张舸

数据要素市场是新的经济增长极。图/视觉中国

下半年以来，数据要素市场风生水起。

2023年8月，上海、贵州、湖北等地陆续出台政策文件，明确未来几年建成千亿级规模数据要素市场的目标，并推进社会数据有序流通、加快数据资源开发利用。根据上海数据交易所，8月数交所数据交易额已超1亿元，今年交易额有望突破10亿元。

数据要素市场是新的经济增长极。据申万宏源测算，在相应假设条件下，拿出全行业1%的数据，仅一次交易，就可直接带来超过150亿元的净利润。今年政府工作报告指出，截至2022年，数字经济新产业新业态新模式增加值在GDP（国内生产总值）中所占比重已达17%以上。

在国泰君安研究团队看来，“数据要素对经济的影响可以媲美‘九八房改，最终将带来对社会的全面变革。”

尽管当前对数据要素领域的探索不断深入，但仍存在数据市场化不足、流通不畅等问题。多位受访专家对《财经》举例，以掀起技术狂潮的人工智能聊天机器人ChatGPT来说，不解决数据开放共享的问题，没有海量训练数据支持，中国永远没有自己的ChatGPT。

为真正盘活数据市场，推动市场规则和标准改革，2022年底，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（下称“数据二十条”），提出构建数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等制度。从顶层政策出发，初步形成中国数据基础制度的“四梁八柱”。

9月8日，在财政部指导下，中国资产评估协会印发《数据资产评估指导意见》（下称《指导意见》），自2023年10月1日起施行。《指导意见》的出台旨在从微观层面对企业数据资产价值进行会计计量，更加充分地反映出数据的赋能作用，帮助数字经济政策更好地落地。

当前，距离“数据二十条”出台已过去九个月，距离国家数据局成立已过去半年。为进一步推动数据交易和流通，数据产权制度的建立进程几何？数据要素市场还需要哪些创新？

各地加速布局数据产权试点

盘活数据经济，需要数据流通。而数据流通，确权最为关键。

与有体物财产权强调“排他性”不同，数据作为新型生产要素，其價值恰恰体现在流通与共享。

为解决这一世界级难题，“数据二十条”跳出所有权思维定式，创新地建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架。

尽管“数据二十条”在制度上指明了方向，但在实施过程中尚缺乏配套规章和条例，仍有许多现实问题需解决。普华永道中国数据洞察、云转型及数据安全合规合伙人李扬告诉《财经》，从国家层面出台细则，相对耗时耗力。“为抢抓数字经济发展机会，当前各地推进数据产权制度试点或成为破题法门。”

各地数据确权试点也早已开始酝酿。2022年11月，国家知识产权局确定北京市、上海市、江苏省、浙江省、福建省、山东省、广东省、深圳市等八个地方作为开展数据知识产权工作的试点地方。

2022年12月，“数据二十条”发布当日的答记者问中，国家发改委相关负责人表示，“下一步将积极鼓励试验探索，支持浙江等地区和有条件的行业、企业先行先试。稳步推进制度建设，逐步完善数据产权界定、数据流通和交易等主要领域关键环节的政策及标准。”

如今“数据二十条”出台半年多来，全国多地加大数字经济发力，出台数据产权登记制度的试点。各地相关数据产权制度试点梳理见图表。

图：2023年以来部分地方数据产权制度试点整理

资料来源：《财经》区域研究中心根据公开信息整理。制图：颜斌

多位受访专家表示，当前来说，想要探路数据要素市场，因地制宜开展地方试点是种办法，先从区域性小问题开始摸索，最后中央再汇总。以深圳为例，中国人民大学交叉科学研究院院长、北京数字经济与数字治理法治研究会会长杨东对《财经》分析，其一大亮点在于建立跨部门协同监管的新机制，理顺登记主管部门与监管部门的职责边界，破解了数据确权上“九龙治水”的难题。

浙商证券认为，后续各地会陆续参考北京、深圳等一线城市颁布相关条例，推出类似的意见稿。不过，在当下市场环境中，该类政策会偏向于宏观层面，旨在促进全社会数据要素市场的发展。

虽然试点稳步推进，但目前各地数据产权制度的模式各异，尚未形成一套标准化的确权制度。

中国信息通信研究院云计算与大数据研究所大数据与区块链部副主任闫树告诉《财经》，“以数据产权登记相关办法来说，北京的试点由知识产权局、经信局、商务局、市检察院联合发布的，浙江是由省市场监督管理局发，深圳则是市发改委发布。各地的数据产权登记管理机制并不一致。”

此外，闫树认为，目前各地的试点主要聚焦在登记环节，比如登记方式、登记内容、登记后的管理等。但登记仅是确权的一个小环节，如何实现真正意义上的数据确权，目前各地方仍较难触及。“总体而言，当前关于数据产权，业内仍未形成明确共识。”

数据确权进程几何？

各地推进数据确权试点的难点在哪？多位受访专家告诉《财经》，主要有两方面：一是不同类型数据的产权问题存在很大的区别，其中涉及大量不同的数据主体，在缺乏实践经历前，政策制定不好一概而论；二是“数据二十条”所提的产权分置，仅停留在倡导与探索阶段，还没有相应的针对性顶层政策或法规明确其效力。

李扬解释，根据“数据二十条”，可将数据分为“公共数据”“企业数据”和“个人信息数据”三大类。每类数据下，又包括“数据来源者”“数据处理者”和“数据交易者”三种主体。理清其中权属关系，需要大量案例作为参考，而当前仍处在市场建设初期，所需素材和处理经验都不足。

中国人民大学未来法治研究院平台治理研究中心主任熊丙万对《财经》举例分析，比如多个主体协作开展业务时，“附带”地协同处理和持有了同宗数据。这种情况下，很难在事前商定好“附带数据”的权属，且大家都具有行使数据财产权的正当性。“曾经的‘顺丰菜鸟数据争议就是一个例子。”

