杨 玲

重庆社会科学院产业经济研究所，重庆 400020

0 引言

2019年底，我国确定了11个国家城乡融合发展试验区，发布试验任务共11项，其中6项属于城乡要素配置体制机制任务。由此可见，城乡要素自由流动和平等交换对于城乡融合发展具有基础性支撑作用。重庆市“大城市”“大农村”的现实情况，决定了其城乡融合发展的意义更加突出、作用更加巨大。重庆西部片区包含9个区，面积约1.5万km2，属于超大城市市郊连片地区。重庆西部片区作为国家城乡融合发展试验区承担了5项指定试验任务，其中3项任务与人、地两大要素紧密相关，即建立城乡有序流动的人口迁徙制度、进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度、农村集体经营性建设用地入市制度。重庆西部片区自启动建设以来，在人、地两大要素流动探索中既取得了一定成绩，也存在一些问题。这些问题既有地方性的，也有普遍性的。

1 城乡要素流动探索情况

1.1 稳步探索城乡有序流动的人口迁徙制度

《国家城乡融合发展试验区改革方案》（以下简称《方案》）要求探索双向人口迁徙。其中，针对“人口从农村到城市”，强调的是提升城市包容性以促进农业转移人口市民化，人员范围为全部进城人口，举措为进一步放开落户限制、基本公共服务全覆盖、市民化成本分担等；针对“人口从城市到农村”，强调的是人才入乡以促进乡村发展，人员范围为返乡、帮扶乡村发展、主动到乡村就业创业的3 类人员，举措有给予社保和职称评定等激励、允许符合条件的加入农村集体经济组织及在乡村落户。

目前，重庆西部片区人口“乡到城”和“城到乡”之间差异较大。一是农业转移人口市民化已形成常态化制度。重庆西部片区早在2007 年统筹城乡综合配套改革时，就开始了旨在推动进城农民向城镇居民转化的户籍制度改革。重庆西部片区多年推进住房、教育等基本公共服务覆盖常住人口，建立转移人口数量与财政奖补挂钩、与城镇建设用地指标挂钩机制，加之近年全面取消城乡融合发展试验区城市落户限制，所以当地农民进城落户已基本没有制度障碍。二是审慎探索人才加入乡村制度。重庆西部片区初步允许3 类人员到农村落户。部分区域允许2 类，即投资达到一定额度的创业者、具有一定学历或职称等级的人才；部分区域允许3 类，在前两类基础上增加回原籍地创业就业且毕业时间在一定年限内的中高等院校学生。重庆西部片区探索采用了仅登记户口和附带一定农村权益登记户口的两种人才加入方式。前者回归户籍管理本身，并规定农村落户人员有偿使用农村集体建设用地、原则上不参与农村集体土地收益分配和土地承包经营；后者要求农村落户人员成为农村集体经济组织成员，有的区还要求其有稳定住所且实际居住，还有的区提出在入户农村连续就业达到一定年限。对加入集体经济组织后落户的人才，有的区允许其享受土地承包和分配宅基地的权利，有的区提出有偿使用宅基地、有偿发包承包地的方案。

1.2 积极探索进城落户农民依法、自愿、有偿转让退出农村权益

《方案》强调了依法、自愿、有偿原则，既要维护进城落户农民在农村承包地、宅基地、集体资产上的权益（简称“三权”），也要盘活这些权益所依附的资源（资产），要求以所涉及权益的确权登记颁证为前提，通过“流转”和“退出”两种方式开展探索。其中，“流转”的是承包地经营权、宅基地使用权、集体资产收益分配权；“退出”的是土地承包权、宅基地资格权、集体资产股权。后者与进城落户农民的集体经济组织成员身份强关联。重庆西部片区对进城落户农民退出农村权益在制度上进行了积极探索。

一是“三权”自愿有偿退出制度设计基本完成。承担试点任务的区制定了退出相关办法，从“哪些人可退”“如何退”“退后资源怎么盘活”等方面设计农村权益退出和资源合理利用机制。二是重点探索“退出”方式。即侧重于与集体经济组织成员身份强关联的权益退出，围绕一次性永久退出“土地承包权、经营权”“宅基地资格权、使用权”“集体资产股权、收益分配权”来设计。三是探索“三权”退出不同形式。在强调权益整户退出基础上，有的区要求“三权”同时退，有的区允许分权退，但在同时退承包地和宅基地时需要一并退集体资产股份。四是探索退用结合，以帮助筹集补偿资金。在试点条件中强调要有明确的承接使用对象，承接使用方要参与筹集用于支付退权农民补偿的农村集体经济组织收储基金。五是探索权益退出补偿标准。试点区对承包地主要参照集体土地征收补偿标准，对宅基地主要参照重庆市宅基地复垦标准，最终由双方协商或经第三方评估确定。股权的赎回价以上年度末集体经济组织账面净资产为基础，由双方共同商定。

