刘云茹，谢梦婷，王晨羽，邬柯皓，戚迪明

（衢州学院，浙江 衢州 324000）

城镇化是国家现代化的重要标志。在城镇化进程中，有2 个问题不容忽视，一是农业转移人口市民化进展缓慢，城市内新二元社会结构凸显［1，2］。城镇常住人口中有相当一部分人并不是真正意义的市民，他们既不具有市民的身份，也不具备市民的权利，并不能享受城市政府为市民在就业、居住、医疗、养老、子女教育等方面所提供的各种公共产品和服务。二是较之以城区面积扩大为内容的土地城镇化，人口城镇化严重滞后。虽然城乡二元户籍制度逐渐打破，但区域公共服务享用的准入门槛仍在。农业转移人口虽能在城市获得工作，但城市公共服务供给却没有与他们的就业挂钩，在很大程度阻碍了中国农业转移人口的市民化。农业转移人口市民化的实质就是公共服务的均等化［3］。城乡二元户籍改革已经启动，而户籍改革的本质是能否实现城市公共服务的均等化［4］。因此，增加公共服务供给实现无差别的公共服务是各级政府在推进农业转移人口市民化进程中必须面对和解决的重要现实问题。浙江省自20 世纪90 年代提出加快城市化进程重大决策以来，城市化列车驶入了快车道，全省城市化率从1998 年的35.0%提高到2015 年的65.8%，特别是2006 年提出实施新型城市化战略以来，城市化发展更加注重质量提升，大中小城市和小城镇发展协调性明显提高。但实践中仍存在一些问题，突出表现在人口城市化严重滞后于土地城市化，大量农业转移人口还不能平等享受城镇公共服务和市民权利。

基本服务均等化的提出为解决农业转移人口的问题提供了基本原则、标准及行为框架［5］。以“公共服务均等化”为切入点借鉴农业转移人口的市民化问题，需要转变政府职能［5］，增强农业转移人口的维权能力。李梅香［6］从就业、社会保障、子女义务教育、公共卫生和基本医疗服务等方面建立指标体系，采用直接赋分法评估新生代农民工公共服务均等化水平，研究发现新生代农民工享受到的公共服务均等化水平偏低。孙德超等［7］认为推进农业转移人口公共服务均等化应从社会保障服务、公共就业服务、子女接受义务教育服务、公共卫生服务及基本医疗等方面入手，具体要加强社会保障立法、建立分层次的社会保障体系、拓宽社保资金的筹资途径，加强对农业转移人口的培训、建立城乡统一的用工管理制度，改善流动儿童的义务教育服务，建立门诊费用报销制度、完善公共卫生服务体系。丁会明［8］针对公共服务中的教育问题提出了均等化对策，创新流动儿童的服务管理制度、创新区域内教育服务、改革课程和考试制度、加强服务监督和管理等。李璐［9］认为需要多渠道增加公共服务供给，完善公共服务的资源配置方式，改善财政转移支付制度，加快推进社会融合组织建设。邱雯雯［10］在借鉴美国、加拿大、日本和韩国公共服务均等化先进经验的基础上，针对新生代农民工公共服务均等化问题提出要运用法律手段保护新生代农民工的权力、完善财政制度，并提升新生代农民工享受公共服务的能力等措施。胡艳辉［11］认为针对农业转移人口的公共服务体系建设要注重各项制度间的衔接和配套，兼顾公平和效率。

关于政府对农业转移人口公共服务供给问题的研究主要从政府供给不足的角度展开［10］。政府对农业转移人口提供的社会保障服务、公共就业服务、子女接受义务教育服务、公共卫生服务及基本医疗等都存在不足。申兵［12］进一步将政府细分为中央政府和地方政府，指出地方政府在解决农业转移人口公共服务问题上的意愿不强、能力不足。梁满艳［13］对地方政府供给公共服务的能力进行了研究，认为地方政府普遍存在供给能力不足的问题。在基本能力不足的同时，还存在供给效率低下的问题［7，14］。本研究基于浙江省绍兴市、台州市制造业农民工的抽样调查，分析其城市公共服务获得情况与主体需求，构建计量模型实证分析影响其公共服务选择的关键因素，以期为城市政府提供更优的公共服务提供政策建议。