顺丰作为快递公司，与物流信息平台菜鸟合作。提供快递服务时，共同持有物流数据。2017年，二者因争议发生“数据断交”，两天时间内影响了百万消费者和商家。

这种情况下，数据到底归谁？熊丙万表示，此次事件没有进入司法程序，由国家邮政局出面协调解决。但类似情况，在数字经济时代只会越来越多。这仅是数据处理主体之间的权属争议，尚不涉及数据来源主体。“要解决这类问题，很难在事前做好绝对完善的权利边界约束。仍需在法律层面，提供一套系统性的解决方案。”

除了逻辑的厘清，数据产权制度的落地，还需要术语的转换。熊丙万认为，“数据二十条”作为宏观指导政策，从基调上给出了方向，但各环节执行起来还要坚持“法言法语”，从法律的思维习惯去表达，将其落到法律法规层面。

在“数据二十条”发布当日，国家发展改革委相关负责人在答记者问时提到，下一步，为推动落实“數据二十条”，将围绕“数据二十条”不断丰富完善数据要素各方面制度体系和配套政策，打造“1+N”数据基础制度体系。

7月28日，国家数据局迎来首位掌门人。据人社部官网消息，国务院任免国家工作人员，任命刘烈宏为国家数据局局长。新掌门人刘烈宏此前为中国联合网络通信集团有限公司董事长、党组书记，为第二十届中央候补委员。

在开源证券研究团队看来，“数据局局长人选确定，意味着国家数据局高层人事基本到位，接下来工作将有序开展，数据要素市场有望取得实质性加速发展。”

一名熟悉数据产权政策的人士告诉《财经》，政策主管部门正积极研究数据确权问题，更细致、更系统及更具操作性的数据产权政策有望明年出台。

从当前的情况看，政府持有的公共数据有望成为数据确权的关键突破口。在闫树看来，公共数据因其产生过程、管理方式、内容特点等有别于其他数据类型，权属结构相对清晰，最有可能通过确权授权及运营、经营实现流通。李扬亦指出，当前各地政府都在积极推动数据确权试点，公共数据参与确权试点的积极性更高。

加码数据流通

数据确权制度的建立，是为了促进数据要素流通，激活数字经济。据国家工信安全发展研究中心，2022年中国数据要素市场规模达到815亿元，同比大幅增长49.51%。预测到2025年，中国数据要素市场规模有望达到1749亿元，2022年-

2025年复合增速达28.99%。

然而，据《财经》区域经济与产业研究院调研了解，除了制度不完善外，因收益不明显、不确定性高，各数据主体参与流通的动力不足，亦成为数据要素市场发展的堵点之一。

李扬分析，除了公共数据直接受政府推动，有望率先试点外，其他数据类型中，少量大型企业出于响应政策号召、抢占市场主导地位，有一定动力和资源尝试流通，中小企业数据和个人数据，当前的流通意愿都不强。

如何加码数据流通？杨东、李扬等多位专家建议，要从数据生态建设入手。类比证券市场，企业做上市决策时，有交易所、券商等资本运作生态帮助它判断是否有资格上市，上市能获得多少资金等问题。

李扬表示，数据交易市场也应有类似的生态机制，帮助数据主体判断手上的数据能否交易，交易带来多少收益，值不值得为此投入等等。数据交易所、数据服务商、数据登记机构等多元化的生态服务系统也应同步发展。“只有解决这些问题，才能让数据主体有意愿流通。”

实际上，早在去年5月，广州市海珠区即率先推出全国首批“数据经纪人”试点。在“信任协议”下，试点“数据经纪人”将围绕重点领域开展数据要素市场的中介服务，推动数据流通规范化。

2023年8月，财政部出台《企业数据资源相关会计处理暂行规定》，明确企业使用的数据资源，符合相关条件的，可以被认定为无形资产，企业可通过抵押的方式从银行获得贷款。数据可实现变现，数据资产成为投资市场热点。消息发布次日，A股市场反应热烈，直接相关的通信、计算机、传媒行业涨幅均在3%以上。

在各地的实践基础上，对数据生态的思考和管理也亟待推进。比如数据生态服务机构的定位是什么？如何保证它们的中立性？需要分业经营还是混业经营？怎样对它们进行评级与管理……熊丙万认为，“这些问题也都要尽早摆上桌面。”

此外，多位受访专家强调，增强数据流通的动力，还要在应用场景上创新。

李扬介绍，在数据交易中，不同应用场景，对数据产品的需求也不同。有时要模型，有时要标签，有时要数据本身。数据产品的加工复杂性也不同，当前制造业的数据流通较少，不是制造业不需要数据，而是没找到合适的场景，以及合适的数据产品。“企业想要的不仅是数据，还需要帮助预判经营决策的数据分析模型。”

这说明，数据应用场景还有创新空间，且市场需求与数据产品供给之间还存在断层。在李扬看来，解决这些问题，首先要加深对各细分行业的业务理解，培育更高级、复杂的数据加工处理办法。“这部分工作，适合数据生态系统中的服务商们，从市场角度出发进一步琢磨。”

此前，中信证券预计，中国的数据要素市场规模有望在2025年迈向2000亿元新台阶，在2030年突破万亿元。在高密度政策催化下，数据要素市场孵化有望进一步提速。

对此，多位受访专家的共识是，当前要积极推进各区域、各行业在具体地域、具体应用场景中“小步快跑”，由点及面地推动发展。值得注意的是，数据市场建设是一项长期工作，不要盲目强调短期变现，“制度创新”“生态共建”和“场景深入挖掘”缺一不可。