“双碳”目标下中国气候治理法律制度的体系化建构

2023-09-01胡锋

知与行 2023年3期

［摘要］在碳达峰碳中和目标引领下，我国气候治理法律制度体系的建构应以气候正义为根本价值依归、以可持续发展为核心目标原则、以整体系统观为基本规制理路。即应通过制定应对气候变化专门立法，并加强相关立法间的衔接与协调等方式完善面向气候中和的综合立法体系；应借助设立统一的应对气候变化管理机构，并建立跨区域、跨部门的气候协同治理机制及国际合作机制等举措，构建面向多元共治的协同执法体系；应充分发挥气候司法的预防性和救济性功能，并立足我国司法实践建立面向损害救济的司法保障体系；应通过设置碳排放交易、气候变化评估监督、碳排放清单与强制报告、碳预算及气候变化基金、信息公开和公众参与等机制健全面向精准实施的配套制度体系。

［关键词］碳达峰碳中和；气候治理；多元共治；损害救济；精准实施

［中图分类号］D922.6［文献标志码］A［文章编号］2096-1308（2023）03-0062-11

党的二十大报告指出，要积极稳妥推进碳达峰碳中和并积极参与应对气候变化全球治理。2020年9月，习近平主席在第75届联合国大会上作出“中国力争在2030年前实现碳达峰，努力争取在2060年前实现碳中和”的庄严承诺。碳达峰碳中和目标的实现离不开体系完备的法律制度的支撑，然而现行相关法律规范呈现出较为明显的分散性特征，尚无法为碳达峰碳中和目标的实现提供稳定的规范依据。气候治理是一项系统性工程，相应法律制度设计亦应遵循整体系统观的基本规制理路，即需贯通立法、执法、司法等各环节及全过程。本文拟依循这一逻辑主线，从上述四个层面论证系统构建气候治理法律制度体系的可行性路径，以期为我国气候治理法律制度体系的完善提供有益参考，进而为实现碳达峰碳中和的目标愿景提供有力的法制保障。

一、气候治理法律制度体系化的现实需求与理念基础

中国作为全球气候治理的参与者、贡献者和引领者，“双碳”目标的提出是我国积极履行国际责任的重要体现。实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，与其密切相关的气候治理法律制度体系化的外在现实需求与内在理念基础亟须厘清。

（一）气候治理法律制度体系化的外在现实需求

2022年《联合国气候变化框架公约》第27次缔约方会议（COP27）的召开进一步推动了全球气候治理进程。2021年格拉斯哥气候大会（COP26）完成了《巴黎协定》实施细则部分的谈判，全球气候治理从此进入到以《巴黎协定》全面履约为主的实施阶段。此次会议取得了一系列成果，如通过了《格拉斯哥气候公约》，并完成了《巴黎协定》规则手册的谈判工作。此外，在此次会议后全球气候治理模式表现出由以“减缓”为主向以“减缓”与“适用”协同发展的方向转变。其中，在减缓问题上，提出应加强2030年减排目标，努力实现1.5℃的温控目標，并动员更多国家对长期净零目标作出承诺。在适应问题上，就《联合国气候变化框架公约》适应基金的融资［1］等问题达成了新的共识。同时，此次会议促使更多国家提出碳中和的目标，进一步强化了全球碳中和的理念。对此，我国率先提出了实现“2030年碳达峰、2060年碳中和”的目标愿景，然而“双碳”目标的如期实现离不开体系完备的法律制度支撑，现有相关立法尚无法为其提供充足的规范依据，因此亟须完善我国气候治理法律制度体系，以满足我国实现“双碳”目标及参与全球气候治理的迫切需求。

（二）气候治理法律制度体系化的内在理念基础

应对气候变化是生态文明建设和人类命运共同体构建的具体实践，而气候正义理念与人类命运共同体理念中的“平等互利”相通。因此，我国气候治理法律制度体系的构建应在气候正义理论的指引下，坚持可持续发展的目标原则并遵循系统观的规制逻辑。