1 数据来源与样本特征

研究所用数据来源于2019 年8 月对浙江省台州市、绍兴市制造业农民工的抽样调查，调查采用访谈法进行，在征得被调查对象同意后，由调查员进行一对一调查，累计获得191 份问卷，其中有效问卷为180份，问卷有效率为94.2%。其中，男性占比57.1%，高于女性农民工比例。被调查对象年龄主要集中于30～39 岁，占比35.0%，与其他行业农民工相比，制造业农民工相对较年轻，50 岁以上的受访者占11.1%。受访者受教育程度主要集中在初中，占比达58.9%，32.2%的受访者受教育程度为高中（中专）等，与其他行业农民工相比，制造业农民工受教育程度相对较高。76.1%的受访者为已婚，23.9%的受访者为未婚。制造业农民工平均外出务工年限为5.6 年，其中10 年以下占93.9%。

2 农民工城市公共服务获得分析

2.1 农民工城市公共服务获得情况

2.1.1 就业公共服务获得 就业是民生之本，农民工进入城市首要的是解决就业问题，研究从工作获得途径、技能培训及就业帮扶3 个方面分析农民工城市就业公共服务获得情况，58.3%的受访者通过亲朋好友的介绍获得工作，有27.8%的制造业农民工自已找工作，只有13.9%受访者通过政府部门提供帮助，说明多数农民工在寻找工作过程中没有获得过城市政府的相关服务。此外，只有23.3%的受访者获得过城市相关部门提供的技能培训，22.2%的受访者获得过城市相关部门的就业帮扶。大多数农民工进入城市后并未获得过相关部门的就业公共服务，原因是城乡二元就业制度，大多数农民工进入城市后只能以非正规就业的方式获得工作，很难进入城市正规就业渠道。这意味着隐含在城市正规就业渠道下的就业培训、就业帮扶等就业公共服务很难覆盖到农民工群体。18.2%的受访者曾遇招工歧视，6.7%的受访者反映经常遇到这种情况。此外，11.7%的受访者认为自己与同样工作的本地人相比，工资存在一定差异。

2.1.2 住房公共服务获得 安居才能乐业，居住问题也是农民工进入城市之后需要解决的重要问题。从受访者的住所来看，67.8%受访者在私人出租房居住，15.5%受访者居住在单位宿舍，16.7%的受访者已在务工地购买了住房。大部分农民工未享受到城市住房相关服务，由于户籍制度的原因，农民工并不能享受城市廉租房的相关服务，大多数农民工通过自己租房或务工所在单位的员工宿舍解决住房问题。进一步考察农民工对自身居住状况的主观评价情况，14.4%的受访者认为房子质量较好，17.8%的受访者对居住状况表示满意，但有23.3%的受访者认为房子质量不好，17.8%的对居住状况不满意。制造业农民工在城市的居住多数只是解决了“住”的问题，远没有到解决“安”的程度。

2.1.3 教育公共服务获得 农民工在城市教育公共服务的获得从2 个方面来体现，一是农民工子女在城市接受教育的情况，二是农民工本人在城市获得的继续教育服务。180 个样本中有110 个受访者家中至少有一个初中及以下的孩子，其中36.7%的农民工孩子就读于城市公办学校，为免借读费，只有6.4%的受访者表示他们在相关学校借读要支付子女的借读费。这表明在劳务输入地政府已经为外来务工人员子女提供了义务教育阶段的教育公共服务，但只是在义务教育阶段，中考就必须回到生源地。从农民工本人在城市接受继续教育服务来看，参加过城市相关部门提供的继续教育服务的仅占6.3%，受访者中有19.4%拥有各类职业资格证书，但其中大部分农民工外出务工前在老家所在地就考取了相关证书，也有少部分通过所在单位获得职业资格证书，通过城市提供的继续教育服务进而获得职业资格证书的比例极低。

2.1.4 社保公共服务获得 农民工社保公共服务主要从2 个层面分析，一是参加社会保险的情况，从调研数据分析来看，180 个样本中有137 人拥有除合作医疗、新农保外的保险。从参加社会保险的类别来看，参加人数最多的为医疗保险，有131人，占比95.6%，其次是工伤保险，有102 位受访者，占比74.5%。最少的是养老保险，仅22 人参加，占比12.2%。制造业农民工参加社会保险的比例相对较高，其原因在于制造业农民工就业相对稳定，同时，单位的劳动保障较其他行业而言相对到位，使得农民工参加社会保险比例较高。另外，从农民工因病就医选择来看，研究设置了“如果生病了（常见疾病感冒、发烧），选择到哪里看病时”的问题，统计后发现92.8%的样本对象会选择去正规医院看病或去药店买药，只有7.2%的人会去个体诊所看病或熬着等病好。说明农民工对城市医疗水平较为信任，能够在一定程度上充分使用城市医疗资源，也从另一个层面表明制造业农民工较好地享受了城市医疗服务。