1.3 破题并稳妥推进农村集体经营性建设用地入市

《方案》主要是推广前一轮（2015—2019 年）农村集体经营性建设用地入市改革试点已形成的可复制做法并继续探索。例如，推广已形成的就地、异地调整、连片整治等农村集体经营性建设用地入市方式，推进入市土地开发后房地一体、分割转让等。根据2022 年中央深改委第二十七次会议针对农村集体经营性建设用地入市改革“必须审慎稳妥推进”的精神，2023 年自然资源部公布新一轮试点方案和名单，要求试点地区在建立土地开发利用监管机制、健全土地增值收益分配机制、维护市场主体合法权益等8 方面进行深化探索。重庆西部片区有4个区进入新一轮试点名单，有1个为上一轮试点区。

一是老试点区已破题并开展深化工作。上一轮试点区——大足区已初步形成可供借鉴的农村集体经营性建设用地入市制度体系，基本厘清“哪些地可入市、谁来入市、怎么入市、如何定入市底价、如何分配增值收益”等关键问题。大足区的成功破题为其他县（市、区）提供了借鉴模板。根据新试点要求，该区针对已入市项目发现的问题进行研究和出台深化改革举措，如村民小组作为入市主体的身份完善问题、土地使用监管机制缺乏问题等。二是新试点区积极推进入市探索。3 个新试点区根据国家和重庆市已出台的试点方案、规则等，制订入市试点方案、管理办法、收益分配指导意见等基础性规则。有的区还开展了基准地价编制、村庄规划编制、入市项目储备等工作。2023 年6月，此轮试点首批入市的两宗农村集体经营性建设用地在重庆农村土地交易所发布公开出让公告，开启入市实质性工作。

2 城乡要素流动探索存在的问题

2.1 存在思想认识问题

重庆西部片区城乡要素流动改革探索涉及主体多、利益多，各方主体思想认识不一，对探索产生了一些不利影响。

一是地方在改革探索上存在思想顾虑。在实践中，基层部门主动探索创新的积极性不高，不是主动提出需授权、要创新的政策，而是等待上级授权和提出办法与实施细则。基层部门怕超过职责边界、怕担责的心理，使改革试验任务推动较慢。二是认识上有误区。从重庆西部片区部分进城落户农民诉求看，他们提出了比照征地标准与政策给予补偿和参加养老保险的要求，认为退出土地与被征收了土地一样。试点地区在政策设计上也提出了农村集体组织收回进城农民承包地参照征地标准进行补偿的办法。但是土地征收与进城农民退出土地是两个概念，不仅前者征收主体与后者接收主体完全不同，更大的不同在于土地征收后因所有权性质、用途发生改变而增值，而退出土地的所有权性质、用途是不变的，且基本不会增值。进城落户农民的要求、农村集体组织给的补偿标准，均反映出二者在认识上混淆了征地与退出。因农民预期高，需要支付的补偿金高，退出农村权益的试验任务推进困难。

2.2 实施主体实力弱、能力不足

城乡融合发展试验区建设的责任主体是试验区所在地各级政府，但也离不开农村集体经济组织的参与。在重庆西部片区城乡要素流动试验任务中，农村集体经济组织在一些环节是关键实施主体。例如，农村集体经营性建设用地入市主体和农村权益退出的回收主体是农村集体经济组织，人才是否能成为乡村集体经济组织成员需要当地农村集体经济组织同意。但由于农村集体经济不发达，不少集体经济组织与村委会、村民小组是“两块牌子、一套人马”，因而其缺乏支撑改革的实力和能力。

一是资金实力薄弱。重庆西部片区内某略偏远试点村测算，农民一次性全部退出“三权”，一户（3 人）约需补偿40万元。与此相应的是，该市2023年提出村级集体经济组织年经营性收入10 万元以上的村达到50%的发展目标。由上述数据对比可知，农村集体经济组织经济收入水平不高，没有支撑改革探索的资金实力。二是缺乏专业人才。农村基层组织缺乏熟知各项改革政策、有市场研判力与谈判力及专业经营管理能力的人员，缺少对接市场、盘活赎回资源（资产）、挑选合适投资人的能力。三是管理能力低。缺少现代化经营管理组织使其难有市场化的经营管理手段，群众自治组织的属性又使其约束规范土地使用人和新迁徙进农村人员行为的能力不足。