1.以气候正义为根本价值依归

气候变化在一定程度上催生了诸多“气候非正义”问题的涌现，例如气候变化往往会给处于贫困、弱势地位的国家或群体带来更为明显的灾难性影响，这是由于这些主体应对气候变化的能力更弱且其在国际气候谈判中的发言权更难以得到保障。而气候正义所要着重解决的正是因气候变化问题带来的这些非正义现象。所谓气候正义，是指所有国家、地区以及个人具有平等的使用和享受气候资源的权利，同时亦应平等地承担稳定气候系统的义务。［2］气候正义主要包括程序正义和实体正义两个层面的内涵。其中，程序正义是指参与气候治理政策制定的主体资格和具体方式等方面的公平；实体正义是指基于气候治理政策规定所享有的权利或利益以及应承担的义务的公平，即分配正义。［3］结合我国具体国情，我国幅员辽阔，中西部地区与东部地区发展差异较大，中西部地区的经济发展相对落后且碳排放量较少，同时适应和应对气候变化的能力亦相对薄弱。［4］因此，我国应将气候正义作为气候治理法律制度的根本价值导向，做到因地制宜、分类施策，将气候正义理念融入立法、执法、司法等各个环节，使参与气候治理的各方主体均能感受到公平、公正，以便充分调动各主体参与气候治理的积极性，从而助力“双碳”目标的如期实现。

2.以可持续发展为核心目标原则

可持续发展理念的形成伴随着人们对于人与自然关系认识的转变，经历了从“概念”到“原则”再到“目标”的积极探索与发展演变历程。1987年联合国世界环境与发展委员会发表的《我们共同的未来》报告中提出了“可持续发展”的概念，即既要满足当代人的需求，又不能对后代人满足其需求的能力造成危害。［5］1992年《里约宣言》提出的27项原则中有10项涉及“持续发展”，正式确立了“可持续发展”的国际地位。2002年联合国可持续发展世界首脑会议通过了《约翰内斯堡执行计划》，提出应从经济发展、社会发展以及环境保护三个重要领域统筹开展行动。2012年联合国可持续发展大会提出应围绕可持续发展目标，统筹协调经济、社会及环境因素，制订切实可行的实施计划，积极推进全球可持续发展进程。［6］2015年联合国第70届会议通过的《2030年可持续发展议程》将“应对气候变化”列为17项可持续发展目标之一。因此，中国作为全球气候治理的参与者、贡献者和引领者，在制定国内气候治理法律制度时应将可持续发展确立为核心目标原则，进一步推进《巴黎协定》等多边气候协议的落实。

3.以整体系统观为基本规制理路

整体系统观的理论起源于西方的生态整体主义，后经我国学者结合生态文明建设的现实需求加以创造性转化，形成了具有中国特色的理论成果。生态整体主义思想强调人类作为自然界的一个组成部分，应当承认并尊重生态系统的整体性价值，［7］但其忽视了对于人类利益根本诉求的维护。整体系统观在继承生态整体主义思想合理论述的基础上重构了人与自然之间和谐统一的联动关系，其坚持以全面、协调、系统的视角审视人与自然之间的关系，认为人与自然是一个共生、共存的有机整体。［8］整體系统观充分汲取了中华优秀传统文化的思想精华，如“天人合一”思想主张的人与自然之间是交互关联、辩证统一的整体性关系，肯定了人在维护生态系统整体性方面的积极作用。习近平主席在2021年领导人气候峰会上运用“天人合一、道法自然”等理念阐释了“共建人与自然生命共同体”的丰富内涵及核心要义，提出了“山水林田湖草沙是不可分割的生态系统”的重要论断，强调应坚持系统治理。因此，在整体系统观视域下，气候变化问题成因的复杂多样决定了气候治理工作不能单就某一方面展开，应将立法、执法、司法以及实施等环节作为一个统一整体加以规范。同时，鉴于气候变化问题在空间维度上兼具整体性与差异性，故而相关法律制度设计亦应遵循共同但有区别的责任原则，做到因地制宜、分类施策，并兼顾代际公平与区域公平。［9］

二、完善面向“气候中和”的综合立法体系

碳达峰碳中和目标的提出是我国积极参与与推进全球气候治理的重要体现，我国“双碳”目标的实现离不开完备的立法体系支撑。因此，亟须对我国现有气候治理相关立法进行梳理检视，并提出有针对性的完善路径。

