法律框架内应当属于执行和解的范畴，但其目的在于获得与实施个人破产制度类似的社会效果”［1］。因而我们不能简单把个人债务集中清理制度直接等同于执行和解抑或个人破产。它应时代而生，兼具了执行性和破产性两大特性，是过渡时期介于执行特别程序与个人破产制度之间的一种特殊产物。

二、特殊属性

个人债务集中清理制度在特殊时代背景下应运而生，原因有二：

（一）制度缺位

《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）将企业之外的其他主体形式，如个人、合伙商、自然人都排除在破产制度之外。这便导致各种自然人主体虽达到破产客观状态，却缺乏相应的市场退出机制，无法通过破产程序解决债务问题，从而引发了一系列的消极社会影响。例如在个体私营经济比较盛行的地区，中小企业主互相担保、联合担保、交叉担保比比皆是，公司经营不善引发系统性债务。即使企业通过破产清算或重整程序获得新生，但担保链牵连出众多自然人担保人仍需在责任范围内继续承担连带责任，从而导致一系列恶性循环，激增的个人债务无从化解更加激化社会矛盾。这间接导致《企业破产法》没有发挥出应有的社会调整作用，从而使我国的破产法被学术界称之为“半部破产法”。

（二）价值目标

目前开展个人债务集中清理的试点城市有浙江温州、台州、丽水，以及江苏吴江、睢宁等地，深圳则借“建设中国特色社会主义先行示范区”之势，开展了特区个人破产立法实践，于2021 年3 月正式实施了全国首部个人破产法规——《深圳经济特区个人破产条例》。各地法院也纷纷展开了类似个人破产制度的试点工作，目的在于赋予“诚实而不幸”的、处于实质破产状态的个人以“重生”机会，为个人债务人提供有“代价”的司法救济，促进客观执行不能的案件退出并优化营商环境。从长远价值目标看，它是为推动个人破产制度的立法和实践，也是为今后“个人破产法”的出台作铺垫，从而最终建立全面的个人破产制度。

三、模式介绍

目前个人债务集中清理制度试点较为成功的有浙江模式和深圳模式。

（一）浙江模式

浙江模式是依托执行程序的个人债务清偿，即执行案件转成破产案件即作为个债清理案件。债权人会议表决通过债务人提出的重整方案，债务人完全履行完毕，双方债权债务关系最终归于消灭；没有通过重整方案或债务人无法完全按重整方案清偿的，则恢复强制执行程序。浙江省陆续公布了多个关于个人债务清理程序的地方性司法文件，如《执行程序转个人债务清理程序审理规程（暂行）》（台州市中级人民法院2019 年颁布），《关于个人债务集中清理的实施意见（试行）》（温州市中级人民法院2019 年颁布），以及《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》（浙江省高级人民法院2020年颁布，以下简称《浙江指引》），各地司法机关纷纷依规定开展了个人债务清理案件的实践工作。总的来讲，台州试点注重“执行转个人债务清理”的操作流程与程序机制，而温州试点将公职管理人、失权与复权、债务豁免等制度纳入个人债务集中清理中，整个程序设计突出以债权人意思自治为原则，并特设公职管理人制度。

此外，江苏省睢宁县人民法院、江苏省吴江区法院，基于江苏省高院的授权也陆续开展了债务清理机制探索工作，在制度设计上也大同小异。值得一提的是，山东省高青县人民法院将个人债务清理案件的主体范围进行了扩大，特别是将公司法人人格否认与个人财产混同的情形下仍需要承担责任的股东也囊括在个人债务清理案件的主体范围之内，从而解决了企业破产程序所带来的个人债务清理问题。

（二）深圳模式

深圳是国内首个进行个人破产立法尝试的城市，2020 年8 月26 日深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十四次会议审议通过了《深圳经济特区个人破产条例》，并于2021 年3 月1 日起开始施行。深圳模式设立了破产事务管理部门，承担个人破产中的行政事务，类似于温州市司法局专门设立的破产公职管理人工作处。同时，《深圳经济特区个人破产条例》明确了由深圳市人民政府确定的工作部门或者机构来行使个人破产事务的行政管理职责，该机构主要职责包括审核破产管理人的资质，提出并确定管理人；对破产管理人的职责进行管理、监督；协助调查债务人相关破产欺诈和相关违法行为；实施破产信息登记和信息公开制度等等。此外，《深圳经济特区个人破产条例》也明确规定了破产管理人的具体人选及应当履行的职责，对于个人破产司法实践具有重要意义。

四、公证参与

（一）以管理人身份为契机

在个人债务集中清理制度相关程序设置中引入管理人，是通过借鉴其他国家和地区的个人破产制度与我国的企业破产制度，并进行综合衡量之后而确立的。

美国联邦政府破产托管人是政府委任的官员，其核心工作是负责对于私人破产管理人进行监督和管理，而私人破产管理人单纯以个人的身份为了取得报酬为目的而为私人破产主体提供专业的管理服务；英国个人自愿整理程序主要适用于商自然人，而商自然人债务总额一般较大，可能存在多重的债权债务关系，因而其债权债务关系相比较为复杂。因此，英国的破产管理署下设官方接管人，官方接管人是破产管理署的公务员，担任管理人承担破产事务工作。日本个人破产制度中的小规模个人再生程序仅设有个人再生委员，主要是对个人债务人的资产、收入等进行调查，对个人债务人提出专业性的建议，协助法院评估债权等，但具体而言，管理人职能是由法院根据案件的复杂程度以及需求进行调整的，而并非享有所有的职权［2］。我国香港地区个人破产程序中相对于内地破产程序的一个主要特点是设置了官方破产管理机构，由破产管理署的助理署长对个案进行处理及掌管，包括破产财产的变现、分配、调查破产原因、调查破产人操守等等，并对个人破产案件中的受托人进行监督［3］。可见，其他国家和地区可类比的制度设计中，大多设有官方管理机构负责破产管理人事务，如美国联邦政府破产托管人是政府官员，并负责私人破产管理人；英国以官方接管人个人对外，我国香港地区是由官方破产管理署对个人破产案件中的受托人进行监督。英国和日本个人破产制度赋予法院确定管理人职能范围与自由裁量权，管理人的职能与薪酬的高低与案件难易程度密切相关，此举可降低程序成本的支出，减少成本负担，从而提高金融债权的实现率。

