李航，姚欢，文永勤，袁怀波，余晓琴，吴宇*

1.四川省食品检验研究院（成都 610097）；2.合肥工业大学食品与生物工程学院（合肥 230009）

中国是一个农业大国，每年中央的1号文件都是关注的农业农村问题，加强农村食品安全综合治理已成为保障广大农民群众身体健康与农村社会和谐发展的重大课题。由于农村地区地域广大，经济发展水平相对较低，农村群众自我保护能力不足，监管资源也相对薄弱，农村食品安全状况与党和人民的期望还存在较大差距[1]。为全面加强农村食品安全监管、促进乡镇食品安全综合治理能力提升，以四川省为例，通过开展以“穿透式”监管[2]为抓手的乡镇食品安全综合治理，创新探索基层行政单元在食品安全方面全链条、多维度治理模式和路径。

1 农村食品安全综合治理意义及方法

1.1 治理意义

为全面加强农村食品安全监管，从全环节、全链条维度，对食品生产经营者及监管部门落实食品安全责任情况、乡镇食品安全水平开展系统的调查评估，在此基础上进行综合分析研判。以问题为导向，全链条、全维度穿透发现风险隐患，找准问题根源，剖析问题原因，找出监管短板，有针对性地提出解决措施，压实属地政府、生产经营主体、主管及监管部门等各方责任，促进乡镇食品安全综合治理能力提升。

1.2 治理方法

市场监督管理局联合农业农村、商务、教育、粮食储备、供销社等部门开展乡镇食品安全“穿透式”监管。省市分别制定乡镇食品安全“穿透式”监管实施方案[3]，省级层面确定3个县各一个乡镇，市级层面每个市（州）选择1个乡镇作为重点业态、重点品种或重点企业开展。以多部门专家组成调研组赴乡镇一线开展调查评估工作，通过实地调查、风险分级、抽检监测、民意调查、评估分析等工作[4-9]，目的是找到农村食品安全深层次的问题及提出解决问题的对策和思路。

省级层面通过对3个乡镇进行全方位实地调查、生产及销售企业抽样风险分级、食品的抽检检测、食品安全民意调查后，汇总分析评估当地食品安全状况。其他市（州）结合当地实际，选择一个重点业态、重点品种或重点企业开展食品安全“穿透式”监管工作。其中，9个市以乡镇为单元、6个市以重点品种、3个市以重点业态开展并完成“穿透式”监管工作。

2 成效及存在问题

从开展工作情况看，乡镇“穿透式”监管工作取得初步成效，找到不少真问题，同时也促进各地积极采取措施补短板、堵漏洞。从加强基层食品安全工作来看，分如下3个方面进行讨论。

掌握四川省农村地区食品安全治理状况，促进各地区积极开展补短板工作夯实基础。通过对“穿透式”监管工作的结果开展综合评价，对四川省农村地区食品安全状况总的评价是：未发现重大问题，食品安全风险总体可控，守住不发生系统性食品安全风险的底线，但某些领域存在食品安全风险隐患，离党和人民对食品安全的期望还有不小差距。具体来讲，省级工作层面从乡镇食品安全的体制机制、种养殖、食品生产、食品经营、餐饮服务、食品“三小”（小作坊、小摊贩、小餐饮）、食品抽检等全链条，结合风险分级、民意调查、实地抽检等多维度，综合量化打分充分评价县、乡两级食品安全工作开展情况，评价省、市各项工作任务在基层落实情况。县乡两级基本完成省市布置的食品安全工作的规定动作，确保重点任务落实落地，食品安全民意调查显示乡镇居民对市场监管部门的食品安全服务满意度较高，对当地食品安全状况整体满意度较好。全省市州主要是在选择一个重点业态、重点品种或重点企业开展食品安全“穿透式”监管，通过聚焦着力点，在线和点上进行穿透找问题、补短板，积极夯实基层食品安全工作。