（一）我国气候治理立法之现状检视

我国现行气候治理相关立法主要包括我国签署的气候变化国际条约以及国内立法中有关应对气候变化的相关规定。其中，我国签署的气候治理相关国际条约主要有《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等，上述条约既是我国气候治理法律体系的重要组成部分，也在很大程度上影响着我国国内气候治理相关政策和立法的制定。从国内立法层面而言，首先，我国2018年修正的《宪法》将“生态文明”写入序言，并在第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。虽然上述规定并未直接提及应对气候变化的具体实践路径，但气候变化问题可归入“其他公害”之中予以规范，因此上述规定为我国应对气候变化提供了宪法依据。其次，在环境保护相关立法层面，我国《环境保护法》第6条第2款规定公民应采取低碳生活方式履行环境保护义务，同时我国《大气污染防治法》第2条第2款规定要对大气污染物和温室气体实施协同控制。再次，在能源利用相关立法方面，我国《节约能源法》《可再生能源法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》《煤炭法》《电力法》等法律的相关条款分别对节约能源、开发利用可再生能源和清洁能源以及促进清洁生产等问题进行了规范。最后，在减碳增汇相关立法方面，我国《森林法》《草原法》《农业法》《土地管理法》等分别就增强森林、草原、土地等环境要素的气候调节功能及碳汇能力等方面进行了规定。

通过对上述立法进行梳理检视，发现当前我国气候治理相关立法存在专门性立法缺失、现有立法较为分散且立法间缺乏衔接与协调等问题。具体而言，首先，当前我国气候治理相关规范大多仍停留在政策层面，如《“十三五”控制温室气体排放工作方案》《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书等，相关政策的更新频率较快但未能及时上升到立法高度，导致立法与政策之间的互动效果不彰。而各地开展应对气候变化工作的依据亦主要为国家政策及地方性规范，尚未实现由国家政策及地方性法规向国家统一专门立法的转变。［10］其次，如前所述，当前我国气候治理法律规范散见于《宪法》《环境保护法》《大气污染防治法》等相关立法中，虽然种类和数量较为繁多，但多为“碎片化”的倡导性规定，缺乏实践层面的可操作性，无法为我国“双碳”目标的实现提供有力的法律支撑。［4］最后，当前我国气候治理相关立法涉及污染防治法、自然资源法以及能源法等多个法律分支体系，这些立法虽在一定程度上关涉应对气候变化问题，但受到各自立法目的的限制，无法较为全面系统地体现我国气候治理的现实需求，更缺乏对于实现“双碳”目标这一重要立法目的的明确规定。［11］

（二）我国气候治理立法之完善路径

1.制定应对气候变化专门立法

为如期实现我国“双碳”目标愿景，应加快制定应对气候变化专门立法，充分发挥其统领其他相关立法的功能。具体而言，我国应对气候变化法的制定应主要从立法目的、基本原则、基本框架等层面加以规范。其一，在立法目的层面，应确立“减缓”和“适应”气候变化的双重价值目标，即应明确温室气体减排以及温室气体汇增长的规制目标。关于碳减排目标的设定，可对域外相关立法经验加以借鉴，如《欧洲气候法》第2条规定各联盟机构及成员国应采取必要措施，确保在2050年之前实现欧盟内部的碳平衡，并在第4条明确了中期气候目标，即在2030年实现温室气体排放净量较1990年减少55%。此外，“双碳”目标作为我国气候治理和低碳转型的价值引领，应在立法中对其进行明确规定，为相关政策的推行提供基本的法律依据。其二，在基本原则的设定层面，结合《联合国气候变化框架公约》第3条关于应对气候变化原则的规定主要包括共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则和可持续发展原则等。，我国应对气候变化立法的基本原则应包含风险预防、减适并重、公众参与以及国际合作等。［12］其三，在基本框架层面，应包括总则、权利和义务、减缓与适应措施、监督管理、国际合作、法律责任以及附则等部分。其四，在基本制度的设置层面，应充分体现决策程序的科学民主与配套机制的细致合理，［13］主要可从专项规划和标准、碳排放权交易、气候基金与保险、信息公开及公众参与等方面加以规范。

