我国财政体制沿革及趋势

2023-09-06杜永波

大众投资指南 2023年22期

关键词：分税制事权中央

杜永波

（辽源市财政局，吉林辽源 136200）

一、发展历程

随着国内经济社会发展和国家治理要求的变化，我国财政体制在中华人民共和国成立后的七十多年内不断探索、调整与完善，大体上经历了从“统收统支”到“划分收支、分级包干”，再到“分税制”三大阶段。

（一）“统收统支”阶段

中华人民共和国成立初至改革开放前期，为使全国经济财政工作统一，稳定市场物价，平衡财政收支，我国实行统收统支。

1950年颁布的《关于统一国家财政经济工作的决定》和《关于统一管理1950年度财政收支的决定》，构建了以集中统一为基础的财政管理体制的雏形。

确定了以下五项内容：一是中央统一领导、地方分级管理；二是中央确定收入指标，地方多收多留；三是分成比例实行“一年一定”或“一定几年”，超收部分另定分成比例；四是各级政府支出按职责和行政隶属关系确定；五是地方预算由中央核定，地方支出首先用地方收入抵补，不足则由中央调剂补助。

然而，统收统支的财政体制也存在着吃大锅饭，“统得过死”的弊端。高度集中的计划经济体制决定了中央集中了绝大部分财权、事权，地方基本只能按中央计划行事，缺乏自主性和积极性。

（二）“划分收支、分级包干”阶段

1978年12月，党的十一届三中全会在认真总结历史经验的基础上，提出“对内改革、对外开放”的重大决策，财政体制作为改革突破口先行一步。

1980年2月，国务院发布了《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制暂行规定》。1985年，我国开始全面实行“划分税种、核定收支、分级包干”管理体制。1988年，国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，对预算管理体制进行改进。财政包干制基于“放权让利”的主调，扩大了地方财力和财权，加强了地方经济责任。

但同时，财政体制的规范性、透明度和可持续性不足，中央财政收入比重明显偏低，政府行政能力和中央政府调控能力下降，甚至导致了中央财政落入要向地方“借款”的窘境。

（三）“分税制”阶段

1．社会主义市场经济时期（1994年-2013年）

依据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发〔1993〕85号），我国于1994年进行了分税制财政体制改革和税制改革。一是对中央与地方进行收入划分；二是对中央与地方进行支出责任划分；三是实行税收返还制度；四是实施过渡期转移支付。这次改革统一了税制，提高了中央财政收入比重，也使全国财政收入占GDP之比逐年回升。自1994年开始，中央财政年平均增幅超过10%，从1994年的3000亿，增加到2021年的9.1万亿，中央财政资金短缺问题得到解决。

（1）各级收入划分

1994年的“分税制”改革根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；适合地方征管的税种划为地方税（见表1）。

（2）中央与地方支出责任划分

1994年的“分税制”改革初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架，划分如下（见表2）。

表2 1994年中央与地方支出范围划分

中央主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需支出，以及由中央直接管理的事业发展支出，共14个方面，其中，国防费、外交和援外支出、地质勘探费、国内外债务的还本付息支出、科学支出为中央独立承担，地方不承担相应支出。

地方主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出，共13个方面。

（3）中央对地方转移支付与税收返还

转移支付与税收返还，是1994年的“分税制”改革新引入的两项制度，旨在保持现有地方既得利益格局、均衡地区间财力差异，体现对民族地区的适度倾斜，逐步调整地区利益分配格局，重点缓解地方财政运行中的突出矛盾。自2009年起，中央对地方的转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两类。税收返还主要包括增值税和消费税、所得税基数、成品油价格和税费改革方面的税收返还。

一般性转移支付是指中央政府向地方政府提供的无特定目的的财政资金支持。一般性转移支付不针对特定项目或领域，而是根据地方政府的财政状况和需求情况进行分配，以确保各地区在经济上的平衡和公平。中央政府通过一般性转移支付强化地方政府的执政能力和服务能力，促进区域发展的均衡性和可持续性。

专项转移支付是指中央政府向地方政府提供的针对特定领域或项目的财政资金支持。专项转移支付通常用于支持教育、医疗、社会保障、基础设施建设等特定领域的支出，以及应对自然灾害和紧急情况。中央政府根据各地区的需求和政策目标，向地方政府提供专项资金，以加强地方层面的公共服务和社会福利，并推动区域间的发展均衡和差距缩小。