系统梳理食品安全治理面临的主要问题。结合全省开展的乡镇食品安全“穿透式”监管工作，按照问题导向的要求，分析梳理食品安全工作面临4个方面的挑战。一是监管对象生产力水平低。特别是农村餐饮业主体规模小、硬件设施差，多数餐馆结构布局、卫生设施等达不到基本要求。从业人员多为当地农村劳动力，专业化程度低，食品安全意识薄弱[10]。农村群众受文化水平和信息渠道的限制，自我保护能力严重不足，未从注重食品的种类、分量转移到注重食品安全上。二是食品安全的某些重点领域和环节存在风险隐患。种植环节污染问题仍然存在，长期农药化肥的使用导致土壤污染治理周期较长，影响食品安全的源头。生产经营环节索证索票落实情况差是共性问题，影响了食品安全的过程。农村群体性聚餐风险隐患较大，群体性聚餐中红白喜事最为突出。“三小”业态是农村食品安全高风险领域，农村小餐饮店、小作坊、小经营店布局分散，相当一部分在路边简易棚或自家住房内开办，采用家庭管理运作，卫生条件差。三是农村食品安全监管资源十分有限[11]。相对庞大的监管对象和监管范围，监管人员力量薄弱，日常监管不深不细。基层市场监管所人员配置少，且人员的工作能力和智慧监管终端设备也有待加强。部门间衔接和配合上存在一定问题，食安委统筹领导下的食品安全工作协调会议大多流于形式，部门联合监管无法有效形成合力。四是监管环境还需改善。地方性的食品安全配套法规和条例不够完善，例如缺少散装食品标签标识规范，缺少白酒原酒质量标准，使得在实际监管中缺乏依据。法律法规条款从不同的角度解读，由于执法人员的理解不同存在偏差，在监管实践中自由裁量权过当。城乡经济和社会环境发展不平衡，农村地区的食品安全监管就是这种不平衡的一个重要体现。

进一步厘清食品安全监管治理路径。通过全省乡镇食品安全“穿透式”监管工作，建议从4个方面厘清食品安全监管综合治理思路，构建全社会齐抓共管食品安全的良好格局。一是结合“两个责任”压实主体和监管的食品安全责任。建立健全分层分级精准防控末端发力终端见效的工作机制，推动食品安全属地管理责任落地落实。通过市县乡三级包保责任制、生产经营者自我承诺制，落实责任清单、任务清单，确保找得到人、查得清事、落得了责。二是按照基层执法基础设施建设标准和人员能力建设指导意见，在全省范围对基层食品监管人员开展全面轮训，增强基层监管人员业务能力，巩固农村食品安全监管网“网底”，调动协管员建立健全“横向到边、纵向到底”的农村食品安全监管网络。三是加强食品安全高风险领域和重点环节的监管。以种植养殖环节的农兽残污染问题、生产经营环节索证索票问题、农村群体性聚餐风险问题、“三小”食品风险问题为切入点，加强农村食品安全监管[12]。同时开展对从业人员免费宣传教育和培训工作，强化对从业人员行为的干预。四是宣传教育先行的工作策略，全面开展农村食品安全入村宣传行动，重点针对食品从业者进行食品安全培训。同时，加强农村食品安全违法行为举报投诉奖励宣传和兑现，充分营造社会共治格局[13]，切实增强广大群众的食品安全参与意识。

3 对策与建议

3.1 提高食品安全政治站位

为深入落实食品安全党政同责要求，应从提高政府执政能力和对人民群众高度负责的高度认识食品安全，应健全镇、村食品安全管理体系，加强经费保障。健全食品安全绩效目标考核体系，定期实施绩效考核，充分发挥考核“指挥棒”作用。完善协管员教育培训制度和食品安全突发事件应急预案，加强应急装备保障、应急队伍建设和应急演练，提升乡镇食品安全应急处置能力。积极开展食品安全知识宣传进社区、进学校、进企业、进机关等“四进”活动，强化社会共治。开展多种形式宣传活动，着力营造良好氛围，切实增强群众食品安全意识。落实投诉举报奖励机制，充实加强基层监管队伍建设，加大基层监管人员专业培训力度，提升基层执法水平。建立健全食品安全隐患排查、信息交流、风险防控、学习培训、督查考评等长效机制，积极运用信息化手段，提升监管效率。

