政府与社会资本合作：实践进步及完善建议

2023-09-15贾康陈通邓金丽

财会月刊·下半月 2023年9期

贾康陈通邓金丽

【摘要】政府与社会资本合作（PPP）模式作为我国一大创新事项，经过十余年的发展，已取得一定成效，同时也存在不少争议。PPP模式在社会面上已形成较多一致的重要经验，但在具体实践中还存在一些问题需要正视。本文基于我国十余年的PPP项目实践，首先概括出PPP模式可总结的几点经验：培育一批优质社会资本方，形成优质公共资源向欠发达地区倾斜的有效路径；让社会资本方接受按效付费的基本获利模式；推动政府向更加科学化的项目谋划习惯方向转变；打破项目属地化局限，建立完善的信息流通管理平台。其次，结合相关案例比较分析发现， PPP模式较专项债全生命周期政府财政支出责任小而更具优势。最后，以“问题导向”提出完善建议，包括完善法律和监管制度、继续加强绩效管理、科学谋划项目、提高PPP咨询机构准入门槛、强化对地方的技术和智力支持等。

【关键词】PPP模式；专项债；公共服务产品；实践进步

【中图分类号】F283 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2023）18-0003-6

自2014年中央决策层将PPP机制创新作为一大工作重点以来， PPP模式在我国的发展实践中亮点纷呈，同时也争议不断。以基本性质而言， PPP模式是我国于改革开放进程中的创新探索，它可转变政府职能、激发市场活力，同时也能将发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用紧密结合。PPP模式机制特征为：借助多元主体之间在项目投融资上的自愿合作（沈永东和陈天慧，2021），改进公共产品与服务的供给质量和效率，以更好地满足人民群众对美好生活的向往。PPP模式的出发点和落脚点是准公共产品、权益—伦理型公共产品的项目建设之公共性以及在此基础上对公共利益的追求（贾康等，2022）。由我国实践可发现，这一模式在社会面上已形成较多一致的重要经验，但也存在不少问题，亟须进一步规范完善。本文概述出可总结的几点经验，并比较分析该模式与专项债全生命周期政府财政支出责任，进而以“问题导向”提出改进建议。

一、 PPP模式在实务层面可总结的几点经验

1. 培育一批优质社会资本方，形成优质公共资源向欠发达地区倾斜的有效路径，推进基本公共服务均等化建设。实践中， PPP模式推动了专业运营企业的成长。单纯以建设为主、一味谋求工程利润的社会资本方早已意识到，在规范操作的PPP项目中自己毫无机会，不得不主动寻求专业运营企业的支持。而一部分企业反应迅速，整合大量优质运营资源甚至组建运营业务板块，使得专业的基础设施运营主体在2013年以后得到了快速培育与成长。

PPP模式要求社会资本方的偏好必须是：以预期“非暴利但可接受、覆盖很长时间段”的投资回报水平，自愿与政府签订长期协议并共同遵守（贾康，2022）。PPP模式对社会资本方偏好的要求，促使企业在社会主义市场经济体系中发挥作用的舞台得到进一步扩展，从而培育了一批聚焦基础设施运营、看重长期收益的社会资本方，取得了许多地方政府可遇不可求的项目建设与运营绩效（如积水潭医院、阜外医院、清华附中、毛坦厂中学等），进而形成优质的公共服务资源向欠发达地区倾斜的有效路径，客观上推进了我国基本公共服务均等化建设，项目端也实现了社会与经济效益的“双赢”。