2.加强气候治理相关立法衔接

在制定统一的应对气候变化法的基础上，应对现行相关立法进行修订并注重各立法间的规范衔接，即采用直接立法与间接立法相结合的立法模式。总体而言，有两种可能的衔接路径：一是将《应对气候变化法》与我国《环境保护法》相衔接，二是将《应对气候变化法》与我国正在编纂的生态环境法典相衔接。若采取第一种路径，虽然《环境保护法》作为我国环境保护领域的基本法，在其中增添应对气候变化的相关条款，能够在一定程度上起到指引其他环境保护相关立法的作用，但受《环境保护法》体例的限制，无法全面系统地将应对气候变化的目标推及整个环境保护法律体系。而如果采取第二種路径，借由生态环境法典编纂的契机将应对气候变化和实现“双碳”目标的相关内容融入其中，能够更为全面系统地实现上述意图。基本框架思路为：一是在污染控制编中结合《大气污染防治法》的相关规定，对减缓气候变化的协同机制加以规范；二是在自然生态保护编中对提高森林、草原、湿地等生态系统碳汇能力等问题加以规范；三是在绿色低碳发展编中增添能源开发利用规则，从源头上对温室气体排放行为加以规范。此外，应加快推进我国《能源法》的颁布和实施，将“应对气候变化”作为其立法目的之一，并在分则中设置应对气候变化专章，［10］为我国“双碳”目标的实现提供坚实的法律支撑。

三、构建面向“多元共治”的协同执法体系

法律的生命力在于实施，应对气候变化立法的有效落实离不开统筹协调的法律执行机制。因此，需要推进气候治理管理体制及协同治理机制的优化和完善，逐步建立与碳达峰碳中和目标相匹配的气候治理执法体系。

（一）我国气候治理管理现状之检视

国内气候治理相关立法的碎片化导致相关管理权限的归属也较为分散，存在“多头执法”的现象。当前，我国气候治理工作主要由生态环境部牵头负责，下设“应对气候变化司”具体负责应对气候变化相关工作。然而，鉴于气候治理涉及的范围较广，通常涵盖环保、能源、交通、工业以及气象等多个领域，且各领域均具有其自身的独特性和差异性，因此仅由生态环境部牵头负责恐难以达到预期治理效果。同时，当前我国气候变化协同治理机制亦存在诸多不足。一是在法律依据层面，现有立法中仅有《大气污染防治法》第2条第2款规定了应“推进区域大气污染联合防治”，但对于温室气体是否属于大气污染物，目前学界尚存在争议。因此，由于我国并未制定应对气候变化专门立法且现有立法中缺乏对气候变化协同治理的相关规定，导致实践中存在“无法可依”的情况。二是在治理主体层面，气候协同治理需要政府、社会组织以及个人等多方主体的积极参与。然而当前我国气候治理工作的开展主要由政府主导，社会组织及个人的参与度较低，治理主体较为单一，未能充分体现公众参与在气候协同治理领域的积极作用。究其原因，主要是由于政府信息公开不足，公众难以及时全面地获取气候变化相关信息，导致其对气候变化问题的认识有限，进而不能有效地参与到气候治理工作当中。

（二）我国气候治理管理体制之优化

1.设立统一的应对气候变化管理机构

为保障我国“双碳”目标的如期实现以及气候治理工作的有序推进，应设立专门机构负责监管和协调，并通过立法明确管理机构的职责和权限。从域外相关立法实践来看，英国《气候变化法案》设立了气候变化委员会（Committee on Climate Change），并明确了气候变化委员会的职责和权限。例如，英国《党的领导变化法》第33条赋予了气候变化委员会为2050年减排目标的修订提供建议的权限，并在第36条规定了气候变化委员会应当自2009年起每年向议会提交阐述在实现碳预算和2050年碳减排目标方面相关进展报告的职责。此外，美国《加利福尼亚州全球变暖解决方案法案》亦设立了专门的应对气候变化监管机构——加利福尼亚州空气资源委员会，负责监测和调节导致全球变暖的温室气体排放源以减少温室气体的排放。而我国气候治理管理体制可考虑采取“中央—地方”分层级管理模式，其中由中央负责统一管理和协调，由各主管部门、各地方分工负责具体事项的实施。具体而言，可在中央层面建立统一的高级别应对气候变化委员会，联合生态环境部、自然资源部等部门，负责全国范围内的气候治理监管工作，具体可由生态环境部对大气污染与温室气体排放进行协同治理来实现减污减碳，并由自然资源部通过自然资源确权及国土空间规划等多种形式实现生态系统碳汇能力提升。同时，在县级以上人民政府设立负责本行政区划气候治理工作的应对气候变化委员会，由其会同地方生态环境、自然资源等主管部门开展气候治理具体实施层面的工作。

