我国应急物资储备及体系建设研究

2023-09-11李书玉王海宁

中国商论 2023年17期

李书玉王海宁

摘要：2020年新春伊始，新冠疫情的爆发打破了人类的正常生活，对社会经济的发展造成一定冲击。应急保障物资储备能力是应急保障体系建设的重要部分，应急物资的合理储备则是体现一个国家应急能力的重要内容。本文分析了当前我国应急物资储备的现状及特点，对近年来重大突发事件应急物资储备管理中的法律体系、管理机制、物流及信息共享等方面存在的不足进行探讨，并提出了完善应急物资保障法律体系、制定应急物资储备管理计划、提高应急物资调用效率、建立应急物资信息平台等对策，旨在通过完善应急物资管理体系，有效提高我国的应急管理能力。

关键词：应急物资；突发事件；管理体系；储备技术；物资调用

本文索引：李书玉，王海宁.<变量 2>[J].中国商论，2023（17）：-016.

中图分类号：F259.21 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2023）09（a）--05

1 引言

据2010—2020年《中国民政统计年鉴》数据统计，我国每年因自然灾害造成的直接经济损失巨大，如图1所示。另外，当其他重点行业领域发生重大事故时，也严重危害到公众的生命安全，造成恶劣的社会影响。

突发事件难以预测，当灾害发生后，为尽可能地挽救生命，需要利用最短的时间筹集物资并送到受灾点。我国在应急处置过程中，常见因应急物资储备不足导致事态愈加严重的现象。2010年，中石油国际储运公司发生爆炸事故，由于应急物资不足，周边海域被污染；2014年海南台风，民政部为灾民发放了290箱发霉面包等事件。诸多现象表明，高效的应急处置依赖充足的物资储备。在2020年2月14日中央全面深化改革委员会第十二次会议上，习近平总书记多次强调加强应急物资的储备保障，健立完备的应急物资储备体系[1]，可见我国高度重视应急物资的储备建设。本文认为，做好应急物资的科学储备工作，对提高我国的应急处置能力起到重要作用。

2 我国应急物资储备现状

2.1 储备模式

目前，我国的应急物资储备主要有三种形式：政府储备、市场储备和社会储备[2]，如图2所示。

（1）政府储备占主导地位。目前，我国已建立了“中央-省-市-县”一体化的应急物资储备库，当发生突发事件时，可以迅速作出反应，由政府部统一调用。政府储备已成为应急物资最可靠的来源，但仍存在一定的弊端，如政府储备成本较高、调配效率低及手续繁多等，需要补充市场储备和社会储备两种模式。

（2）市场储备在应急物资储备中占据重要位置，有政企联合储备和政府强制征用两种类型。政企联合储备方式近年来被我国广泛使用，合同储备是政企联合储备的一种方式，政府与企业签订合同，将部分专业应急物资交由企业代储，以保证应急物资的供应，这种储备模式既能节约成本，又能保质保量；生产能力储备是政府选择具有一定生产能力的企业，可以迅速生产所需物资来确保供应。

（3）社会储备在应急处置中常作出突出贡献。中国红十字会目前已基本建成了完善的备灾救灾中心或物资库，众多慈善组织也能积极筹备救援物资，同时政府要求企业根据自身的风险情况适当储备相应的应急物资。由此可见，我国的应急物资储备模式经过多年的探索正逐漸完善，但由于各种储备模式或多或少存在一定的不足及弊端，因此政府需要主导并从中引导和挖掘其他主体的优势，从而共同做好应急物资的储备。

2.2 我国应急物资的储备种类

中华人民共和国成立初期，中央救灾储备物资仅有单帐篷、棉帐篷两种，难以应对重大灾害。随着国家应急队伍的壮大，我国增加了应急物资的储备种类，并于2015年编制了《应急保障重点物资分类目录（2015）》，将应急物资进一步细化为现场管理保障类物资、生命救援与生活救助类物资、工程抢险与专业处置类物资3大类、16个小类[3]。2021年5月7日，国务院新闻办公厅新闻发布会中，应急管理部负责人介绍，中央应急物资储备品种新增家庭应急包、冲锋舟、隔离带挖掘机、侦察无人机等物资，已增设至165种物资，品种更加多样化，基本能满足我国应急救援物资需求。