2. 让社会资本方接受按效付费的基本获利模式，从制度供给上排除了公共服务产品管理运行中的诸多弊病。PPP模式将按效付费真正落到实操层面，改“欠款”为“服务费”，将绩效管理贯穿于PPP项目全生命周期（项英辉和乌立慧，2020）。PPP模式建立的按效付费及额定的运营成本上限结构，使得社会资本方不得不考虑：若在建设阶段偷工减料，未来将面临巨额的运营维护成本。由此改变了社会资本方很易具有的“监理乱象”“竣工为王”等短视思维。可以说，这一模式是新中国成立以来最行之有效的项目管理机制，并在社会面各方达成共识，成为项目操作惯例，这殊为不易。这一模式促使相关主体在实操中能够从全生命周期角度考虑公共产品供给，从而大大增强公共产品运营中的供给能力。即使是在纯政府付费的PPP项目中，该类项目虽没有“四两拨千斤”冲抵财政资金的投入，但只要能严格按照规范运作，坚持实施服务费（可用性付费）和额定运营成本机制，也能凸显PPP项目的优越性。资金属性从原来普遍存在的“欠款”，转变为按效付费的“服务费”，并已形成普遍的社会共识，体现了新模式的优越性。PPP实践中还发现，在园区开发建设等使用者付费丰厚的“可行性缺口补助”项目中，依区域经济发展的需要及项目产出的不断变化及时科学调整按效付费机制，通过合理的动态化指标设置（如一年或半年调整一次）并结合激励机制来明确超额利润分配，可充分发挥社会资本的相对优势，促使其积极承担园区项目的招商职责，甚至能促使其愿意自掏腰包举办大型赛事为政府引入优质企业，由此充分挖掘了相关项目（园区、场馆）的运营潜力，全面提升招商引资质量。

3. 形成政府“强运营”“全生命周期管理”“区域正外部性考量”等符合科学导向的项目谋划习惯。PPP模式消除了传统工程建设的短视化弊端，从提升基础设施和公共服务质量与效率角度出发，通过运营来实现项目的社会价值与经济价值。目前，全国各地在运作PPP项目时，基本都可以做到根据自身需要和财力状况，充分考虑项目建成后对区域未来税收增长、土地赋能、乡村振兴等方面的“正外部性”，也可较准确地核算全生命周期成本，形成优先考量专业运营方等科学、规范导向的谋划习惯。近年来，越来越多的地方政府能够通过采用单个项目、组合项目、连片开发等多种形式的科学比选，利用项目各阶段的各项数据逐一参比，形成选择结果，可见“物有所值”原则已深入人心、落于实务。这在PPP模式刚刚开始推进阶段，尚是不可想象的。十年前，各地政府为了搞清楚什么是“折现率”“合理利润率”“回报率”“内部收益率”，为什么这些“率”会同时出现在“两评一案”里，它们之间到底有什么联系和区别，曾不惜重金邀请专家讲座。而今在中央政府的引导下，地方政府项目运作谋划能力已明显增强，越来越多地按照“混合所有制”形式在PPP项目上生成SPV（特殊项目法人公司），实现了公益性、准经营性及附属商业性项目相结合，推动了“以运营为核心，以绩效为导向”理念（溫来成等，2023）的落实并促进PPP项目落地，难能可贵。

4. 从根源上打破项目属地化局限，建立完善的信息流通管理平台。历来我国基础设施建设和公共服务领域市场参与主体属地化情况严重（马德隆，2019）， PPP模式发展初期，除少数地方重大建设项目能实行较为公开的全国竞标之外，大部分项目都由本地企业“消化”。我国项目交易市场透明程度、规范性有待提升。依据政府采购及招投标相关法律法规，应在挂网后公示项目信息，由此留给企业的准备研判时间过于仓促，在信息不对称的背景下地方政府通常会选择有过合作基础的属地企业。PPP模式经历了近十年的发展，已形成较为标准化的流程和覆盖全阶段的信息公开机制。纳入PPP综合信息平台管理库的项目，在准备阶段便可公开公示，潜在应标企业可以尽早了解项目信息，筹备应标方案。大多规范操作的PPP项目，其应标企业来自天南海北，应标方案各具特色，这有利于提升政府提供公共产品效率、降低政府成本支出。这是我国基础设施及公共服务建设领域具有里程碑意义的一大进步，将在统一市场建设、优化要素流动机制方面产生深远影响。

二、创新中构建综合成本低、风险小的项目建设运营方式

PPP不仅是融资模式的创新，更是管理模式的创新。其创新机理在于：政府、企业、专业机构以各自的相对优势，互补式结成公共工程、基础设施、片区开发等项目中“1+1+1>3”的绩效提升机制，使改善民生、优化结构等社会公共福利目标的实现更为顺利，并且与参与其中的社会资本方（企业）取得“非暴利但可接受的投資回报”的偏好并行不悖（贾康，2016）。比如，当前以扩大内需、优化结构为导向的积极财政政策实施中，地方政府专项债是重要的政策手段之一，与PPP模式相类似之处，是两者都致力于建设项目的投资。相较PPP模式，专项债的资金成本较低，但受债务额度上限制约（夏诗园，2021），社会化融资受项目自身收益限制等问题也需正视。实践中，专项债主要是解决“钱”的有偿措施问题，其他操作习惯与传统的政府工程建设项目无异，所有项目预期上的所谓“自平衡”收益，也无需真刀真枪地接受市场检验（吴有红，2022）。PPP项目的前期流程较多，但这正是为项目顺利推进提供保障，是对接市场化、规范化的建设运营长周期的基础。从项目全生命周期角度考虑，在规范科学论证前提下，结合社会资本合理竞争， PPP模式综合成本低于专项债而更具优势。