2.建立跨区域、跨部门的气候协同治理机制

气候治理工作的特殊性要求打破行政壁垒，建立跨区域、跨部门协同执法机制，健全纵向与横向事权配置。其中，纵向事权配置主要是指中央与地方、上级政府与下级政府以及政府与其职能部门之间的权责划分，而横向事权配置主要是指同级政府之间以及各职能部门之间的权责划分。［14］在跨部门协同治理方面，墨西哥《气候变化基本法》设立了国家生态与气候变化研究所（National Institute of Ecology and Climate Change）、国家气候变化系统（National Climate Change System）、气候变化部际委员会（Inter-Ministerial Commission on Climate Change）以及评估委员会（Evaluation Commission）四个相关机构，分别负责研究和评估气候变化政策、建立各级间的沟通与执行机制、制定与执行应对气候变化的国家政策以及气候变化国家战略的持续性评估等工作，共同保障本国内碳减排目标的实现。因此，我国跨区域、跨部门气候治理协同机制的建立应重点关注以下几个方面的问题。其一，在信息共享层面，应实现气候治理信息资源在各区域、各部门间的高效流动与充分共享。其二，在政策制定层面，应基于共同参与、友好协商的原则，由各方主体共同参与政策目标和具体内容的协商与制定。同时，应结合各地区间气候治理工作的差异性，因地制宜地制定与之相适配的政策文件，使得相关政策内容更具可操作性。其三，在协同执法层面，针对跨区域、跨部门的气候违法行为，应打破行政壁垒，加强区域间、部门间的沟通协作，共同提高气候治理效率。

3.加强气候治理国际合作机制

气候问题具有全球性特征，应对气候变化离不开国际社会的共同努力。气候治理国际合作机制的建立应从理念原则与具体机制等两个维度加以展开。其一，在基本理念原则层面，应当秉承人类命运共同体理念，坚持多边主义和共同但有区别的责任原则，以便为各个国家或地区在参与全球气候治理过程中加强相互间的沟通与协作以及维护自身利益和履行相应义务提供明确的方向指引。［10］其二，在具体合作机制层面，应在气候治理相关国际条约履行、碳市场建设以及信息共享等方面加强国际合作，共同推进全球气候治理。以碳市场建设为例，我国应积极参与并引领国际碳市场相关规则的谈判与制定，提前做好中国碳市场与国际碳市场有序对接的准备工作，如在监测、报告以及核查等方面的兼容机制。此外，我国应依据于2021年10月向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交的《中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措》中提出的发展中国家应“获得与行动能力相匹配的资金和技术开放等支持”的相关内容，争取获得国际气候资金和技术的支持，提高我国应对气候变化的能力，助力我国“双碳”目标的如期实现。［15］

四、建立面向“损害救济”的司法保障体系

2021年5月，《世界环境司法大会昆明宣言》将“应对气候变化及其影响”作为“加强全球环境危机的司法应对”的一个重要议题。此前，我国最高人民法院于2021年1月出台的《环境资源案件类型与统计规范（试行）》创设了“气候变化应对类案件”新案由。因此，应加快构建气候诉讼制度，为未来气候变化纠纷的解决提供规范指引。

（一）我国气候诉讼的实践基础

当前我国关于应对气候变化的相关司法案例主要包括以下几类。一是以应对气候变化为直接诉讼请求的案件，較为典型的案例主要有“自然之友诉国网甘肃电力公司‘弃风弃光环境民事公益诉讼案”以及“自然之友诉国网宁夏电力公司‘弃风弃光环境民事公益诉讼案”。在上述两起案件中，原告均认为被告的“弃风弃光”行为导致温室气体排放量增加并加剧气候变化。二是虽未直接以气候变化作为案由，但与气候变化具有间接关联的案件，［16］具有代表意义的案例主要为“秦家学滥伐林木刑事附带民事公益诉讼案”以及“中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉雅砻江流域水电开发有限公司生态环境保护民事公益诉讼案”。上述两起案件的相似之处在于，原告提起诉讼的原因均是由于被告的行为不利于保护生态系统的完整性，间接影响了该地区的气候稳定。三是针对大气污染的公益诉讼类案件，其中较为典型的案例为“中华环保联合会诉山东德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼案”，因为我国《大气污染防治法》第2条规定将温室气体与大气污染物进行协同控制，所以此类案件对于我国气候诉讼制度的构建也具有一定的借鉴意义。通过上述梳理可知，我国司法实践中虽已有以应对气候变化为诉讼请求的案件，但尚未出现严格意义上的气候诉讼专门案件，前述两起“弃风弃光”案件只能归于“准气候诉讼”。在国际气候诉讼飞速发展的当下，我国也应立足气候治理的实践需求，加快构建气候诉讼制度，为我国“双碳”目标的实现提供司法保障。