2.3 存在法规制度障碍

虽然在城乡要素流动改革探索中，重庆西部片区获得了一些改革授权，但在实践操作时依然存在部分法规制度对城乡人、地两大要素流动探索形成阻碍。

一是农村集体经济组织成员资格认定和丧失的法规制度不健全，影响了由城到乡人口迁徙和农村“三权”退出。与城镇居民不同，村民重要的福利（如无偿承包土地、取得宅基地）是由村集体提供保障的。不能成为集体成员、享受与成员资格挂钩的福利待遇，造成人口由城到乡有流动、难融合、难扎根［1］。国家相关法律法规没有对农村集体经济组织成员资格界定做出明确规定，地方相关制度也不明确，导致在探索中要么设置较高门槛，要么约束新加入成员权利使之明显弱于原成员。这导致在重庆西部片区实践中下乡人才落户积极性不高、人数很少，已落户人员中绝大多数为回乡人员。进城落户农民集体成员资格是一定期限不丧失还是永久不丧失不明确，如果永久不丧失意味着可以永久不退出农村“三权”，增加了土地撂荒、闲置风险［2］。二是制度不明催生新的“二元化”。在强调农民权益保护的制度设计下，进城落户农民长期保有农村“三权”成为有“市民+农民”双重身份、享受“城市待遇+农村待遇”双重待遇的城市特殊人口、农村集体组织特殊成员，入村落户人才权益与原村民落差大成为农村特殊村民，由此形成了新的“二元化”现象。三是宅基地盘活、退出配套制度缺失影响探索推进。进城落户农民闲置宅基地和房屋流转后，缺乏使用权人权属登记和权利保障制度；村社集体依法有偿接收的农民退出宅基地和房屋，产权转移登记及税费没有细则规定。

2.4 改革探索举措均衡性和协作性偏低

对照国家试验任务内容和工作要求，重庆西部片区在探索中存在顾此失彼及未充分发挥各任务内在联系作用的现象。

一是对改革要求关注不全面。例如，城乡人口迁徙制度探索重进城、轻下乡，人才下乡制度重人才下乡、轻人才扎根；“三权”退出制度设计重一次性永久退出方式，轻保留资格权的流转方式；建设用地入市探索重期限长的出让供应方式、轻出租等其他方式，房地一体、分割转让等二级市场建设探索基本未开展。二是探索不集成、难联动，影响改革效果。涉及人、地要素流动的试验任务有很强的内在关联性。例如，城乡人口迁徙涉及进城落户农民农村“三权”、进乡落户人口农村权益等问题，农村“三权”退出涉及宅基地盘活等问题，集体经营性建设用地入市涉及集体组织合法收回的宅基地等建设用地合规转为经营性用地问题。从重庆试验区内9个区重点突破改革事项看，没有1个区同时重点突破这3项难题。

3 深化城乡要素流动制度建设的思考

3.1 厘清思想认识

要想实现城乡要素自由流动、平等交换，则必须改变乡村在以往交换中地位低下、要素单向流向城市的旧格局。这种破旧立新意味着打破与发展不相适应的旧的思想认识，以创新精神探索新制度新机制。

一是审慎守规与探索创新并重。城乡要素流动试验任务与农民切身利益息息相关，故有“守住底线、防范风险”的原则要求。重庆西部片区在实践中可通过研究论证、风险评估、封闭运行、预警监测、修正纠错等举措，落实上述原则要求；切实发挥容错纠错机制的护航作用，维护基层探索创新积极性；明确城乡要素流动探索中的容错情形及条件，包容对待体制机制创新中因缺乏经验先行先试出现的、法律法规没有禁止因政策不明先行探索出现的各种问题。基层部门的探索创新也要根据情况区别推进。其中，法律法规明确禁止涉及的改革，要在获得授权后才能开展探索；法律法规没有禁止或明确的，地方可积极开展原创性探索创新。二是紧跟时代需求开展理论研究。与各地探索中不断涌现的新做法相较，城乡要素流动相关理论研究滞后。这是导致产生思想认识误区的重要因素之一。有关部门要大力支持城乡要素流动系列课题研究，对已有的成功探索深入分析其学理性，对新的概念和探索中混淆的概念进行厘定，对法规政策不明、探索疑惑大的从理论上进行澄清。

