戴淑芬

行政执法体制改革是党和国家实施全面依法治国战略的必然要求，是保障社会公共秩序和人民群众基本权利的重要措施。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》指出：“稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层，坚持依法下放、试点先行，坚持权随事转、编随事转、钱随事转，确保放得下、接得住、管得好、有监督。”行政执法权下放主要解决的是行政执法力量不足与行政执法需求过大之间的矛盾问题。下放行政执法权就是为了扩充基层行政机关的执法资源，强化其执法能力，应对执法事项过多而现有的执法权力不足的问题。在这种背景下，2021年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定了行政处罚权下放的程序。但是，该条也存在能否作为行政执法权下放的法律依据，以及实践中行政执法权下放是否会带来权力滥用的风险等问题，对行政执法权下放有必要进行理论反思与制度化构造，防止权力下放带来基层行政法治难题。

一、行政执法权下放的实践样态与合法化困境

（一）行政执法权下放的实践样态

1．下放事项的广泛性

目前，已经有诸多省份和地区积极推動行政执法权下放的制度改革，增强乡镇、街道等基层行政机关的执法权和执法能力。例如：山西省下放行政执法权的事项包括自然资源、生态环境、交通运输、水利、住房和城乡建设、农业、文化市场、应急管理、林草、消防救援、卫生健康等方面的行政执法职权。根据《安徽省人民政府关于赋予乡镇街道部分县级审批执法权限的决定》，省政府下放的行政执法权包括行政处罚的有427项，行政强制的有6项，涉及领域包括民政、农业农村、城管等19个。由此可见，在行政执法权下放的实践改革方案中，行政执法权下放的事项非常广泛。

2．行政执法权下放的方向主要是委托和授权两种

与委托相比，授权法治化要求更高，需要法律、法规和规章的上位法依据；委托相对束缚更少，只要是具有公共事务管理职能的组织都可以成为被委托主体。因此，在行政执法权下放改革过程中，授权主要是省级层面的改革方式；委托则主要集中在设区的市、县级政府层面。例如：江苏省苏州市姑苏区综合行政执法局发布文件将行政执法权委托给街道。此外，在授权和委托这两种方式之外，还有其他的下放方式，如执法力量的下沉。执法力量下沉主要是将执法资源、执法人员派驻到基层，使县级执法机关与乡镇、街道等主体进行联合执法、派驻执法，以强化基层执法的能力。

3．下放主体和承接主体的广泛性

一般而言，下放主体是具有行政执法权的主体。但是，在实践中除了执法主体单一下放行政执法权以外，还有由省级人民政府统一下放或社区的市或者县级人民政府统一下放的做法。行政执法权承接主体主要包括乡镇人民政府、街道办事处，区县管委会、区县的职能部门等。由此可见，行政执法权下放并非仅指县级执法机关将其执法权下放给乡镇或者街道办事处，其外延更为广泛。

（二）行政执法权下放的困境

1．行政执法权下放的法律依据不足

目前，行政执法权下放的依据主要是《行政处罚法》第二十四条，对该条能否成为行政执法权下移的法律依据理论上存在较大争议。例如：在《行政处罚法》修订之前，有学者就指出执法权下放到乡镇、街道面临法律依据不足的问题，因此认为《行政处罚法》第二十四条能够回应行政执法权改革需求。还有学者认为，尽管《行政处罚法》第二十四条赋予了省级相关单位可以将行政执法权下放给乡镇人民政府和街道办事处，但是《行政处罚法》第二十三条又存在“县级人民政府”过窄的问题，为此建议对该条进行修订。但是，也有学者认为《行政处罚法》作为行为法难以起到行政执法权下放的依据作用，必须通过修订《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方人民政府组织法》）予以扩充。

2．行政执法权下放主体的不确定

《行政处罚法》第二十四条仅规定“省、自治区、直辖市”有权决定行政执法权下放。一方面，该条并没有明确是由具体哪一主体来决定，即是由省级人民政府还是省级人大及其常委会；另一方面，在实践中，除了“省、自治区、直辖市”以外，还包括县级和设区的市人民政府及其主管部门。根据《地方人民政府组织法》第八十六条规定，乡镇人民政府、街道办事处只能履行法律、法规和规章设定的职权。由此可见，无论是《行政处罚法》还是《地方人民政府组织法》，都没有授权县级人民政府以及政府职能部门下放行政执法权。即使下放也只能采取委托的方式而不得采用授权的方式，但是显然实践中的改革措施并不符合该项要求。

3．行政执法权下放的方式有待统一

各地政府及其职能部门在下放行政执法权的过程中所采用的方式并不统一，有的地方采取“授权”的方式，有的地方采取“委托”的方式，还有的地方采取“授权+委托”的方式。下放方式不统一尽管能够在一定程度上满足地方、不同部门的实践需求，但是下放方式不统一毕竟与法治要求不相符。这是因为灵活的下放方式是提升基层治理效能的体现，但是治理效能也必须符合程序化的要求。

