木三江

昆明理工大学，云南 昆明 650000

一、相关概念

本文所指的诉前调解是指当事人向法院提起诉讼后，在人民法院正式立案之前，通过人民调解、行业调解、律师调解等方式对案件进行的调解，它既不等同于调解前置程序，也不等同于强制调解［1］。

人民调解是指在人民调解委员会的主持下，依照法律、政策、技术标准、行业规范、社会主义道德规范，对纠纷的双方当事人进行协调，在自愿的情况下，达成协议，解决纠纷。根据法律规定，人民调解委员会由委员三至九人组成，人民调解员由委员会委员或委员会聘任的人担任。

环境非诉讼调解制度是指运用非诉讼调解方法处理环境领域发生的纠纷，环境非诉讼调解制度在纠纷解决上具有独特优势。

二、研究意义

现代社会快速发展，社会分工逐渐细化，社会交往更加频繁，社会矛盾愈加复杂多样，在环境领域发生的侵权案件越发剧烈。建立多元化纠纷解决机制成为我国社会发展的现实要求，2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，为我国多元化纠纷解决机制发展提出新要求。

完善、灵活、高效的非诉讼调解制度能够快速化解社会矛盾，在诉讼前解决问题，避免一些纠纷上升到法院的情况，在一定程度上减轻了法院压力，对维护社会秩序、促进经济发展、节约司法资源、维护环境和谐具有重要作用，完善的纠纷解决机制也象征着社会法治文明的进步。同时处理好环境方面的制度构建也是习近平总书记“绿水青山就是金山银山”科学论断的不断深化，能够反映党和国家对生态大保护的高度重视，因此环境纠纷非诉讼调解制度的构建有其工具价值也有其独立价值，值得我们重视。

三、民事诉讼调解中存在的问题

传统民事诉讼调解指的是在民事诉讼过程中以审判人员为主导，由双方民事诉讼主体参与而进行的协调，该调解方式通过商讨案件中具有争议的问题，解决纠纷。但是在具体运行中也存在问题，如在法官主导的调解模式中当事人权利行使受到阻碍。主要体现为以下三点。

（一）法官权力过大

在设置以法官为主导的模式中对法官的权力进行扩大，对于当事人的权利进行缩小，本身公权力与私权利便是不对等的，一方的扩大一方的缩小造成了两方之间的矛盾，无法体现出民事诉讼调解制度的公正性。在调解过程中，影响调解结果的因素很大程度上取决于法官自身。例如双方意见是否达成一致，所形成的协议书是否符合法律规定等。而这样的主观因素将会直接影响调解结果。

（二）法官负担过重

法院当中面临案多人少的情况，每个法官每年都要承担大量的案件，除此以外法官还要负责诉前调解工作，这很明显加重了法官的负担。这几年以来法官的审判工作任务非常重。

（三）自愿原则难以体现

自愿原则是贯穿于民法与相关法律规范的重要原则，但是在民事诉讼调解制度当中，自愿原则难以体现。在民事调解中，审判人员为促成民事纠纷的调解，往往会采用一些强制性的方法。这种行为没有充分考虑当事人的意愿，严重侵犯了当事人的合法权益［2］。同时，这种没有通过双方当事人自愿达成的调解，无法体现双方当事人的利益，只会导致本就存在的矛盾越来越尖锐。

而为了能更好地保障当事人的诉讼权利，建立多样化的调解机制必不可少。目前我国社会飞速发展，我国民事纠纷呈现多样化、复杂化特点，并且随着公民法律意识的觉醒，法院需要调解的民事纠纷也大大增多。因此需要建立多样化的调解机制，消化这些纠纷，将法院主导的方式改为法院推动、多主体参与诉前调解，可以由其他机构主持，如法院与同级司法行政部门合作，有些法院组建“社会法庭”，邀请村委会、乡贤、人大代表、政协委员等担任“社会法官”主持调解工作等等。而在环境纠纷之中，可以在法院接收到起诉状后将案件交给“社会法庭”先行调解，邀请具有专业知识的人员、行业协会、社会组织参与。并且在诉讼活动中以“人民至上”为出发点，强调多方参与，强调自愿民主，努力让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。