（二）域外气候诉讼的模式考察

气候诉讼兴起于美国、加拿大、德国、澳大利亚以及新西兰等国，但受各国所属法系以及司法体制差异的影响，提起诉讼的基础也有所不同。就诉讼模式而言，主要包括主观权利保护模式和客观秩序维护模式两类。其中，主观权利保护模式的实质在于权利效力来源的主观性，即其主要依据请求人的自由意志而非客观的实在法规则。［17］此类诉讼的代表性案件主要有“荷兰地球之友诉皇家壳牌公司案”和“康涅狄格州诉美国电力公司案”。前者原告诉请法院判令被告承担相应的减排义务，而后者原告在主张被告承担二氧化碳减排义务的同时还提出了被告应承担损害赔偿责任的诉讼请求。而客观秩序维护模式的本质则在于通过诉讼方式来实现维护客观法秩序的目的，此类诉讼较为典型的案件为“马萨诸塞州等诉环保署案”。在该案中，原告诉请美国联邦最高法院判令被告按照《清洁空气法》的相关规定管理温室气体的排放，并最终获得支持。总体而言，《巴黎协定》的签署不仅对各国国内应对气候变化法律的制定起到了积极的促进作用，也导致了气候诉讼案件数量的不断增加。通过上述对域外气候诉讼实践的考察，可见各国依据公法规范展开的气候诉讼发展较为迅速，并且有可能成为未来气候诉讼的主要态势。［18］因此，我国应充分借鉴域外相关实践经验，构建符合我国国情的气候诉讼制度。

（三）我国气候诉讼的制度展开

气候司法不仅能够有效弥补当前我国应对气候变化立法的不足，还能反向督促行政机关依法履行其气候治理职能，更能通过判决的形式提高社会公众对于气候变化问题的认识。鉴于气候变化问题具有成因上的科学不确定性及后果上的不可逆转性，［9］因此应充分发挥司法应对气候变化风险的预防性功能以及填补气候变化损害的救济性功能，实现司法在气候治理领域的“事前预防”与“事后救济”。从基本路径来看，主要有公法、私法以及公私法交叉路径三类。其中，公法路径是指围绕国家自主贡献义务提起的诉讼，当前主要指“双碳”目标义务之诉。而私法路径则主要是指针对私营组织及个人的温控目标义务履行提起的发生在私营主体之间的私益诉讼。此外，作为前述两种路径的折中方案，公私法交叉路径主要是针对负有温控义务的机构及私营组织违反相关义务并造成生态环境损害等气候变化负面影响提起的诉讼，即气候变化适应与生态损害之诉。［19］结合我国气候治理实践，采取公私法交叉的路径更为合适，即构建以气候变化行政公益诉讼为主、民事公益诉讼为辅的制度体系。

具体而言，我国气候诉讼制度的构建应从权利基础、诉讼主体、程序设计等方面加以展开。其一，关于气候诉讼请求权基础的确定，当前全球范围内已有的请求权类型主要包括气候人权与国家注意义务，清洁、健康环境权，财产权以及气候稳定权等。其中，气候稳定权是指每个人均平等地享有稳定气候的权利，系前三种权利的上位概念，且兼具实体性和程序性双重特征。因此，将气候稳定权作为气候诉讼的请求权基础，能够最大程度地整合各类诉讼请求，并统合公法诉讼与私法诉讼来助力“双碳”目标的实现，是一种较为高效的制度选择。［20］其二，关于适格诉讼主体的选择，主要是指应确定气候诉讼的原告资格。我国环境公益诉讼制度确定检察机关以及具有资质的社会组织具有原告资格，而未确定公民个体的原告资格，由于气候变化本身成因具有较大的不确定性，如果要求个体必须证明自身损害与气候变化具有严格的利害关系，将不利于个体对于自身利益的维护。因此，应考虑适当放低证明标准，只要个体能够证明自身遭受了因气候变化造成的特定而非普遍的损害，即可认定其具备法律上的利害关系。［21］其三，关于相关程序及制度设计的设置，可尝试参考现行环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼的相关规则。