2.1.5 文化公共服务获得 农民工在城市文化公共服务获得主要通过其使用城市公共文化设施来体现，数据表明，77.2%的受访者居住地周边有广场、健身器材等公共设施，并且大部分受访者使用过这些公共文化设施。另外，从农民工下班后的休闲娱乐活动来看，看电视和上网占比较高，分别为76.67% 和52.22%，看电影和逛街的占比分别为33.33%和28.89%。从休闲活动的特性及与城市文化设施紧密度来看，看电影和逛街可以在一定程度上体现农民工对城市文化公共服务的获得。从农民工城市文化公共服务获得的总体情况来看，农民工对于外置的公共文化设施使用相对较多，但对于图书馆、艺术中心等文化场所的使用很少。

2.2 农民工城市公共服务满意程度

在分析农民工城市公共服务获得情况的基础上，进一步分析其对城市公共服务的满意程度，研究主要从2 个层面分析，一是对城市公共服务的总体满意程度，主要是在总量指标上体现农民工对城市公共服务的满意程度；二是对具体公共服务类型的满意程度。农民工城市公共服务满意度见表1，由表1 可知，从农民工对城市公共服务总体满意度来看，27.2%的受访者表示非常满意或比较满意，有12.3%的受访者对城市提供的公共服务表示不太满意或不满意，有60.5%的受访者认为城市提供的公共服务一般，说明农民工对城市公共服务的总体满意程度不高。满意程度最高的是教育服务，有56.1%的受访者表示非常满意和比较满意，这主要是对于义务教育阶段的学龄儿童而言，所在城市多数能够接纳他们入学，并且大多数都不需要借读费，至少在义务教育阶段解决了农民工子女就读入学问题，使得受访者的获得感较深。满意程度最低的是就业服务，非常满意和比较满意占比20.6%，不太满意和不满意占比59.5%。农民工进入城市首先要解决的是就业问题，只有就业问题解决了才有可能在城市稳定下来，所以就业信息服务、就业培训、职业介绍等公共服务尤为重要，农民工对城市提供的这些服务获得感也会比一般公共服务要强得多。

3 农民工城市公共服务需求分析

3.1 农民工城市公共服务需求描述

3.1.1 农民工城市公共服务总体需求状况 农业转移人口市民化的主体是农民工，从农民工视角出发，考察其对城市公共服务的需求具有重要意义。结合对城市公共服务类型的分析，研究细化成具体8 个方面的公共服务需求。调查发现，农民工对教育条件的公共服务需求比例最高，31.1%的受访者最想要获得新知识，参加培训得到职业资格证，其更深层次的目的在于通过继续教育提升就业能力以便获得更高质量的就业，进而获得更高的收入，提升其定居城市的能力。有21.1%的受访者希望国家提高最低工资水平，最低工资标准提升可以在一定程度上直接带来收入的增加，而对权益的保障、工作环境改善的需求相对较少，分别占4.4%和5.6%。

为了更好地体现公共服务需求内容的层次性，将公共服务划分为三大类，第一类是满足个人生活需要的公共服务内容，主要包括提高最低工资水平和改善社会保险；第二类是满足家庭生活需要的公共服务内容，主要包括提供保障住房或廉租房、改善子女教育条件和改善医疗条件；第三类是满足个人进一步发展需要的公共服务内容，主要包括改善工作或生活环境、加强权益保障和提高职业技能。上述三类公共服务需求存在一定的等级性，首先满足个人生活需要的公共服务是最基础的需求，其次是在满足个人生活需要基础上的家庭生活需要，层次最高的则是进一步发展的需求。将需求内容进行分类后，进一步统计发现，公共服务需求中家庭生活方面比例最高，占比52.2%，农民工进入城市后工作生活等领域的决策都是从整个家庭层面出发。关注发展需要的比例为17.2%。30.6%的农民工选择个人生活需要的满足，说明了农民工公共服务获得情况并不理想，较低层次的公共服务还存在大量需求，政府应当关注这一方面的公共服务供给。