而在当前员额制的法院系统中，基层法院承担了大量的诉讼工作，有的法官一年甚至要裁定或审判约400 起案件。完善、灵活、高效的人民调解制度能够快速化解社会矛盾，在诉讼前解决问题，避免一些轻微民事纠纷上升到法院的情况，在一定程度上减轻了法院压力，对维护社会秩序、促进经济发展具有重要作用。

环境法中的许多法律制度都是在环境科学研究和环境保护实践中由技术规范上升而来的［3］。因此在调解过程中引入相关专门主体就显得尤为重要。相关主体可以分为非营利性环保组织、政府环境主管部门、相关领域专家等。在解决环境纠纷上，引入其他主体进行调解与法院仲裁等具有司法性质的方法相比具有优势。具备专业知识的人员能够进行专业的勘查活动，对产生纠纷的环境问题能够通过取样化验等进行准确判断。

四、环境非诉讼调解中存在的问题

可以说在环境纠纷中非诉讼调解机制发挥着独特的作用，但是，该制度在实际执行中也存在一些不足。

（一）环境非诉讼调解制度的行政成本问题

第一，当事人往往出于对公权力的信任而选择政府环境主管部门，但当事人寻求政府帮助并不需投入很多成本，这样各级人民政府的环境主管部门会面临巨大的纠纷处理要求，面临这样巨大的要求，政府部门的行政成本会大大提高。要通过司法部门处理的事情一件不少地落在了执法部门上，这样成本没有降低，只是发生了转移，并且通过政府部门解决纠纷并不存在事先缴纳的诉讼费，因此国家为了处理环境纠纷所花费的总成本并不会降低，反而会比通过诉讼处理的成本更高。同时，诉讼成本的存在也让当事人在选择是否诉讼时能够重新考虑成本，减少滥诉的情况出现，而当事人在选择政府调解时很少会有成本的考虑。

（二）调解员自身素质对调解结果的影响

目前我国社会飞速发展，我国民事纠纷呈现多样化、复杂化特点，并且随着公民法律意识的觉醒，法院需要调解的民事纠纷也大大增多。而调解员能否适应社会发展的需要，成为调节能否成功的重要因素。调解员处于中立地位，其所促成的调解协议是涉及当事人双方利益的重要协议。但是调解员对协议并无详细标准，若全选择政府主管部门，又可能导致行政成本的增加，与调解的初衷背道而驰。我国关于环境纠纷非诉讼调解解决的机构主要是环境行政部门、人民调解委员会等，目前还没有从事环境纠纷非诉讼调解的专门机构。环境纠纷因其特殊性，对非诉讼调解人员提出了更高的要求。但目前来看，我国环境纠纷非诉讼调解组织中的人员构成与其他非诉讼调解组织并无不同，缺乏对环境纠纷中的许多技术性规范、科学指标的认知，而具备专业知识的人员则缺乏法律知识和法律思维，这就导致了环境纠纷解决的难题，即有效的调解需要具有专业知识的人与具备法律知识的人共同进行，缺乏任何一方都无法达到理想的调解结果。而调解员自身素质特别是专业知识的掌握程度也直接影响了调解结果的公正。

（三）非诉讼调解机制自身的局限

非诉讼调解机制最大的缺陷在于，不以国家强制力为保障而具有可强制执行的效力，这导致调解结果难于执行。而对于重大复杂社会影响较大的纠纷，使用和解、调解、仲裁等方式解决未免有些力不从心。

五、完善措施

（一）完善行政性非诉讼调解

20 世纪末，世界各国逐步建立环境非诉讼调解制度，例如日本1970 年颁布的《公害纠纷处理法》，美国1990 年制定的《行政争议解决法》及1998 年制定的《替代性纠纷解决法》。以上法律规定的重点是搭建通过行政力量进行非诉讼调解的平台，对该制度运行的具体流程、政府力量的参与方式进行了详细规定，建立受信任的、多方对话的、积极参与的模式。而我国要做好该制度的顶层设计，在借鉴其他国家和地区的经验后，需要我国立法机关制定相关法律规定。如果条件不成熟，可以先进行区域试点，条件成熟后再推行相关经验。同时，应遵循立法先行的原则，制定纠纷解决机制相关条例，或者由国家环境行政主管部门制定相关办法。上述立法中的核心内容是行政性非诉讼调解问题。应当规定行政性非诉讼调解的程序，包括提出申请的条件和时限、调查取证、拟定调解或裁决方案、方案的实施、执行等［3］。