4．行政执法权下放的监督力度不足

《行政处罚法》第二十四条尽管要求承接主体要加强法治建设，规范执法行为，下放主体要起到监督和指导作用。但是，在实践中，承接主体执法能力不足，执法资源欠缺导致执法出现合法性危机，而下放主体往往“一放了之”，缺乏强有力的监督措施。从依法行政原则的角度来看，强化行政执法权下放的合法性控制是行政执法体制改革的重要内容。

三、行政执法权下放的法治化完善

（一）适时修订相关法律增强行政执法权下放依据

职权法定是行政机关依法行政的基本要求，行政机关拥有某项行政职权一般有两种方式。一是组织法的一般性规定，如《人民政府组织法》对各级人民政府的职权的规定；二是单行管理法对行政机关的单独授予，如《著作权法》第五十三条赋予了“著作权主管部门”对违法行为进行行政处罚的权力。目前，我国对乡镇人民政府和街道办事处并没有明确的行政执法权的职权规定。尽管《地方人民政府组织法》第七十六条第二项和第七项规定乡镇人民政府执行生态环境保护、财政、公安等行政工作以及上级人民政府交办的事项，但是依然难以根据该条款推导出乡镇人民政府具有行政执法资格。有学者认为，该法规定的“上级人民政府交办的事项”足以成为乡镇人民政府取得行政执法权的依据。但这种观点值得商榷。其一，上级人民政府交办的事项一般具有“个案效应”。换言之，上级人民政府仅就个别事项进行交办，但是在行政执法权下放的实践中，下放事项具有“一揽子”特征，即并非就单个事项进行交办。其二，实践中将行政执法权下放的主体并不限于“上级人民政府”，还包括“上级人民政府的职能部门”。由此可见，对行政执法权下放的法律依据尚需补强。为此，有学者建议在《地方人民政府组织法》修订过程中增加“法律、法规规定的行政执法权”作为笼统的规范依据。还有学者认为，对行政执法权的依据来源应当通过参照《行政处罚法》第二十四条来修订《行政许可法》和《行政强制法》。

（二）规范行政执法权下放的主体

行政执法权下放的主体在实践中并不统一，不仅包括省级相关主体还包括社区的市及其职能部门，严重降低了行政执法权下放的法治理性。目前，在法律、法规尚未明确的情况下，行政执法下放的主体一般只能限定在《行政处罚法》第二十四条的规范语义之中，而对于其他行政执法权的下放只能采取“委托+修法”的方式进一步完善。具体而言，有两方面内容。一是对行政处罚权下放来说，有权决定下放的主体只能是省级人民政府和省级人民代表大会及其委员会。《行政处罚法》第二十四条并没有明确省级哪一主体有权下放行政处罚权，但是作为地方权力机关省级人民代表大会及其常委会自然有权决定。二是对行政许可和行政强制等其他行政执法权，在相关法律规范阙如的情况下，可以采取“委托”的方式进行下放。

（三）明确行政执法权下放的基本方式

1．根据执法权措施的不同进行合理配置

对那些拘留、吊销营业许可证等对相对人权益损害较大的行政处罚、涉及公民人身自由的强制措施以及涉及社会重大公共利益的行政许可采取委托的下放方式；而对一般的如警告、罚款的行政处罚和不严重损害公民人身自由的强制措施和一般的许可事项采取授权的行为进行下放。这种下放的益处在于权力的下放与事项的重要程度进行合理配置，防止基层乡镇人民政府和街道办事处行使过大的权力。

2．根据行使行政执法权的条件进行合理配置

《行政处罚法》第二十四条规定了行政处罚权下放至“能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处”，针对该条，提出了要求。一方面，“能够有效承接”行政处罚权是承接主体的要件之一；另一方面也可构成行政处罚权下放方式的规范条件，对条件好、行政处罚资源较多的可以采取授权的方式进行下放，而对条件一般、行政处罚资源并不充裕的，可以采取委托的下放方式。行政强制和行政许可亦可参照适用。这种下放方式的便利性在于能够使下放方式与各个承接主体的实际情况相符合，毕竟授权具有更强的自主性，其对法治资源的要求也更高。

（四）加强对行政执法权下放的法律监督

行政执法权下放是对权力和职责的重新配置，而“有权必有责，用权受监督”则是行政法的基本原则。因此，在行政执法权下放的过程中要加强法治化监督，以防止行政执法权下放而带来的权力滥用风险。法律监督包括行政机关内部自我监督和外部有效监督两个方面，因此，行政执法权下放的监督应当从几个方面入手。一是完善行政机关系统内的自我评估、自我审查制度。《行政处罚法》第二十四條规定了地方人民政府及其部门的执法监督职能和评议、考核制度，但是目前该制度尚未落实。为此，建议由省级人民政府通过制定规章的方式将评议、考核的流程、标准和法律责任进行细化，尤其是对于那些滥用执法权的行为进行处分和惩戒。二是要完善公民参与行政执法权下放的全过程，尤其是对哪些事项应当下放、哪些事项通过何种方式进行下放，下放主体要积极听取社会公众的意见，并向社会公众说明理由。此外，还要畅通社会公众的监督渠道，公众参评某一事项或某一承接主体行使行政执法权，对未获得社会公众满意的执法事项或承接主体予以取消。