1. PPP模式10%的使用者付费收入下限更具优势。《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）明确指出， “项目内容无实质关联，使用者付费收入比例低于10%的，不予入库”。可见，社会资本方需依据公共产品通过内在激励相容机制实现不低于10%的使用者付费收入，否则将由自身承担相关损失。PPP项目大于等于10%的使用者付费收入冲抵了政府可行性缺口补助金额，进而减轻了政府财政支出责任。如若合理激发社会资本投资积极性与创造性，并发挥其经营特长优势，充分挖掘项目中的使用者付费收入，政府财政支出责任将会进一步减轻。按专项债发行的相关政策要求，政府财政支出责任为项目投资额（债券资金和自有资金）及相关利息总支出。假定项目投资额和投资年限一定， PPP模式要求项目具有10%的使用者付费收入下限更具优势。

2. PPP模式政府方出资项目资本金比例弹性大更具优势。《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）规定：常规的固定资产投资项目一般要求最低资本金比例不低于20%。《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号附件）明确规定：政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。也即PPP模式下政府方可以少出资甚至不出资项目资本金，而专项债项目资本金比例不能低于20%，且受债务额度上限制约，实践中专项债政府方出资资本金比例远远高于20%。假定项目投资额和投资年限一定， PPP模式下政府方出资项目资本金比例弹性大更具优势。本文从中国地方政府债券信息公开平台随机选取三个近期地方政府专项债发行案例，以案例中项目各项数据为基础，通过PPP模式合理搭建财务分析模型，以验证上述分析。

案例一： ×××高新技术产业开发区大数据产业园项目。本项目总投资为237663.08万元，由政府通过发行专项债融资，建设期2年，申请地方政府专项债金额140000万元（占比58.91%），建设期第1年计划使用70000万元，第2年计划使用70000万元，贷款利率4.5%，剩余97663.08万元（占比41.09%）以政府自有资金出资。本项目还款期限为30年，在债券存续期每半年付息一次，债券存续期第6年至第10年每年的还本日偿还本金的1%，第11年至第20年每年的还本日偿还本金的2%，第21年至第25年每年的还本日偿还本金的5%，第26年至第30年每年的还本日偿还本金的10%。假定折现率为5%，经测算，专项债融资模式下项目全生命周期政府财政支出责任现值为218419.52万元。

若本项目采用PPP模式，项目全生命周期政府财政支出责任现值则会更低。假定项目建设期为2年、运营期为29年，项目资本金占总投资的20%，政府股权支出占比5%，采用年金付费公式，参照市场标准（社会资本充分竞争）设定合理利润率为6.00%。暂定使用者付费收入占比为10%，经营成本参考本项目专项债实施方案设定。经测算，政府财政支出责任现值为217383.21万元，低于专项债融资模式下政府财政支出责任现值，如图1所示。

PPP模式下全生命周期内政府财政支出责任平滑，期初政府投入少（资本金），避免因期初资本金投入过多导致财政支出责任骤增，压力较大，如图2所示。

案例二： ×××街道老旧小区及配套设施提升项目。本项目总投资额为96950万元，由政府通过发行专项债融资，建设期为3年，申请地方政府专项债金额70000万元（占比72.20%），第1年预计发行59800万元，第2年预计发行2000万元，第3年预计发行8200万元，贷款利率为4.0%，剩余26950万元（占比27.80%）以政府自有资金出资。本项目还款期限为20年，每半年付息一次，到期一次性偿还本金。假定折现率为5%，经测算，专项债融资模式下项目全生命周期政府财政支出责任现值为88129.76万元。