3.1.2 个体特征与农民工公共服务需求 为更深入地识别农民工城市公共服务需求特征，将农民工的个体特征与城市公共服务需求进行交互分析，结果见表2。由表2 可知，与女性农民工相比，男性农民工对发展需要的公共服务需求明显更高，而对家庭生活需要类的公共服务需求明显更低。这表明女性农民工更加侧重于家庭，对公共服务的需求也会更多从家庭、家庭成员的角度来考量，而男性农民工更侧重于个人的成长与发展。随着年龄的增长，对于发展的需求逐步降低，29 岁及以下的农民工选择发展需要的比例为30.0%，而50 岁及以上的农民工选择发展需要的比例仅为6.3%。随着年龄的增长，农民工对家庭生活的需要选择比例逐步上升，29 岁及以下的受访者选择家庭生活需要的比例为15.0%，而50 岁及以上受访者的比例为77.8%。从农民工受教育程度和公共服务需求选择来看，受教育程度为9 年以上的农民工对家庭公共服务的需求更高，占比55.2%，受教育程度较低的农民工更看重个人生活需要。随着受教育程度的提升，农民工对发展需求的选择比例也逐步上升，这表明受教育程度越高，对公共服务需求的层次也会越高，会更重视自身发展需要。其原因可能是由于受教育程度较高，获得了更高质量的就业和更高的收入，转化为农民工进一步提升个人能力，形成循环累积效应，促进农民工更重视自身发展需要。从婚姻状况与公共服务需求的交互来看，已婚农民工更加重视家庭生活需要，而未婚农民工更加重视个人生活需要。

表2 个体特征与公共服务需求的交互分析 （单位：%）

3.1.3 就业、城市融入与农民工公共服务需求 比较不同就业、不同城市融入特征的农民工公共服务需求的差异，通过交互分析，发现随着务工收入的增加，个人生活需要的比例逐步降低，而发展需要的选择比例逐步提升，收入在5 万元以下的农民工选择发展需要的比例为4.8%，而收入在10 万元以上的农民工选择发展需要的比例达62.5%，务工收入与农民工公共服务需求的层次存在一定程度的正相关。原因在于收入较高的农民工更易感知到通过个人发展可以进一步获得高质量就业（创业），进一步增加个人城市务工收入，他们会更关注城市提供的有利于其个人成长发展的公共服务。从就业时长与公共服务需求层次的交互分析来看，累计务工时间在10年以下的农民工选择发展需要的比例要高于务工时间10 年以上的，对于个人生活需要的选择呈相同的特征，原因在于累计务工时间跟农民工的年龄有一定的相关性，务工时间短的农民工，相对年轻，一方面注重个人生活需要，同时也会关注发展的需要，而务工时间长、年龄较大的农民工更关注家庭生活的需要。从城市定居意愿与公共服务需求的比较来看，对于个人生活需要的选择，愿意定居与不愿意定居者选择比例较为接近。

3.2 农民工城市公共服务需求的回归分析

3.2.1 变量选择 因变量，研究考察的因变量为农民工城市公共服务需求，考虑到公共服务需求类型的多样性及可测量性，将农民工城市公共服务需求划分为3 类，即个人生活需要、家庭生活需要和个人进一步发展需要。同时，研究认为3 个层次的公共服务需求存在一定的序列等级，即满足家庭生活需要高于个人生活需要，而满足个人进一步发展需要又高于家庭生活需要，因此，将选择个人生活需要、家庭生活需要和个人进一步发展需要分别赋值为1、2、3。

自变量，研究关注的自变量主要包括3 个方面，一是农民工的个体特征，主要包括性别、年龄、受教育程度和婚姻状况；二是农民工就业特征，主要选取务工收入和累计就业时长；三是农民工城市融入特征，以定居意愿来衡量。

3.2.2 模型设定 研究要分析农民工城市公共服务需求选择的影响因素，由于农民工公共服务需求选择划分为3 个层次，上述变量取值分别为1、2、3，属于有序分类变量，因此采用有序Logistic 模型，模型的基本形式如下。

