文/阳琳 （浙江省地质院）

全面预算管理具有涉及面广、系统性强、涉及多个领域的特点，从政府基层单位，单位内部人员离不开全面预算管理。现阶段，随着全球经济一体化程度逐渐提高，旧的预算管理体系已不能满足社会发展的要求，基层财政部门需要通过优化预算，实现各类资源的有效整合，提高财政资金的使用效率，促进各项政策有效实行，进而促进社会经济进程，增强事业单位服务社会的效果。

一、事业单位全面预算管理概述

（一）全面预算管理内容

全面预算管理的内容是指，事业单位在进行财务资金管理过程中，从资金的用途，如收支情况和社会服务工作等方面，为事业单位财政预算提供强有力的支撑作用。事业单位进行全面预算管理主要以年度为周期，按照财务使用状态，对财务作出科学规划，包含单位内部各项财务管理内容，预算编制、预算执行、预算控制、预算绩效考核等，只有保证各部门之间的工作协调、有效、有序地进行，才能保证机构的正常运作和可持续发展。只有这样，事业单位才能真正体现治理能力，才能为我国的治理体系和能力的现代化发展奠定坚实的基础。

（二）全面预算管理特点

行政事业单位全面预算管理的特点有三点，分别是全员特性，全方位特性和全流程特性。全员特性是指在进行编制预算目标的过程中，需要全体员工的共同努力，将整体预算管理的目标逐步细分，将各个部门的权责分开，分工明确，任务相互联系，以保证每个人员都能在全面预算管理规定内，实现单位效益最优化配置。全方位特性指的是全面预算管理覆盖了内部经济活动，全面保障了各部门资金的完备和安全，并使资金能够得到科学、高效的运用和管理。全流程特性就是对事业单位所有与经济活动有关的工作进行全面预算管理，包括事前审核、事中控制和事后评估。全面保证财务管理的合规性和准确性，并能有效地加强单位内部管理。

二、事业单位应用全面预算管理的意义

（一）发挥财政资金应有效能

事业单位开展全面预算管理，可以让各部门对内部财务收支情况有一个较好的了解。财务工作人员要合理地统计、预测和分析年度预算，尽可能地预测资金运用中可能存在的问题，并根据存在的问题，提出相应的预算调整方案，并对一些不合理的开支进行整合和优化。同时，通过科学的规划，可以有效地提升政府的行政管理水平，提高财政资金的利用效率，将更多的资金投向民生。目前，国家中、西部落后地区的财政收入十分紧张，要充分利用有限的财政预算，发挥出全面预算管理实际能效。

（二）提升经济发展能力

中国目前正处在经济快速发展的时期，但由于我国的经济发展还存在着许多计划经济的特点，导致我国的财政管理与财政管理制度格格不入，因此事业单位的财务管理与现代实际发展情况并未完全匹配。为了适应我国社会主义市场经济的步伐，需要政府机关在财政预算管理上进行改革，顺应时代发展，借鉴优秀预算在为人民服务的过程中，有数据可供参考，体现某一方面的投入和产出，为更好地监管提供支持。事业单位的全面预算管理，要适应市场经济的发展，提高单位的内部管理水平，最大限度地优化收支差距，减少不必要的开支。

（三）提高政府管理水平

单位的全面预算管理是机关经费运作的关键，其编制、上报、落实是各级机关单位的主要责任。各级各部门和基层单位按照要求，按照制度逐步实施，在预算管理中发挥着关键作用。在预算管理的实施中，管理层发挥着重要的领导作用，管理部门要将预算管理的目标分散到各个部门，然后再落实到各工作人员。多数事业单位没有经济收入，对政府的资金拨款依赖程度很高。因此，合理使用财政预算管理制度，可以最大限度地优化财政开支，从而否定、整合某些不合理、不必要、不紧急的财政经费。此外，还要加强各级干部的职责意识，促进机关单位预算管理水平得到提高。

三、事业单位全面预算管理薄弱环节分析

（一）全面预算管理意识薄弱

目前，我国事业单位全面预算管理已经完成了阶段性的建设，财政一体化的制度也在逐步完善，但至今还没有建立起一套行之有效的全面预算管理制度。造成这一现象的主要原因是单位缺乏对全面预算管理的意识。部分事业单位在实施全面预算管理过程中，存在着照抄、复制其他单位的管理体系，没有根据单位的实际和具体的工作，进行最优化调整，造成了全面预算管理无法对本单位所有工作进行全面、有效的指导，不能展示全面预算管理在实际应用中的价值。