若本项目采用PPP模式，项目全生命周期政府财政支出责任现值则会更低。假定项目建设期为3年、运营期为20年，项目资本金占总投资的20%，政府股权支出占比5%，采用年金付费公式，参照市场标准（社会资本充分竞争）设定合理利润率为6.00%。暂定使用者付费收入占比为10%，经营成本参考本项目专项债实施方案设定。经测算，政府财政支出责任现值为87495.18万元，低于专项债融资模式下政府财政支出责任现值，如图3所示。

PPP模式下全生命周期内政府财政支出责任平滑，期初政府投入小（资本金），避免因期初资本金投入及期末一次性偿还本金过多导致财政支出责任骤增，压力较大，如图4所示。

案例三： ×××水南历史文化街区（舍信江书院改造提升）（一期）。本项目总投资为120000万元，由政府通过发行专项债融资，建设期为3年，申请地方政府专项债金额96000万元（占比资80.00%），第1年预计发行32122万元，第2年预计发行31878万元，第3年预计发行32000万元，贷款利率为4.3%，剩余24000万元（占比20.00%）以政府自有资金出资。本项目还款期限15年，每半年付息一次，到期一次性偿还本金。假定折现率为5%，经测算，专项债融资模式下项目全生命周期政府财政支出责任现值为100339.57万元。

若本项目采用PPP模式，项目全生命周期政府财政支出责任现值则会更低。假定项目建设期为3年、运营期为15年，项目资本金占总投资的20%，政府股权支出占比5%，采用年金付费公式，参照市场标准（社会资本充分竞争）设定合理利润率为6.00%。暂定使用者付费收入占比为10%，经营成本参考本项目专项债实施方案设定。经测算，政府财政支出责任现值为98780.49万元，低于专项债融资模式下政府财政支出责任现值，如图5所示。

PPP模式下全生命周期内政府财政支出责任平滑，期初政府投入小（资本金），避免因期初资本金投入过多及期末一次性偿还本金过多导致财政支出责任骤增，压力较大，如图6所示。

三、完善PPP模式的建议

上述实践中PPP模式操作的诸多经验，都建立在中央政策执行到位、地方政府规范运作的前提下。我国在深化改革推进创新的实践中，也应深刻认识到PPP模式存在的相关问题。为了在法制化、专业化、阳光化轨道上促进PPP规范化创新发展，本文从“问题导向”视角提出以下完善建议。

1. 尽快明确PPP模式下的财政支出责任属于服务费范畴，形成社会各界共识。目前，对PPP财政支出责任的属性认定依据和管理规定，散见于各法律层级较低的规范性文件中。有些规定“形似但未聚神”“有关而尚未为良规”，并未有系统性强、约束力大且执行标准统一的法律法规作为行为治理的依据（贾康和吴昺兵，2020）。《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）、财金〔2019〕10号等文件力求不断完善PPP项目财政支出责任的监管标准，具体核心内容为：规范PPP项目的政府财政支出责任不属于地方政府隐性债务；坚决制止不规范的PPP行为，杜绝不规范PPP项目引发隐性债务风险的可能。但这并未消除各方对PPP项目会否引发隐性债务风险的疑虑，原因在于： PPP项目政府财政支出责任与地方政府债务和隐性债务的边界，缺少可细化厘清、运用于工作执行环节的划分标准（贾康，2020）。因此，亟须在“全面依法治国”大政方针的指引下，进一步形成对PPP功能定位的共识，加快立法进程，明确PPP项目的政府财政支出责任与地方政府债务和隐性债务之间的划分标准，明确PPP模式下政府财政支出责任属于服务费范畴，解决“无法可依”“文件虚置”“制度空转”问题，让行为治理有良法可依。

2. 加快立法并合理设定PPP项目准入门槛，允许PPP项目分轮次尝试，建立健全监管体系，保障社会资本合理盈利空间。财金〔2022〕119号及财金〔2019〕10号文件明确指出， “鼓励民资和外资参与，保障社会资本充分竞争”。项目实施机构应坚持公平、公正、公开原则，依法优先选择具有投资、运营能力的社会资本参与PPP项目。