3.2.3 估计结果解释 采用有序Logistic 模型进行回归，估计结果见表3。由表3 可知，从个体特征对公共服务需求的估计结果来看，性别通过5%水平显著性检验，表明其对农民工公共服务需求具有显著影响，回归系数为正，说明与女性农民工相比，男性农民工选择更高层次的公共服务需求的概率更高，这与一般预期相符。从家庭内部分工来看，男性农民工更需要通过个人进一步的发展、提升获得更高的收入，从而使自己及家庭受益。年龄通过10%水平显著性检验，表明该因素对农民工公共服务选择有重要影响，回归系数为负，说明相对年轻的农民工选择更高层次的公共服务需求的概率更高。受教育程度通过5%水平显著性检验，表明该因素对于农民工公共服务需求具有重要作用，其回归系数为正，说明受教育程度越高，选择更高层次公共服务需求的概率越高。婚姻状况未通过显著性检验，表明该因素对农民工城市公共服务选择没有显著影响。

表3 估计结果解释

从就业特征对公共服务需求的估计结果来看，务工收入通过5%水平显著性检验，表明该因素对农民工公共服务需求选择具有重要的解释作用，回归系数为正，说明务工收入越高，农民工选择更高层次公共服务需求的概率越大。累计就业时长未通过显著性检验。

从定居意愿对公共服务需求选择的影响来看，该变量通过1%水平显著性检验，且回归系数为正，说明具有城市定居意愿的农民工，选择较高层次公共服务需求的概率更高。可能是在城市定居需要农民工有更高质量、更稳定的就业，需要有更高的收入，从而驱动农民工在务工过程中不断提升自己的技术能力，使其更加关注能进一步提升自己的公共服务供给。

4 结论与建议

4.1 结论

本研究通过对浙江省台州市和绍兴市制造业农民工的抽样调查，运用描述性统计和回归分析方法，重点对农民工城市公共服务获得、公共服务需求及其不同需求的影响因素进行分析，得出以下结论。

1）13.9%的受访者在寻找工作过程中得到过城市政府部门提供的帮助，22.2%的受访者获得过城市相关部门的就业帮扶；大部分农民工未享受到城市住房相关服务，有36.7%的农民工孩子就读于城市公办学校，并且免借读费；制造业农民工参加社会保险的比例相对较高，获得城市文化服务的内容不多，程度不深。

2）从农民工主体对城市公共服务的需求来看，对教育条件的公共服务需求比例最高，31.1%的受访者最想要获得新知识，参加培训得到职业资格证，其次有21.1%的受访者希望国家提高最低工资水平。52.2%的受访者选择家庭生活需求，30.6%的农民工选择个人生活需要的满足，有17.2%的农民工则选择个人进一步发展的需要。

3）通过回归分析检验农民工城市公共服务需求的影响因素，发现与女性农民工相比，男性农民工相对年轻、受教育程度更高、累计务工收入更高，愿意在城市定居的农民工选择更高层次公共服务需求的概率更高。农民工的婚姻状况、累计就业时长对其公共服务需求的选择影响不显著。

4.2 政策建议

1）从公共服务均等化的视角，加快形成覆盖农民工的城市基本公共服务体系。提供给农民工一定的就业帮扶及定期进行就业培训，帮助农民工学习以获得职业资格证书，提高职业技能，加强权益保障；完善农民工在城市的社会保险政策，有效地改进他们的社会保障制度，提升参保积极性，保障参保农民工社会保险权益；为农民工及时提供人文关怀，促进农民工享有城市文化服务，防止农民工出现心理健康问题。

2）健全有效的农民工公共服务需求表达机制。进城务工的农民工与城市居民间的公共服务需求偏好不同，且年龄、性别、受教育程度及总收入都会对其产生一定影响，因此要加快落实农民工对公共服务需求的表达机制。持续开展农民工政策宣传，邀请农民工积极参与，表达自己的想法，发挥媒体、网络的作用，让大众加以监督，以期实现农民工在公共服务需求表达上具体制度的透明度，提高供给有效性。

3）完善财税制度，提高政府为农民工提供公共服务的能力。优化政府财政支出结构，有针对性地改变支出比重，减少经济型支出，加强对就业、社保、住房等方面的公共服务支出，提高政府财政支出有效率。要有效地做到完善政府转移支付的制度，努力做到各级支付共同支出。加强对地方政府的监管，确保财政支出很好地应用于农民工公共服务的改善。

4）加强法制建设，确保农民工公共服务得到有效保障。政府必须尽快建立有效的法律加以保障，健全政府关于公共服务均等化的绩效管理和评估系统，尽快推进户籍制度改革，建立起有关农民工公共服务的长期机制，强化各级政府的社会职责。