我国各地法院在开展个人债务集中清理制度试点工作中，对于管理人制度的设置稍有不同。例如，浙江省高级人民法院发布了《浙江指引》，指出个人债务集中清理工作的破产管理人，可以是管理人名册中的社会中介机构及其执业律师、执业注册会计师，也可以是政府部门的公职管理人。并且债权人及债务人可以协商在名册中选定管理人。《深圳经济特区个人破产条例》中规定，破产管理人可由律师、注册会计师以及其他具有法律、会计、金融等专业资质的个人或者相关中介服务机构担任，管理人接受人民法院、破产事务管理部门、债权人会议及债权人委员会的监督。纵观《企业破产法》及各地针对试点工作发布的地方性司法文件来看，公证的社会中介属性为公证介入破产事务提供了法律依据。而通过公证机构进行管理人的设立更像是一把钥匙，为公证介入个人债务集中清理制度打开了一扇大门。

（二）管理人的设立需要基于公证的中立性与公信力

明确管理人的法律地位非常必要。管理人究竟是债权人的代理人还是债务人的代理人？假如管理人作为债权人的代理人，则个人债务集中清理整个过程中，管理人将偏向于债权人，从而保障债权人利益的最大化，故而忽视对债务人的适当利益保护。如果管理人作为债务人的代理人，那么原来处在经济洼地的债务人却被抬上法律保护的高地，反而助长了借贷人不合理、不理性的消费需求。破产法的理念从由最初的“债权人中心主义”不断向“债权人与债务人之间的利益平衡”发生转变，公平价值作为破产法的价值目标，贯彻破产程序的整个灵魂。管理人的法律地位需要始终保持中立，只有保持独立的法律地位，才能在个人债务集中清理程序中充分尊重债权人、债务人之间的意思自治，兼顾公平与优先，均衡保护债权人的利益。而管理人的“中立性”又决定了管理人必须有“公信力”。我国个人破产法律制度至今没有出台，最大的障碍在于很多人认为债务人会利用合法形式掩盖非法目的，借个人破产之由实现逃债的目的，实现非法目的。由公证参与个人债务集中清理案件，可以打破对个人破产制度的误解与不信任。因而管理人需要具备一定的公信力。破产程序的设计往往围绕“管理人”为中心展开，由管理人管理债务人财产、行使破产撤销权、规划清算与重整方案等大量的事务性工作。只有管理人具备一定的威慑力，才能鼓励参与者遵守信用，使得所有债权人得到平等、合法、公正的清偿。

（三）公证参与司法辅助事务的延伸

公证的法律职能是与司法的实质意义相融合的。公证人员和审判人员共同的司法理念，以及公证的非讼裁判职能、公证的程序性规范、较高的社会公信力、从业人员的高素质等因素，为公证参与人民法院司法辅助业务奠定了坚实的基础，［4］也为公证参与个人债务集中清理奠定了理论和实践基础。实践中，公证一直积极参与地方人民法院司法辅助事务，取得了良好效果。一方面，基于公证权的非诉性、预防性，公证参与司法调解，将当事人达成的调解协议移交人民法院，由人民法院按照法律规定出具民事调解书或相应处理；因而在个人债务集中清理案件中，由公证人作为管理人能够充分发挥自身优势，可以对债权债务关系进行调解，作出书面调解协议并赋予其强制执行效力；另一方面，基于公证文书的“证据之王”地位，公证参与证据保全、调查取证，能够核实诉讼中涉及财产的权属和占有、使用、处分等情况。因而公证人作为管理人，可以对债务人送达文书的过程进行全程录音录像，对清点、审核、接管债务人的财产过程进行证据保全，对召开债权人会议并促成通过清理方案表决的过程进行现场监督。公证参与司法辅助事务是将公证程序的运作嵌入法院的审判执行工作过程，而公证参与个人债务集中清理是将公证程序的运作与法院的破产案件进行深度合作。

（四）助力法院探索破产审判权与破产事务管理权的适度分离

个人债务集中清理制度处处体现着意思自治原则，例如全体决定表决机制、债务人权利让渡和义务扩大等等。因而法院应当认清自己的角色定位，把握司法介入案件的尺度，避免对案件的过多干预。在个人债务集中清理案件中，法院应负责债权人与债务人双方的引导释明工作，不参与债权人与债务人之间的利益判断；负责审查清理方案的合法性与合理性，不利用公权力干扰合意结果。整个案件流程设计不应以法官为主导模式，反而全程更应突出管理人的组织和协调作用。公证介入个人债务集中清理案件，能够使其在适用领域内独立发挥作用，并与诉讼机制形成联动，适度分离了破产审判权与破产事务管理权。法治框架下，公证、审判、检察、律师均为司法制度的组成部分，而法治的力量理应有所分工，法治力量的分工体现为法律职业人内部的分工。［5］

综上所述，本文认为在司法活动中引入公证资源，是法院非核心司法权能的社会化，有利于司法资源的优化配置，实现司法整体减负，使法院可以集中司法资源，回归核心审判业务。积极引入公证作为纠纷治理主体协同治理社会纠纷，也是深化诉源治理机制，在法律服务领域更好满足当事人需要的创新举措。