陈 琳

（作者单位：国网新源控股有限公司）

由于电站工程具有建设周期长、投资金额大、设计规划复杂程度高等特点，工程管理现场情况复杂多变，工程结算中经常出现超合同规定付款的问题。一般情况下，合同结算支付应根据合法的工程价款结算单完成，并按合同约定扣回相关预付款、甲供材料款和相关保证金。通过现场调研发现，在实际结算过程中，为了保证工程进度，电站项目公司往往直接采用缓扣应扣款项、对尚未验收或者未完成结算流程的事项进行预支付等方式，以满足施工单位在一定时期内的资金需求，特别是满足春节、开学季及重大工程节点前的资金需求。在财务环节体现为未按合同约定扣款或提前付款，财务账面产生缓扣预付款、甲供材款、质保金或超规定支付合同款等现象。本文主要对这种超合同规定付款的现象进行简要分析。

一、超合同规定付款风险分析

（一）利益不合理转移风险

在财务账面形成前给施工单位支付款项，由于未向施工单位收取资金占用费，有被认定为经济利益不合理转移给施工单位的风险。

（二）资金挂账未扣回风险

由于提前支付导致支付款项或未扣回款项长期挂账，在未来结算期间如不能及时弥补，将产生无法扣回和资金损失的风险。

（三）导致工程竣工决算严重滞后

由于工程结算过程中会产生复杂的纠纷和诸多未确认事项，超合同规定付款将导致矛盾积压、处理拖延，从而导致工程结算严重滞后。工程结算是竣工决算的基础，由于结算滞后，最终导致已完工项目竣工决算严重滞后，影响电站工程的竣工验收。

二、问题产生的原因

通过现场调研、访谈和深入研究，笔者认为形成超合同规定付款的原因包括以下几方面。

（一）合同执行管控不到位

由于项目公司和施工单位自身管理不到位，在合同执行过程中，存在施工组织不到位，投入不配比难以形成有效工程量的情况[1]；或施工单位完成的工程量未形成有效结算支撑材料，不能及时上报监理，即使上报监理，由于监理投入不足不能及时完成审核等，各个环节的延迟最终导致合理支付依据不足，无法正常进行合同结算[2]。因此，项目公司选择通过采取超合同付款的方式解决施工单位阶段性资金问题。

1.施工组织不当，形成无效投入

部分施工单位受自身能力限制，仅考虑能否中标，而忽略实际施工能力。虽然施工单位进场施工后投入了一定的管理力量和机械设备，但未按合同约定按时投入足够的施工力量。当遇到有利施工条件时，也无法有效突击组织施工力量。由此导致施工进展缓慢，无法形成有效工程量，使得已投入资源和结算工程量不能配比，从而造成自身资金阶段性紧张。例如：

在某电站项目筹建期道路工程施工中，合同约定工期为13 个月，监理单位签发的开工令日期为2019 年4月10 日，但接到开工令后，施工单位迟迟未组织施工资源按期进场。施工过程中，又多次更换人员、机具等导致不能连续施工，至2020 年12 月31 日，实际工期达21 个月，较合同工期延误8 个月，且延误期间断断续续施工未能形成有效工程量进行结算。

2.有效投入的工程量不能及时编制结算资料

由于施工单位结算人员投入不足，工程变更会签、已完工程量计算、质量验评资料整理、变更索赔资料等具体工作不能按期完成，导致不能按照合同约定按期提供结算资料，不具备办理工程价款结算的条件，从而不能及时形成结算工程量，造成施工单位自身资金紧张。例如：

（1）某电站项目业主营地办公区、生活区房屋建筑工程施工合同2018 年11 月办理完工验收，但截至2019年6 月，施工单位迟迟无法提供完备的结算资料，完工结算手续无法正常办理。

（2）某电站项目C1 标、C2 标、C3 标等3 个主标段及Q3-4 标施工单位现场管理机构人员配置与投标文件及合同要求差异较大，4 个标段投标文件承诺人员分别为22 人、17 人、13 人和7 人，但截至当期审计期末，实际现场配置人员数量分别为12 人、14 人、9 人和4 人，人员投入严重不足。