3.2 提高实施主体的行为能力

农村集体经济组织是城乡要素流动不可或缺的主体，增强其参与市场发展的实力、能力，真正发挥其主体作用，对于提升改革探索效率有重要意义。

一是培育现代化的农村市场主体。在对已有农村集体经济组织登记赋码的基础上，加快培育具有更强市场主体属性的新型农村集体经济组织。重点深化农村产权制度改革，加速农村“资源、资金、农民”到“资产、股金、股东”的转化，明晰产权关系并健全法人治理结构，形成一批股份公司、股份合作社、土地资产管理公司等新型农村集体经济组织。探索国企参与组建农村现代化公司，通过国企下乡与农村集体经济组织合资合作，成立具有现代化管理水平、专业运营能力的农村集体经济发展投资公司。二是多渠道支持集体经济组织筹集推动改革探索的资金。整合各类财政支农资金，有条件的地区成立城乡融合发展基金，采取注资、入股等方式为集体经济组织收储进城落户农民“三权”、整治拟入市建设用地等提供启动资金、周转资金。鼓励下乡企业利用自己的融资渠道，参与农村集体经济组织筹集土地、房屋等资源开发和资产盘活资金。构建融资风险多方共担机制，进一步提升金融机构对农村土地、房屋等抵押贷款的支持力度。三是提供智力帮扶。常态化开展集体经济组织经营管理队伍培训，探索在职的经营管理人才、下乡帮扶干部等在集体经济组织兼职，鼓励职业经理人、本土退休专家和干部等到集体经济组织就职。

3.3 与时俱进地完善法规制度

法规制度具有阶段性特征，在城乡融合发展新需求下，重庆西部片区需要依据客观现实、发展趋势适时对其进行调整、完善。

一是率先完善已发现的对试验任务制约较大的法规制度。针对人口迁徙、乡村振兴等带来的不可避免的农村集体经济组织成员日益复杂的情况，发挥地方主观能动性，制定农村集体经济组织运行条例或农村集体经济组织成员身份确认指导意见等，明确新形势下农村集体经济组织成员资格取得和丧失等规定。针对宅基地“三权”分置要求、农村集体经济组织有偿收回土地行为，出台有利于保护各方权利的地方配套制度。以试点方式，在试验区探索符合改革实际的确权登记和不动产转移登记制度，单独登记宅基地资格权，对闲置宅基地、房屋流转产生的使用权转移给予权属登记，对农村集体经济组织收回宅基地等不动产涉及的登记程序和税费予以明晰［3］。二是从制度上防范新的“二元化”。针对农民个体权益保护，应坚持科学、合理、适度原则，不能因保护这部分群体权益而损伤另一部分群体权益［4］。秉持公平公正理念，兼顾历史、现实客观情况，探索进城落户农民“三权”保留过渡期制度［5］和加入乡村人才融乡过渡期制度，过渡期结束后满足一定条件的人口彻底成为与原住民同等权益的市民或村民。三是进一步查找和研究城乡要素流动探索涉及的法规制度障碍。地方改革牵头部门、基层改革实施机构、相关领域专家等组成研判团队，先梳理现行法规制度，找出人、地等城乡要素自由流动中相关法规制度不允许、不明确、无规定事项；再对这些事项进行分析，提出需修改、明确、补漏的内容；然后对在地方权限内的法规制度进行全面完善，对需要国家层面授权的进行积极呼吁。

3.4 对标试验要求完善探索举措

试点区域应突出城乡要素流动“双向、自由”两个核心要求，挖掘各项任务的内在关联，以全面探索和协作探索提升试验成效。

一是丰富探索举措，提升改革探索均衡性。在城乡人口迁徙制度建设中，把制度探索重心转向从城到乡领域，突出加入乡村人口的融合、扎根。对接乡村振兴人才需求，适当扩大引入范围，降低加入农村集体经济组织的门槛，加强对落户农村人口权益的保障，特别是人才在农村生产、生活的基本保障，同时探索人才加入乡村风险预警和防范机制。通过引导、约束共同发力，推动确已市民化实现扎根城市的人口一次性有偿退出农村“三权”［5］。丰富农村“三权”退出路径，探索进城落户农民一定期限保留资格权而流转承包地经营权、宅基地使用权、集体资产收益分配权。完善农村集体经营性建设用地入市试点举措，一方面推广已形成的经验做法，包括除招拍挂入市外实施租赁、协议出让等多种入市方式，采用弹性出让、租让结合、先租后让等供应方式，通过房地一体、分割转让促进集体经营性建设用地二级市场发育；另一方面按照自然资源部新的试点方案全面深化探索举措。二是集成改革任务，协作形成探索合力。在地方权限内，尽量提高内在关联性强的城乡要素流动试验任务集成度，将涉及的城乡要素流动各改革事项、任务集中在同一个区（县），通过相辅相成的作用提升改革效率。