2.3 我国应急物资的储备制度

我国于1953年成立国家物资储备局，在此时期对物资的储备重视程度不高，物资的储备较为单一。直到1998年张北地震的发生，造成了巨大损失，我国意识到应急物资储备的重要性，发布了《关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》[4]，自此正式进入了应急物资储备制度化轨道。为强化管理中央级物资，我国于2002年制定了储备物资的规章制度，对应急物资储备的各环节都做出了详细的规定。在2008年的汶川地震中，中央级救灾物资储备库的物资在48小时内就被调空，物资短缺造成的严重损失为我国带来惨痛的经验和教训，进一步推动了我国应急物资储备体系的建设，增加中央级应急物资储备库的数量，覆盖率更为广泛。2012年民政部制定了储备库的管理制度，规范我国应急物资管理工作；2015年已在全国设立了19个中央级应急物资储备库；2018年我国成立应急管理部，组建了国家粮食和物资储备局，国家粮食和物资储备局按照应急管理部的筹划和指示对物资进行管理[5]，我国的物资储备管理历程如图3所示。通过多年来不断的改革，我国应急物资储备制度逐步发展，体现了我国对应急管理工作的高度重视。

3 我国应急物资管理存在的问题

3.1 应急产品标准不够统一

首先，在应急物资储备制度建设的道路上，我国尚未出台一部完整的应急物资相关法律，目前对于应急物资的管理依据仍是规范性文件及应急预案，现行规范难以为应急物资储备管理工作提供法律保障，还影响了储备效率。其次，企业在生产时可执行的质量标准众多[6]，缺乏统一的应急产品质量安全标准体系和相关检测标准，亦无权威的应急产品性能检测监督机构，缺乏技术标准的约束和规范。若无统一的生产执行标准，易发生应急产品质量不佳的情况，从而阻碍应急救援进程。

3.2 物资储备保障不充分

应急物资保障是防范化解重大风险的重要基础性工作，目前我国应急物资的储备保障仍旧不够充分。

（1）目前，我国应急物资保障实行“多头管理”的组织结构，不同类型的应急物资分别由不同部门负责，因此存在信息沟通不畅、协同合作能力差等不足。虽然我国于2018年组建了应急管理部，但是部门处于起步阶段，很多方面还不够完善，仍需要继续探索。

（2）我国的应急物资储备模式与储备主体较为单一，社会化储备不足。目前我国以政府实物储备为主，政府的储备始终有限，而我国人口密集，一旦某地发生大型突发事件，过度的依赖政府储备就极易出现供不应求的现象。

（3）应急物资储备种类及数量不足。某些特定救灾物资的储备量较少甚至空白，不足以应对物资的多样化需求，且救灾设备迭代较慢。例如，福建省级储备物资的检查中发现，储备的20台应急发电机组，有75%的设备老化严重，技术较为落后[7]。

3.3 应急物流体系不完善

为了第一时间把应急物资送到灾区，需要依靠道路运输，而我国的应急物流存在运输效率不高、基础设施相对薄弱的问题，储备仓库的设置过于集中或数量不足不仅会增加运输成本，还很可能耽误第一时间的救援[8]。在我国现有的社会条件和经济状况下，地方救灾储备库直接对灾区输送物资是主要的救援方式，这种方式的优点是高效。但在面对重大灾难时，对物资的需求量剧增，主要物流都集中在灾区物资的运送中，在达到一定量时会陷入无组织的状态，反而降低了物资的运输效率。我国虽然就应急物流方面出台了相应的法律法规，但就应对自然灾害和处置突发公共事件等特殊方面的立法与国际水平仍显滞后[9]。应急物流系统的运行依靠多个环节的联系与沟通，但这些环节仍存在很多不足，导致社会各界在参与应急救援物流工作时，由于缺少相应的法律标准和统一的标准规范，造成秩序紊乱和资源浪费的现象。