从我国近几年的实施情况分析，民营企业在PPP项目中占有的市场份额较低，究其原因在于政府偏好问题及法治保障条件、契约意识等相关因素（苏靖丹等，2021）。为此笔者建议：第一，加快PPP相关立法，先争取出台PPP条例，使“红头文件”的法规得到升级与上位化。法规中应明确PPP项目谋划期、培育期中有关各方的行为准则。第二，合理设置PPP项目市场准入门槛。地方政府应贯彻落实国家民间投资相关政策，破除各种民间投资隐性壁垒，进一步放低市场准入门槛。在选择PPP项目社会资本方过程中，政府应对国有企业和民间资本一视同仁，营造公平、公开、透明的竞争市场环境，择优选择社会资本，以保障PPP项目的顺利高效运行，实现真正的“物有所值”。第三，重诺履约，杜绝“新官不理旧账”现象发生。要建立健全监管体系，拒绝“新官”不履行在政府和社会资本合作等活动中与社会资本依法签订的合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。强化契约精神，提高对民间资本合法权益的重视程度，切实履行PPP项目合同约定，保障社会资本合理的盈利空间，讓民间资本吃下“定心丸”，放心、安心地参与PPP项目，全身心投入PPP项目的运作实施。

3. 合理界定商业性开发项目，科学谋划项目。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜兼容和对接市场化运作机制的公共工程与服务、基础设施、片区开发等项目（贾康和陈通，2015），因此对纯商业性开发项目具有排斥性。事实上，商业性开发因素与PPP项目的使用者付费事宜有关，不能绝对地认为PPP项目就不应包括任何形式的商业性开发。比如城市停车场中的关联开发，确实是主体项目不可分割的一部分，既可以让民众享受到更好的公共服务，又能减轻财政支出的压力，一举两得，但是在实操上很有可能被定义为商业性开发。

PPP模式下的基础设施、公共工程与服务项目的公益性质，是合乎逻辑地以服务于公共利益为目的，但并非仅以其中是否包含商业性开发内容为判别依据。一般而言， PPP项目可以包含并且或多或少包含经营性、商业性事宜。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）指出： “完善投资回报机制，依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件”。在保持PPP项目公益属性相关目标导向的前提下，要鼓励挖掘项目中经营性资源并开发利用，这正是PPP项目能够吸引社会资本以“在商言商”立场参与和实现可持续推广的前提与运行机理。混合的商品性因素不至于将项目的公益属性改为纯商业属性，同时又可以减轻政府财政支出压力，激发社会资本投资积极性与创造性并发挥其经营特长优势，总体上是PPP模式可持续良性发展的特定内因。

由上述分析可知，实际工作中力求合理地制定相关标准来界定PPP模式中的商业性开发因素是十分必要的。笔者建议从以下几个方面来判别将商业性开发因素纳入PPP项目是否合理合规：第一， PPP项目所含商业性开发行为是否总体而言会对项目服务于公共利益产生负面影响。若正面影响效应大于负面影响效应，则可接受。第二， PPP项目所含商业性开发因素的使用者，是否符合给予社会公众以公平使用机会的准则。若不符合，则限制或制止。第三， PPP项目所含商业性开发地标设施，是否为有利于公共设施投资运维的必要配套。若必要，则可接受。第四， PPP项目所含商业性开发行为所依附的物质基础产权的归属，如基础设施和公共服务设施的实物资产，是否合乎BOT、 TOT、 BOOT等形式的项目最终完成时无偿转移政府方的规范。若合规，则可接受。第五， PPP项目所含商业性开发行为的交易内容是基于政府名下项目资产或公共资源而产生的有偿服务，还是以销售项目资产或公共资源为目的获取对价的买卖交易。若为后者，则不可接受。第六， PPP项目所含商业性开发有关价格和相应收益使用是否合理地服从于政府相关限制管制。若合理服从，则可接受。

4. 继续强化全生命周期绩效管理，尽快建立PPP项目运营方社会资本库。财政部《关于印发〈政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引〉的通知》（财金〔2020〕13号）明确规定： PPP项目绩效评价结果是按效付费的重要依据。绩效考核关系到政府对PPP付费支出的有效性和安全性，应从以下两方面着手：第一，继续强化全生命周期绩效管理。引导地方政府严格按要求科学设定PPP项目绩效目标及指标体系，加强绩效运行监控，强化绩效评价及其结果应用；加强绩效考核和付费的监管，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制；建立完善的监管机制，对绩效完成情况进行定期检查和跟踪，保证政府付费支出与绩效考核情况相匹配，确保公共服务安全、稳定、高效供给。第二，合理地建立PPP项目运营方社会资本库。我国基础设施建设行业承建方在多年的市场化竞争中，已形成相对规范、系统的成熟市场。承建方在PPP项目中从来就不是稀缺项，但是运营方数量不足，還有待培育。若能由政府管理部门牵头积极设立符合资质要求的运营方社会资本库，加强信息联通、统计分析及与外部系统对接等功能建设，使专业的运营方提供服务的运营成本、收益能得到实时公开，不仅PPP项目，我国其他需要优质运营社会资本方参与的城市场馆、公园等项目，都可能得到实质性助力。