3.由于监理人员配置不足导致结算资料审核时间过长

监理合同虽有明确的人员配备、持证人员要求，也有对应的考核条款，但项目公司未严格按照合同对监理单位执行履约考核，从而导致监理单位长期未按合同约定足额配备胜任监理业务的人员，同时不按合同履行监理职能，使得工程量价审核时间长、工程结算滞后，导致施工单位收入、成本时间不配比，资金紧张。例如：

（1）某项目监理单位应配备固定技经专业工作人员4 人，但1 人长期轮休，现场人员实际只有3 人，且同时负责监理项目部综合事务。

（2）某电站项目2018 年工程高峰期全部在岗监理人员持证比例仅为30.5%，远低于合同要求持证比例不低于55%的规定。

（3）通过调查发现，某项目35 kV 线路7#塔单独施工，导致施工费用增加，施工单位提出索赔时间为2019年3 月18 日，监理批复时间7 月15 日，监理审核索赔时间约4 个月，远远超过制度规定的21 天时长。

（二）调整事项管控不到位

电站项目工期长、施工复杂，变更、索赔等调整事项较多，实际工程完成时间经常超出规定时间，导致变更、索赔事项不能及时形成有效的结算工程量，一般直到工程后期才能完成确认[3]。由于工程施工高峰期和资金需求旺盛期无法及时形成合法的支付依据，项目公司只能采取超合同规定付款，同时将有关矛盾拖延至工程竣工前解决，造成工程结算滞后。

1.工程变更定案时间超过规定时间

可行性研究、招标阶段，对现场地质等情况勘探分析不到位，经常出现施工过程中遇到实际地质结构与设计勘探情况出入较大导致施工过程变更设计事项较多的情况。施工单位需要凭设计单位出具的《设计变更通知单》及相关资料进行计量、结算。但是，《设计变更通知单》及相关其他资料实际审批办理时间较长，直接导致结算资金到位滞后。例如：

根据水电监督总站巡视意见，某电站项目水库进出水口边坡需要加强支护。正常施工后，施工单位于2018年5 月9 日提出变更设计结算需求，实际于2019 年9 月24日定案，资金于11月到位，涉及定案金额1 235.57万元。定案时间远超制度规定的“原则上审查一般变更不超过7 日，重大变更不超过28 日”的时长要求。

2.合同变更定案时间超过规定时间

一是新增工程量审核时间过长。现场施工阶段，由于安全、质量等原因，对原合同规定的施工方案进行调整，形成的新增工程量需经过一系列流程和手续，耗时较长，无法有效形成工程量。二是新增单价审核时间过长。目前，针对工程新增单价审核，往往要求先确定新增工程量后才能进行核价，导致合同新增单价审核周期较长。例如：

某电站项目水库土建及金属结构安装工程新增振冲碎石材料，涉及金额300 万元，相关工程项目2019 年已完成，但由于新增工程量和新增单价审核延误，导致2021年7 月才纳入进度结算。

3.索赔、争议事项较多，定案时间较长

因电站项目建设周期长，建设过程中各种合同执行问题突出，成因复杂，导致索赔事项较多。双方往往就索赔事项分歧较大。合同中有明确约定和处理时限的，尚不能及时定案；合同中未有明确约定的，往往更是迟迟不能定案。最终导致施工单位实际投入不能及时形成结算工程量，从而造成施工单位阶段性资金紧张情况。

一是双方意向较明确的索赔事项，往往由于各种原因迟迟不能定案形成有效结算工程量。二是各类检查影响进度的索赔事项。近年来，施工安全要求提升，各类检查、整顿较多，往往需要停工配合；同时，电站项目因投资大，易引起各方关注，参观检查也较多，为体现安全文明施工，也需要提前停工准备。这样一来容易造成窝工，实际补偿往往不能弥补增加的成本。三是项目公司对前端合同工期滞后管控不到位引起的索赔事项。前端环节施工合同中明确了具体工期要求，但实际工期明显滞后，造成后端施工环节准备的施工人力、机械处于等待状态，施工成本不断增加。四是设计图纸供应条款缺失和图纸供应滞后导致结算滞后的索赔事项。设计单位供图合同条款中，关键供图时间约定不明，供图滞后，经常出现等图施工的现象，进而影响工程施工进度，客观上造成施工单位窝工。