五、健全面向“精准实施”的配套制度体系

法治的实现过程既离不开立法、执法、司法自上而下的传导推进，更离不开体系完备的配套制度支撑。为保障我国“双碳”目标的实现以及应对气候变化工作的有序开展，相应配套制度的构建可从如下几个方面予以规范。

（一）市场化碳排放交易机制

当前我国正积极开展碳排放权交易工作，可考虑在应对气候变化立法中对碳排放权交易制度予以规定，为相关工作的有序推进提供法律依据。从域外相关立法实践来看，美国《加利福尼亚州全球变暖解决方案法案》建立了基于市场的履约机制，并在第5部分对空气资源委员会制定交易规则并监管相关交易主体，制定自愿减排核证机制并鼓励自愿减排以及对减排项目的管辖权问题进行了规定。墨西哥《气候变化基本法》第94—95条规定，为促进以低成本、可衡量、可报告以及可验证的方式实现减排，秘书处可在委员会及理事会的参与下，建立自愿排放交易制度。英国《气候变化法案》在第3部分第44条规定了碳排放交易体系的相关内容，如相关主管部门可制定碳排放交易制度，限制直接或间接排放温室气体的活动以及鼓励直接或间接减少温室气体排放的活动。结合我国实践，我国市场化碳排放交易机制的构建，需要从以下几方面加以考量。一是应厘清碳排放权的法律属性，明确的权利归属有助于实现权利保护与经济激励双重功能。根据当前的主流观点，难以直接将碳排放权纳入用益物权的范畴，而应基于解释论的立场将其权属定位于准物权。二是应明确监管主体的权责划分，即应将针对碳排放权交易的监管职责统一划归生态环境部牵头行使，并由其会同其他部门在各自的职权范围内共同实施管理工作。三是应健全碳市场定价机制，主要表现为完善碳配额的初始分配制度及价格异常干预机制，使之共同保障碳市場的平稳运行。［22］

（二）气候变化评估监督机制

对特别易受气候变化影响的生态脆弱区，应建立气候变化评估监督机制对此类区域的环境状况进行及时的监测与评估。从域外相关立法实践来看，英国《气候变化法案》第56条规定了气候变化风险评估制度，气候变化委员会应当向议会提交关于当前及影响未来气候变化的风险评估报告，且第一份报告应当自本法生效后三年内提交，后续应每五年提交一份报告。此外，如确有必要可延期提交风险评估报告，但必须阐明原因并确定新的提交日期。而《欧洲气候法》第6-8条则分别明确规定了欧盟进展与措施评估、成员国措施评估、委员会评估共同规定三个方面的内容，并规定了评估期限及评估基础。因此，对于易受洪灾、旱灾影响的地区以及生态系统较为脆弱的地区，由于其适应气候变化的能力较弱，更容易受到气候变化的影响。对此，相关主管部门应当定期开展气候变化风险评估，并根据评估结果及时调整后续的行动方案。同时，应考虑对上述评估结果加以汇总并建立区域间信息共享机制，为各地区开展气候治理工作提供参照，以提高其应对气候变化的能力。［23］