5. 提高PPP咨询机构准入门槛，形成优胜劣汰机制。PPP咨询机构属于较高层次的专业智力服务机构，是建立在工程、法务、财务税务等专业知识基础上，通过大量PPP实操经验形成有效供给，从项目谋划阶段就充分参与的专业咨询团队。PPP咨询机构在识别、准备、采购、执行和移交过程中承担着PPP项目筹划、策划、建议、方案编制、政策规范等职责，并对筹划、策划等环节的数据测算承担相应经济责任，对PPP项目的顺利落地起到关键性推进作用。

当前市场上PPP咨询机构服务水平参差不齐，不乏一些地方政府由于聘请的咨询机构能力较差，或咨询机构凭“关系”排除竞争团队等，导致项目规划水平失准甚至停滞流标。在部分地区，还会有非专业的招标代理公司、律师事务所等主体，以极低报价参与PPP咨询市场。实践中如未处理好实质性公平竞争问题，将形成一个“劣币驱除良币”的“逆淘汰”过程——由于技术能力的限制，大量不规范的PPP咨询机构仅仅负责最终材料的汇总编写，忽略了最为重要的、与PPP项目实施机构谋划的过程，也无能力派出经验丰富的团队长期驻场指导PPP项目的推进，并以极低价格淘汰高水平的PPP咨询公司。地方政府通常不知道自己策划的项目是否能得到市场的充分响应，更无法识别市场中哪些是优秀企业，项目的落地往往只能通过政府不断与潜在社会资本在招标前就展开旷日持久的谈判，让招标流于形式，甚至致使成交价格严重偏离市场的公允水平。由于只负责模板化的报告编写工作，不规范的咨询公司往往三两个人就能负责十多个地区的PPP咨询工作。而规范的PPP咨询公司对每个项目都要至少派驻两人的团队长期驻场，有些复杂项目驻场时间会以年为单位计算，只有这样才能保障项目交易结构设计，在保障财政资金使用效率的同时还能满足市场化的需要，所以专业规范的PPP咨询公司往往无力与不规范的PPP咨询公司竞争。

笔者建议合理提高PPP咨询机构的准入门槛，以公平竞争机制淘汰能力较差的PPP咨询机构，选取专业能力突出、资质优良的PPP咨询机构参与PPP项目全生命周期管理工作，充分利用PPP咨询机构的智力资源和研究能力，发挥其在独立性、专业性方面的独特优势。同时，为防止PPP咨询机构在PPP项目全生命周期过程中“一家独大”，操纵PPP项目运行，应坚持权责清晰、主体分离原则，回避利益冲突，杜绝可行性研究、 PPP咨询、法务咨询、招标代理等一揽子打包委托的咨询方式，形成各板块相互独立、相互制约的工作机制，这样才能保障PPP项目规范发展、阳光运行。

6. 强化对地方政府的工作指导和智力、技术支持。PPP项目涉及面广、操作复杂、实施周期长，一些地方政府由于专业管理经验不足，导致潜在参与方对项目的稳定预期受到影响。对此，政府管理部门在加强监管、守好安全“红线”的同时，应强化对地方政府的工作指导和智力、技术支持。比如：从财承管理、绩效管理、入退库管理、信息公开及信息质量提升等方面对政府PPP工作人员进行培训指导，定期开展PPP项目经验交流会；鼓励地方政府建立当地PPP论坛或交流平台；加强地方政府与科研院校的合作，推进国内高素质人才培养和行业智库建设；鼓励金融机构积极拓宽PPP项目的融资渠道；规范对咨询机构、招标代理机构和专家等第三方的管理；简化审批流程、提供支持服务、做好信息常态化公开工作等，推动PPP项目各参与方尽快形成联动共赢、可持续发展的PPP生态圈。

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