（二）健全民间性非诉讼调解

目前民间性非诉讼调解的重点在于人民调解。人民调解是指在人民调解委员会的主持下，依照法律、政策及社会主义道德规范，对纠纷当事人进行说服规劝，促其彼此互谅互让，在自主自愿情况下，达成协议，解决纠纷。根据法律规定，人民调解委员会由委员组成，人民调解员由委员会委员或委员会聘任的人员担任。但是该制度往往不能发挥解决纠纷的作用，原因有以下几点。首先，人民调解员大多由基层群众自治组织的工作人员兼任，兼任会导致对调解工作轻视、不愿干［4］。基本群众自治组织本身日常需要处理大量的工作，从法律层面上来说，政府对于自治组织并无领导的能力，基层群众组织只需要协助基层政府实施管理职能。但是从实际情况来看，基层群众组织与基层党支部通常是一体的，因此国家政策的具体实施，主要是由其完成，因此兼职的人民调解员主要精力侧重于其本职工作上，并没有动力、精力做好调解工作。其次，当人民调解委员会处理环境纠纷存在困难时，与行政及司法缺乏衔接及有效配合，无法充分发挥其作用。最后，人民调解员往往由基层群众自治组织的工作人员兼任，限于其本身素养，往往采用和稀泥式的方法掩盖矛盾，无法发挥该制度应有的作用。

由于人民调解委员会一般由基层群众自治组织的成员兼任，一方面自身素质有限，一方面兼任无法体现出调解委员会的专业性。为了使人民调解员有效地发挥调解纠纷的作用，要做好以下工作。

1．按照标准选任委员会成员

在选任成员时应考虑以下标准，是否具有一定的法律知识和专业知识，是否熟悉当地的道德风尚、风俗习惯。同时在配备人员时也要考虑到年龄因素，要吸收年轻的法律工作者、大学生加入队伍。

2．人民调解员应专职化

专职化要求人民调解员由专人担任，有独立的办公经费，具备一定的法律素养，并且人民政府、司法行政部门应做好相关人员的培训工作。虽然对人民调解委员会的指导工作也是人民法院的法定职责，但是法院当中面临案多人少的情况，每个法官每年都要承担大量的案件，这很明显加重了法官的负担。而基层政府对基层群众自治组织负有指导职责，因此由司法所负责人民调解委员会的培训更为适宜［5］。而人民法院应当做好人民调解制度与法院诉讼制度衔接的引导，对于适合进行人民调解的轻微纠纷，积极引导当事人选择调解［6］。

3．加强人民调解委员会的建设

在选任成员时应考虑以下标准：是否具有一定的法律知识和政策水平，是否熟悉当地的道德风尚、风俗习惯。同时在配备人员时也要考虑到年龄因素，要吸收年轻的法律工作者、大学生加入队伍。完成人民调解员的专职化，专职化要求人民调解员由专人担任，有独立的办公经费，具备一定的法律素养，并且人民政府司法行政部门应做好相关人员的培训工作。虽然对人民调解委员会的指导工作也是人民法院的法定职责，但是法院面临案多人少的情况，每个法官每年都要承担大量的案件，这很明显加重了法官的负担。而基层政府对基层群众自治组织负有指导职责，因此由司法所负责人民调解委员会的培训更为适宜。在涉及环境等专业领域时可以邀请政府相关主管部门参与。

（三）厘清调解的范围和限制

在环境民事侵权调解的内容中，由于恢复环境修复方式多样化、修复期限具有不确定性等，双方当事人针对该内容可以进行磋商，比对不同方案，寻找最优解决路径，以更好地实现保护公共利益的目的。一是要防止一方以公众利益为代价获得不当收益；二是调解的目的在于保障公共利益、恢复生态环境，因此，即便在调解中不涉及赔偿事项也不会影响非营利性环保组织、政府环境主管部门、相关领域专家等主体保护公益、保护生态的积极性。

（四）通过公证等方式赋予其强制执行力

具体由法院核定后，取得民事判决同等的效力，裁决可强制执行。而像这样的非诉讼调解机制与诉讼机制相互结合，将节约司法资源，同时赋予环境非诉讼调解机制相应的公信力和强制执行力，促进社会发展。