（三）排放清单与强制报告制度

建立温室气体排放清单制度以及强制报告制度不仅有利于督促企业履行环境责任，还有助于政府及相关部门对温室气体排放情况的全面掌握与有效管理。从域外相关立法实践来看，关于排放清单制度，墨西哥《气候变化基本法》第74条规定，国家生态与气候变化研究所应按照《联合国气候变化框架公约》、缔约方大会以及政府间气候变化专门委员会制定的指南和方法编制温室气体排放清单。同时，清单的制定应遵循以下要求：一是燃烧化石能源的排放量应每年进行核算；二是除与土地利用相关的外，与燃烧化石能源排放量不同的排放量应每两年进行核算；三是对清单中所有碳汇的排放量和吸收量应每四年进行核算。而关于碳排放强制报告制度，美国《加利福尼亚州全球变暖解决方案法案》在第2部分规定空气资源委员会应当按照法规要求核实和报告全州温室气体排放情况，并负责监督和强制执行相关计划。因此，我国温室气体排放清单制度的构建应从编制主体、内容以及实施程序等方面加以展开，同时应做好清单核查工作，防止清单的制定流于形式。此外，碳排放强制报告制度的设置也应从报告的主体、内容、流程以及不履行报告义务所应承担的责任等方面加以规范，为我国气候治理工作的开展提供制度保障。

（四）碳预算和气候变化基金制度

1997年《京都议定书》最先将“碳预算”作为碳管理的政策工具，旨在对二氧化碳排放量进行规划控制。作为较早开展碳预算的国家，英国《气候变化法案》在第4—10条规定了碳预算（Carbon budgets）制度，即从2008—2012年开始每个后续五年期间设定净碳账户的金额，且预算期内的净碳账户应受到碳排放总量的限制。因此，我国碳预算制度的制定，应从碳排放目标设定、碳预算指标设置、过程监管以及责任评价等方面加以展开。关于气候变化基金制度，《联合国气候变化框架公约》第27次缔约方会议（COP27）提出协议设立气候赔偿基金，用于补偿因其气候变化引发的灾害所导致的损失或损害。墨西哥在其颁布的《气候变化基本法》第80—84条对气候变化基金制度进行了规定。其中，基金的资金来源由联邦政府财政预算以及各方捐赠构成，并由财政和公共信贷秘书处根据相关法律规定设立的公共信托进行运作。总体而言，设立气候变化基金制度不仅能实现应对气候变化资金的跨区域转移给付，还能为易受气候变化影响的群体提供一定的经济补偿。对此，我国气候变化基金的设立应从基金来源、管理机构、资金运作以及激励机制等方面统筹加以制度设计，同时为保证气候变化基金的合理使用，应成立专门的气候变化基金委员会，负责气候变化基金的筹集、管理与使用，并依法公开基金运作的相关信息，接受社会公众监督和相关部门的审计。［24］

（五）信息公开和公众参与机制

为保障社会公众对于气候治理工作的知情权与参与权，应建立健全应对气候变化领域的信息公开及公众参与机制。首先，关于信息公开制度，墨西哥《气候变化基本法》第106—108条规定了公众享有获悉气候变化信息的权利，气候变化委员会应在网站上公布应对气候变化年报和政策评估结果，以及公共资源的使用应当公开透明三个方面的内容。对此，我国应对气候变化信息公开机制的构建应就公开主体、内容、要求、依据及罚则［25］等内容予以明确，以保障社会公众的知情权。其次，关于公众参与机制，《欧洲气候法》第9条规定，欧盟委员会应促进国家、社会以及地方各级政府积极联合社会伙伴、学术界、企业界、公民和民间组织，共同商讨确定实现气候中和目标的行动路径。同时，欧盟委员会还可通过公众协商以及成员国依据《2018/1999条例》第10条和第11条建立的多层级气候和能源对话来促进社会公众积极参与气候治理。因此，我国应借鉴《欧洲气候法》中关于“公众参与”的相关规定，积极拓宽社会公众参与应对气候变化的渠道，吸纳多方主体共同参与气候治理。

结语

当前，我国碳达峰碳中和“1+N”政策体系已基本建立，各领域重点工作正在有序推进。然而，我国现有法律体系中应对气候变化专门立法的缺失对我国参与全球气候治理以及实现“双碳”目标造成了阻碍。同时，气候变化问题的复杂性决定了应对气候变化法律体系的综合性和系统性。因此，在“双碳”目标愿景下，我国气候治理法律制度体系的构建应遵循整体系统观的规制思路，形成集立法、执法、司法于一体的系统性法律构造，并对相关具体规范进行细化，增强其在实践中的可操作性。此外，在生态环境法典编纂工作如火如荼进行的当下，如何理顺应对气候变化立法与生态环境法典之间的关系，并将应对气候变化法律规范有机融入生态环境法典尚需进一步研究论证。

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