税收返还，是1994年的“分税制”改革新引入的另一项制度，目的是保持现有地方既得利益格局，逐步达到改革的目标。

现行中央对地方税收返还包括增值税、消费税返还，所得税基数返还，以及成品油价格和税费改革税收返还。

（4）地方上解的处理

地方上解，是指中央收到地方按照有关法律法规或财政体制规定上解的各项收入。从2009年起，为简化中央对地方税收返还和转移支付结构，将出口退税超基数地方负担部分专项上解收入冲抵税收返还额。

2．建立现代财政时期（2013年-至今）

2013年5月24日，国务院批准的国家发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》要求推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制。2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》的第五部分“深化财税体制改革”赋予财政新定位——财政是国家治理的基础和重要支柱，并明确提出“建立现代财政制度”。

2014年6月30日，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》。中共十九大报告更是要求“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”为建立现代预算制度提供了更加明确全面的表述。

二、运行现状

（一）收入划分

为进一步规范中央与地方之间的分配关系，建立合理的分配机制，减缓地区间财力差距扩大等目的，逐步对部分收入进行了调整，当前中央与地方收入分配如表3所示。

表3 当前中央与地方收入范围划分

（二）支出责任划分

随着经济社会的发展，财政事权和支出责任划分与推进财税改革和国家治理现代化要求相比，越来越不适应。

为筑牢现代财政制度的基础，国务院于2016年8月印发了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号，以下简称“《意见》”），首次系统性提出从事权和支出责任划分即政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革。这是当前和今后一个时期科学、合理、规范划分各级政府提供基本公共服务职责的综合性、指导性和纲领性文件。

截至目前，我国已在基本公共服务领域、医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境、自然资源、公共文化、应急救援领域出台《中央和地方财政事权和支出责任划分改革方案》，各级政府事权正在一步步规范化、法律化。

（三）中央对地方转移支付

在2018年，转移支付体系经历了重大调整。这次调整主要是将原一般性转移支付和专项转移支付中的中央与地方共同财政事权项目合并，新设立共同财政事权转移支付。调整后，中央对地方的转移支付主要有：一般性转移支付、共同财政事权转移支付和专项转移支付。这一调整旨在更好地管理和分配财政资源，确保各级政府在财政支出方面的合作和协调，以促进经济的平衡发展和公共服务的提升。

共同财政事权转移支付用于履行本级政府应承担的共同财政事权支出责任。地方政府要确保中央拨付的共同财政事权转移支付资金全部安排用于履行相应财政事权。国家要依据其承担的支出责任足额安排共同财政事权转移支付，避免让地方财政被动承担“兜底”责任。

综合来看，“分税制”改革符合我国国情，在很大程度上适应了社会主义市场经济体制要求，但就实现建立权责清晰、财力协调、区域均衡的央地关系这一目标而言，“分税制”未竟全功，财政体制改革的任务仍然繁重。

三、未来趋势

（一）逐步规范并完善中央与地方财政事权划分

一是适度加强中央的财政事权，包括在保障国家安全、维护全国统一市场、推动区域协调发展等方面。二是加强地方各级政府的社会治理和公共服务等职责。提供直接面向基层的基本公共服务，推动地方社会的良性发展。三是逐步分解细化各级政府承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。四是建立财政事权划分动态调整机制。

（二）消费税征收环节后移

消费税是以消费品的流转额作为征税对象的各种税收的统称，一般在生产和进口环节缴纳，是典型的间接税。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出要“调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方”。消费税征收环节后移将补充地方政府财政收入、平衡地区消费税收入、倒逼地方政府优化消费环境。

（三）优化税制结构，适当提高直接税比重

党的十九届五中全会提到“适当提高直接税比重”。以所得税引导社会财富流向，以财产税均衡社会财富分配，促进直接税调节职能的发挥，推动社会公平；完善直接税相关法律，细化直接税改革方案，提升税收治理效用。完善综合与分类相结合的个人所得税制度，适度提高资本所得税税负并适时开征遗产税，健全以所得税、财产税为主体的直接税体系。

（四）完善个人所得税制度

未来个税制度改革的重点在于两个方面：一是扩大综合征收范围；二是优化税率结构。前者将经营所得、股息利息红利、财产租赁、财产转让、偶然所得逐渐纳入综合征收范围。后者则主要涉及税率结构，也即目前的超额累进税率（综合所得3%-45%五级和经营所得5%-35%七级）与比例税率（20%）并举的方式进行适当优化。