（二）预算编制合理性不足

不合理的预算是事业单位在现阶段开展全面预算管理工作中存在的主要弱点之一。当前，多数事业单位预算编制时间紧迫，财政部门以外的各个部门的参与性较低，预算编制质量差，编制方式也不够科学。多数单位在一到两个月或更短的时间内就完成了预算，各部门在年初无法根据实际参考预算，仅与上一年对应时期的开支水平相联系，预算编制缺乏科学性和合理性，难以跟上事业单位的发展步伐。此外，目前大部分单位的预算管理工作仍然是以财务部门主导，预算编制标准不够科学，预算编制中，由于个人主观认识的影响，导致预算编制的质量不能得到保证。此外，在编制预算时，多数机关单位仍然采用基数法，传统的资金配置方式已经不能满足市场经济的要求，而且，不能适应事业单位的发展，其弊端也较为突出。预算编制的目标、全面性和科学性不强，与现实生活脱节，在实施中自然会出现问题。

（三）预算执行力度不到位

当前事业单位在预算执行力度上仍欠缺经验，首先，缺乏科学的预算执行方法。部分事业单位的预算执行计划仅仅以总体的任务为目标，缺乏对预算任务的细化，各部门实施内容存在模糊性和一致性问题，易发生推卸责任等状况；其次，在预算实施中，由于岗位职责模糊，造成单位干部对全面预算的认识不够，对实施工作缺乏足够的重视，继而缺少规范、严格的监管；最后，财务部门作为预算的实施的主要部门，其专业素质、职业道德素质的高低，会直接影响到预算实施的效果。

（四）预算绩效考核存在问题

1．预算绩效目标不清晰

预算目标是实施全面预算管理和绩效评估的基本条件，然而，在编制具体的预算业绩指标时，由于各部门所设定的指标与实际的财政部门之间的差异，使得预算绩效指标的确定不够清晰。财政部门的经费主要用于辅助人员开支和编制。在进行投资时，各单位要充分发挥自己的优势，争取到项目经费，但在此过程中，存在着许多不确定的因素和风险。然而，大多数单位在预算编制的过程中，只进行了简单的估计，很难制定科学有效的预算编制指标，由于没有清晰的预算编制指标，在一定程度上增加了单位在投资、融资方面的风险，导致事业单位发展的稳定性受到影响。

2．绩效考核制度不完善

目前，我国多数事业单位的预算管理和绩效评价体系不完善，预算管理和业绩评价缺乏标准，难以对单位实施全面预算管理奠定基础。另外，尽管多数单位设立了相应的预算和考核评价体系，但也是参考解决其他单位，缺少实际经验，在实施绩效管理方面，存在着严重的不匹配问题，所以在执行的时候，就显得不够严谨细致。在预算管理和绩效评价方面，只重视后期的预算管理，在前期和中期的管理工作上，缺乏对整体的控制。由于存在着一些工作上的错误，导致了单位预算编制、预算执行等计划无法顺利落实，反而不利于事业单位的长远发展，工作效率、服务质量都会受到一定的影响。

3．预算绩效评价结果应用较少

当前，我国多数事业单位对预算绩效评价结果应用较少，一是因为“颜面”问题，有关部门和工作人员未按照有关政策公开其财政预算考核的成果，由于这类信息不能充分披露，致使预算绩效考核成绩较差的单位和个人仍然“我行我素”，无法发挥预算绩效评价应用作用；二是有关部门工作人员未对绩效考核成绩不佳的单位进行问责，无法把责任落实到个人身上，未对其造成震慑，一些部门和人员还在做着单一的工作，没有充分发挥预算绩效实际功能；三是机关预算绩效评估的效果无法有效利用，取消部分效益不佳、执行力不强的项目，导致单位经费使用效率低下，甚至会出行由于项目效益欠佳而造成的财务危机；四是没有对预算绩效评价所暴露出的问题进行相应的调整，并落实到后续的工作当中去，实现事业单位项目效益的最大化，致使预算绩效评价并没有发挥出实际的职能作用。

四、事业单位全面预算管理深入应用的有效策略

（一）加强内部人员全面预算管理理念

积极转变旧观念，增强内部人员全面预算管理观理念，对事业单位实施全面预算带来积极影响。首先，单位要对所有参与预算人员进行全面的理论知识培训，使内部人员对全面预算管理形成科学有效的认识。其次，预算管理理念要渗入到其他职能部门，将“独角戏”变为“大合唱”，通过这种方式，可以增强各部门的工作积极性和自觉性。此外，因各事业单位内部主体不同，这就需要各事业单位根据自己的具体情况，形成“领导推动，部门负责，人员实施”的工作模式，强化预算管理观念，促进各项预算措施的实施。