上述索赔争议事项，往往涉及面广，双方诉求不一致，索赔定案时间较长，索赔补偿也不能有效弥补窝工损失。例如：

某电站项目路面工程由于工作面移交工作一再推迟，经项目公司协调，最终于2019 年9 月17 日完成部分路段路基的移交工作。后又受天气原因影响导致暂停施工，直至2020 年初重新组织人员及设备进场施工。此外，由于施工期较长，路段沿线边坡均有不同程度的垮塌及滑渣，相邻标段倒运石渣，车辆通行频繁，造成水稳层路基部分大量积渣，又需继续增加人工、设备维护。施工单位于2020 年6 月1 日提出索赔，得到项目公司同意，但截至2021 年8 月底尚未完成定案，远超制度规定的索赔定案时长6 个月的要求。

（三）招标、合同条款设置存在缺陷

1.招标条款设置利于低价中标，导致施工单位资金紧张

部分电站项目工程设置招标条款时，评价权重侧重于投标价格，导致部分施工单位为了获取标的而盲目压低报价[4]。中标后由于对在建工程把控能力不足，实际工程投入成本高，部分阶段工程结算金额低于成本投入，导致自身资金紧张。为避免对工程进度产生影响，项目公司往往采取超合同付款方式解决施工单位阶段性资金需求。例如：

根据施工合同分析，某电站项目地下厂房系统和尾水系统土建及金属结构安装工程施工标最高限价42 000 万元，中标价39 690 万元，与其他投标单位投标报价均价相比，低约1 950 万元，比最高限价相差2 310 万元。

2.材料价格固定导致施工单位资金紧张或亏损

材料成本是构成施工成本的重要因素。目前，一般工程合同中关于乙供材的价格，一般约定不予调整。电站项目建设期长，受经济周期影响，材料价格波动幅度较大。施工期间若遇到材料价格大幅上涨，约定中不予以调价的材料会造成乙方材料成本大幅增加，进而导致施工单位资金紧张或亏损。例如：

某电站项目2016 年下半年以来，因受供应商企业产能降低、河道禁采等影响，砂石等原材料供不应求，再加上自2016 年9 月起政策性运输成本增加约100 元/吨，使得原材料价格与投标价相比大幅上涨。

三、相关解决对策

（一）加强合同执行管理

1.项目公司严格合同执行管控

加大前端管理部门，以及设计、监理、施工单位对合同条款的执行力度，强化合同履约考核。同时，减少人为缓扣、超进度结算，有效降低资金风险；通过管控，进一步明确设计、监理在项目建设过程中的服务定位。

2.优化合同条款设置，提高合同的可执行性

优化招标评分标准，提高技术、商务条款分值，控制低价中标行为。综合考虑电站施工周期长的特性，对受市场波动影响大的合同组成部分采用适时调整条款，减少长期不调价条款。

（二）加强合同调整事项管理

1.严格按法规制度规定时间办理调整事项

电站项目建设周期长，影响因素多，工程变更和合同变更涉及因素多，各类法规、制度对调整时限都有明确规定，应严格控制调整事项办理时间，减少人为原因导致的结算滞后现象。

2.适度考虑合理的合同预结算

适当考虑对变更调整事项中新增量价审核的工程量部分，在确保质量、数量的前提下，可通过经设计、监理以及项目公司共同确认的工程量，按适当比例进行预结算，严格控制结算风险并满足施工单位短期资金需求。

（三）强化企业内部管控，加强分析管理

1.细化审计、检查监督管理

在审计、监督、各类检查后，将形成的超规定结算、结算滞后现象进行归类分析[5]，分清各主体责任，针对性提出解决方案。

2.建立合同执行考核、分析机制

建立施工合同的签订、完工、验收、结算的统一监控平台，对金额较大、验收和结算环节拖延较长的合同重点监控和考核。对有明确调整时间规定而未严格执行而造成的结算滞后情况，及时查找原因，采取加大投入、强化考核等措施加以改进。