3.2 部门协同配合到位

细化完善食品安全年度工作方案和应急机制，地方食安办加强与相关单位沟通协调，结合当地实际和监管需要，细化落实年度工作计划，明确具体内容、实施时段、责任部门。进一步加强市场监管、供销、农业农村、公安、教育、商务等部门协作，严格落实部门监管职能职责，突出分工协作、信息共享、协同共治。

3.3 加强监管执法补位

落实属地监管责任，建议地方党政食安办、属地市场监管所、村（社区）切实履行食品安全监管职责，进一步强化日常监管，完善日常监督巡查记录。加大巡查检查频次，强化培训指导。加强食品及相关产品监督管理，规范生产经营行为，及时消除风险隐患。加大食品抽检力度，强化风险预警，严查食品添加剂超量超范围使用、非法添加等行为。抓实食品安全风险分级、动态管理、小型餐饮店和农贸市场监督，确保监管无盲区。

3.4 强化主体责任保位

加强种养植环节监管，严格农资管理，规范生产记录。加强农业投入品经营管理，落实进货查验、索证索票、包装废弃物回收等制度。强化屠宰监管，督促畜禽屠宰主体落实索证索票和标识查验、生猪进场和产品出场制度，做好屠宰场风险隐患排查。严格压实食品生产企业主体责任，督促企业加强内控管理，严格执行生产规范，强化相关防控措施，加强基础设施建设，推动生产工艺升级改造。督促食品经营主体落实索证索票、进货查验、食品安全储存、定期检查等制度[14]。组织行业专家指导企业梳理关键控制点，加强企业追溯体系建设。鼓励推广应用先进食品安全管理体系模式，制定完善食品安全应急预案，提升业食品安全应急处置能力。实施分级分类监管，加大食品安全巡查、执法力度，严格风险管控。

3.5 统筹谋划着力守位

做好“穿透式”监管后半篇文章，加强汇总评估分析、问题反馈、后续整改工作。推动“穿透式”监管与落实“两个责任”高度契合，进一步明晰工作目标和路径。大力开展“穿透式”监管工作培训，通过专家讲座、经验交流等方式开展业务培训和工作指导，让各级监管部门认识到位、理解到位。谋划安排好下一年“穿透式”监管工作，开展上一年问题整改回头看。探索“穿透式”监管工作经验，健全制度机制，创新工作方式，固化工作成效，树立一批标杆，加强示范引领。

4 改进意见

“穿透式”监管工作是一项创新性工作，是以问题为导向实施的食品安全综合治理重要路径，现提出穿透式监管认识不清晰、成果运用不足、工作机制及经验还需凝练等几个方面的不足及改进方向。

一是对“穿透式”监管的目的作用认识不清晰。“穿透式”监管的本质是“刀刃向内”式的工作方式，思路是通过发现问题、找到问题根源、针对问题原因堵漏洞、补短板，通过完善监管措施达到食品安全治理提升的目标。后续应通过培训讲座、经验交流等方式开展宣传，让各级食品监管人员认识到位、理解到位。

二是“穿透式”监管成果运用不足。“穿透式”监管工作的实施路径是发现问题、找到原因、解决问题，目前省级、市级均开展了穿透式监管工作，发现了不少问题，也剖析了原因。但如何把深层次问题系统全面的归纳，并提出监管策略思路，持续做好后半篇文章，仍然需要摸索。

三是健全“穿透式”监管工作制度机制。“穿透式”监管工作试点实施两年来，对工作机制、调研评估方式和内容等均探索出不少经验，可以予以固化凝练，制定穿透式监管工作规范和工作模式。

5 结语

2021年我国农村贫困人口全部脱贫，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，在接下来的乡村振兴战略中，如何提高农村群众的幸福感和安全感，农村食品安全综合治理工作还任重道远。本文抛砖引玉，针对上述课题做了一些有益的探索。