3.4 信息化程度不高

目前，我国对于应急物资管理的信息化水平有待提升，缺少统一的应急物资综合管控体系及与之相对应的物资信息发布平台，缺少对各类应急物资综合信息的动态追踪，在信息获取上存在滞后。由于管理体制的条块分割，各级单位采用的技术和体制存在差异，互通互联较为困难[10]，无法对物资进行有效共享，应急物资得不到充分协调与利用，影响救援效率。

4 完善应急物资储备体系建设对策

紧急救助的实现依赖应急物资的储备，同时是灾民衣食住行和治疗的必要保障条件。当前，针对应急物资保障体系的建设主要的关注点和出发点是如何确保物资储备的多样化和便捷性。应急物资的管理是一个涉及多方主体的过程，为提高应急物资的利用率，对应急物资进行统一化、科学化的管理尤为重要。日本应急物资管理体系较为成熟，对我国应急物资管理体系的建立具有一定的参考价值[11]，因此本文基于日本防灾应急物资管理体系和日本救援装备的标准[12]，对我国应急物资保障体系提出以下几个建议。

4.1 完善应急物资保障法律体系

当前，我国的法律体系中缺少针对物资保障的具体法律，在《中华人民共和国突发事件应对法》中仅有一小部分的相关规定。因此，我国需建立应急物资专门的法律法规，应按照应急物资储备法律、应急物资储备法规、应急物资储备规章、应急物资储备有关标准四个层级来研究和制定应急物资储备保障法律及标准[13]，充分保证应急物资的高效调用。

（1）应急物资储备保障法律建设。对于应急物资保障相关标准的制定，主要涉及两点：一是应急物资的生产质量标准；二是不同情形时应急物资管理的转化。应急物资的质量对应急处置的成败至关重要，应制定严格的应急物资生产质量标准，做好品控。在日常的管理中，应严格按照民政部的标准进行物资的生产，确保物资储备的质量。当发生突发事件时，可能出现生产要素不足，储备短缺、生产供给能力无法满足实物物资的保障等现象，应以法律形式规定好备用标准及在应急状态下多种标准的相互转化。

（2）应急物资全过程管理的标准体系建设。应急物资的管理涉及经费、物资的购置、储备、调拨、分配、捐赠等内容，应对各环节制定详细的标准化体系，做到事事有人管、人人有专责、办事有标准，通过对管理过程的标准化提高物资管理效率。我国的应急储备物资管理体系已朝多元化的方向發展，标准化是应急管理体系持续高质量发展的重要依据。

4.2 制定应急物资储备管理计划

应急物资的储备工作内容复杂，其中包括应急物资的需求分析、采购管理、储备模式的选择、仓储管理、调配管理等环节[14]。我国传统应对突发事件的方法大多依靠经验，但由于突发事件具有极大的不确定性，该方法充满局限性。自然灾害的发生种类、地域、时间都很难精准预测，不同种类、级别的灾害就需要不同数量和等级的应急物资。因此，需对应急物资进行有计划、有组织的管理，强化应急管理流程。

（1）应急物资的需求分析与分类管理。对风险进行科学的评估是首要任务，可以结合情景构建方法，例如“情景-应对”模式[15]，结合某地区已有的历史数据和灾情演变的方向，归纳各类突发事件的发展规律，对应急物资的需求进行科学预测。针对性地确定该地区应急物资的需求种类及数量，按照物资的特性对其进行编码与分类，合理地安排储备主体。

（2）制定应急物资的采购制度。由于电子商务比传统的采购方式优势更加突出，其应急物资供商信息更充足[16]，因此可基于电子商务环境制度进行物资采购。应急物资采购人员可结合当地的实际需求量，对各供应厂商的生产水平、管理服务水准、信用资质进行系统性归纳，筛选出合适的供应商。一方面，节省了寻找供应商、比对价格等环节的时间；另一方面，通过对供应商的资格管理和信用考评，最大程度地确保高质量应急物资的供应。