（二）优化预算编制工作

预算编制是财务管理的起点和核心，它牵涉到单位的方方面面，是一个十分复杂、系统的工作。为了更好地发挥预算编制的作用，调动财政干部的工作热情，提高财政部门的工作效率，事业单位可以采取提前编制方式。还可以优化预算编制方式，为了防止传统的预算管理方式过于主观，可以借鉴零基础预算法。零基础预算法是当今国际上公认的最客观、最科学的一种预算方法。基于零基础预算法，单位可以依据本部门的实际情况，结合国家对预算的需求，制定相应的预算。根据各级和上级的有关规定，综合考虑各项有关因素，并根据本单位、本部门的各项收支计划，制定最科学、最有效的预算方案，以此加强单位资金的利用率。

（三）加强预算执行和监督控制

事业单位建立预算编制计划，必须有效执行，要实现这一目标，必须要建立高效的执行和监督。首先机关事业单位要设立专项预算监察机构，要赋予其充分的权力来进行预算监督，各部门主管主动专项预算监察机构进行全面预算管理工作，及时将有关部门的资金运用情况和预算执行情况报告给监管部门。其次要将预算管理与绩效考评相结合。单位要按照预算计划，对各部门进行预算管理，实行限额，并在各部门中详细列出预算限额，构建预算绩效考核机制，各部门要严格控制超支现象，防止影响绩效考评管理。最后，预算监察人员在监督预算工作时，必须遵守有关的法律、法规，如果发现有挪用公款、损公肥私等违法行为，必须严惩，防止违法现象滋生。

（四）落实全面预算绩效管理

1．实行绩效目标控制

事业单位管理人员应根据本单位的实际情况，以及有关政府部门的政策，尽快实现合理的、符合事业单位发展的预算绩效指标，并按照相关预算指标要求进行相应的工作，把预期绩效指标分配给个人，通过这种方式，落实各部门和人员的职责。这样，如果单位的预算管理出现了问题，可以让相关调查员将责任调查到个人的身上，就能避免责任不明情况，避免事业单位经济受到过大损失。另外，有关部门还可以通过建立一套完善的绩效激励机制来激发职工的工作热情。对绩效表现优异的员工给予特殊的待遇，并灵活运用绩效评估来提高工作效率，深化单位财政资金的落实利用得到最大收益。

2．完善预算绩效考核机制

健全的全面预算管理和绩效评价制度是实施全面预算管理的重要手段，同时，也是作为单位实施全面预算绩效管理的一个重要先决条件，因此，财务部门必须尽快建立起一套完善的财政预算管理和业绩评价体系，其重点是：一是根据单位的具体情况，制订一套完整的预算和业绩评价体系，能够对全面预算管理工作的每一个环节进行仔细的管理与控制，高效提高全面预算管理工作的能效，确保预算管理工作的正常进行。二是在原有的预算业绩评价体系基础上，对预算管理和业绩评价进行细化和规范，通过对预算、业绩流程进行细化、量化，强化对预算和业绩评价的控制。此外，要健全单位的预算编制，健全有关部门的预算，制定量化、可行的个性指数，要对单位职工的工作能力等各个方面进行细致的调研，合理划分层次，建立健全的考核指标体系。

3．在全面预算管理过程中充分应用预算绩效考评结果

预算绩效考评结果能够促进事业单位预算管理工作有效开展，因而各有关部门和领导都应该重视预算绩效管理工作的开展，基于实际完善工作流程、管理制度等，并重视结果的应用，成为之后项目预算工作的参考。具体而言，一是单位在收到预算绩效评估报告后，要对其进行公示，严格要求有关部门及时整改，防止预算绩效评估工作成为表象；二是对未达到预算预期效果的单位和个人，要立即进行问责，问清产生问题的原因，可协助其做出适当调整，避免今后产生类似的错误，如果因个人原因导致机构遭受经济损失，需要承担相应的经济赔偿。三是对部分预算业绩不佳、效果不佳的项目，缩减预算支出，或是根据项目执行的必要性，将其淘汰或取消，将资金用于其他项目，避免出现投资少、效益差资金利用率低的情况。

五、结语

综上所述，全面预算管理是一项综合性强、系统性强的内部控制管理活动，它能够对事业单位不同岗位、不同部门、不同环节进行全方位覆盖，这对促进事业单位资源整合，提高单位经费使用的质量和效益具有十分重要的意义。针对影响全面预算管理成效的诸多因素，事业单位要采取有效对策，提高全面预算管理的整体质量。