（3）仓储管理。对于应急物资，要制定严格的出入库标准，使用现代化的管理手段，做好物资入库、出库、保管、维护与定期轮换等方面的管理工作，以及对储备库的环境监测，包括库房的温湿度、电气安全、安保措施等，确保各类应急物资安全存储。

（4）资金保障。做好应急物资的经费预算工作，设置应急物资专项资金，并制定紧急状态下应急物资经费保障预案，一旦发生突发事件，就迅速启动预案，协调资金的使用，确保充足的经费，以便应急处置工作得以正常运转。

（5）加强监督。定期对应急物资的储备情况进行检查，包括过期物资的清理和在保物资的维护，确保各部门应急物资种类基本齐全，可以做到随时可用，并设计监督举报平台，市民可对随意使用应急物资、不按规定发放物资、市场随意涨价等行为进行举报，打造全民齐监督模式。

4.3 提高应急物资调用效率

第一，优化应急物资的包装。采用防腐包装和缓冲包装，不仅避免了物资在运输过程中的损坏，应急物资的使用需求量大，适合的包装还可以有效缩小体积，减少运送时间。第二，采用信息化的物流方式。充分利用现代自动识别技能、搬运技能、分拣技能和条码技能等，节省人力成本的同时，也提高了运送效率。第三，优化物品储存的空间布置格局。救急物品的摆放要合规合理，将使用频率高、消耗量大的物品放置在易于找到、方便拿取的地方，不仅有利于其他物品的分类管理，还可以更好地利用空间布局对物资品质、有效期进行检查。

为了更好地发挥物流的作用，构建应急物资调度系统。采集信息是开展调度工作的前提，信息化技术的发展可以打破传统的老旧模式，节省人力和物力，提高工作效率。通过大数据技术、GPS定位技术将受灾点情况、物资需求信息上传至调度中心，调度中心根据收到的信息设置物资集散点，进行车辆调度和配送路线规划。可采用轴辐式网络调度系统[17]，该系统的“轴辐”结构可以对一定区域内所有储备库的资源进行整合，按照灾害区域的紧迫程度进行物资的调用和公平分配，并选择更快捷且经济的配送方式。

利用云端技术将信息同步至微信公众号和微信小程序，微信公众号可以按时推送物资运输车辆的实时动态及物资去向动态，公众可以从微信小程序查看物资集散点的实时信息，以便社会团体或个人了解信息积极参与其中，使救灾活动有序进行。

4.4 建立应急物资信息平台

应急物资体系建设的发展离不开信息化的管理。应急物资日常使用率较低，因此要加强对现存应急物资的监管力度，建立应急物资信息化管理系统，可采用现代化技术RFID （Radio Frequency Identification，RFID）、射頻识别技术及条码技术完成货物入库、在库、出库、分发、回收等管理的各个流程[18]，系统应包含以下几个功能：

（1）实时查询。可实现应急物资名称、数量、功能、生产日期、报废日期、维护周期、保养日期、供应商等信息的查询，并能实现应急物资使用全周期的跟踪，全程记录物资从验收入库到报废的过程，避免资源浪费。

（2）信息公开。将物资的必要信息及时更新并准确向社会公开，包括物资的生产、来源、种类、数量、存放和去向，公开透明化，以便社会公众对其进行监督。

（3）融入应急决策指挥平台。应急指挥平台用于第一时间掌握灾情，并迅速进行应急处置工作，是应急系统的“中枢大脑”。将应急物资信息平台接入指挥平台，汇总数据，以便指挥人员更快地调配物资，确保物资的及时送达。

5 结语

（1）本文分析了我国在应急物资管理方面存在应急产品标准不够统一、物资储备保障不够充分、应急物流体系不够完善、信息化程度不够高等方面的不足。

（2）本文提出了完善我国应急物资管理的对策建议，包括完善应急物资保障法律体系；制定应急物资储备管理计划；提高应急物资调用效率；建立应急物资信息平台。

（3）如何有效处理突发事件是我国目前必须应对的问题和挑战，应急物资的储备管理是其中的基础性环节，引起了社会公众的广泛关注。政府部门应继续探索新的方法和模式，促进应急物资储备管理体系的高质量建设与发展。

参考文献

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