徐艳红

摘 要：为切实发挥自治区土地资源优势，充分挖掘土地资源潜力，全面促进土地资源节约集约利用，有效激活土地资源资产价值，摸清批而未供、供而未用、闲置土地低效用地等情况，实现自治区土地审批、供应数据上图入库，支持自治区“十四五”批而未供、闲置土地大起底消化处置工作，使批供数据更加广泛地应用，实现土地全生命周期监管，亟需开发建设“内蒙古自治区土地市场监测分析系统”。本文对此进行了分析研究，以供参考。

关键词：土地市场；监测监管；系统建设

中图分类号：F301.2  文献标识码：A  文章编号：1673-260X（2023）05-0018-04

1 引言

土地既是资源也是资本，是经济社会发展的重要基础。自治区党委书记孙绍骋同志在盟市调研时指出，要增强节约意識，不能因为地域辽阔就不珍惜土地资源，每一寸土地都不能浪费。为贯彻落实孙绍骋书记关于加强土地综合整治有关指示要求，为切实发挥自治区土地资源优势，充分挖掘土地资源潜力，全面促进土地资源节约集约利用，有效激活土地资源资产价值，2022年7月12日，自治区党委、自治区人民政府印发了《关于深化土地综合整治促进高质量发展的指导意见》（内党发〔2022〕18号），将加大批而未供和闲置土地处置力度作为重点任务[1]，7月14日，自治区人民政府随后印发了《关于印发自治区深化土地综合整治促进高质量发展实施方案的通知》（内政发〔2022〕21号），要求“摸清城镇批而未供、闲置土地及开发区低效用地等情况”，开展批而未供、闲置土地大起底消化处置工作[2]。为进一步推进落实批而未供、闲置土地大起底消化处置，2022年7月29日，自治区人民政府办公厅印发了《内蒙古自治区批而未供、闲置土地大起底消化处置实施方案的通知》（内政办发〔2022〕51号），8月17日，自治区政府办公厅调度组织召开《内蒙古自治区批而未供、闲置土地大起底消化处置实施方案》新闻发布会，将以开展批而未供、闲置土地消化处置“大起底”行动为抓手，落实最严格的节约集约用地制度，解决自治区在土地开发利用和监管上存在的突出问题，充分挖掘土地资源潜力，促进社会经济高质量发展。

2 系统建设的必要性

2.1 “大起底”工作的需要

土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是不可再生的珍贵资源。节约集约利用土地是生态文明建设的应有之义，是经济社会可持续发展的必由之路。伴随着经济社会发展对土地需求量不断提高，用地指标的稀缺性和重要性日益凸显，各地积极争取指标，造成当年批准用地量基本大于当年实际有效供地量，经过长时间积累，土地“批、供、用”在数量上产生不平衡现象，尤其是“批而未供”经过长期积累已严重制约着土地节约集约利用制度的实施，解决批而未供和闲置土地问题已经是迫在眉睫。

自然资源部2018年以来大力推进土地利用计划“增存挂钩”机制，分解下达新增建设用地计划时，把批而未供和闲置土地数量作为重要的测算指标，逐年减少处置不力地区的新增建设用地指标，以此促进消化处置批而未供和闲置土地。其政策力度、处置力度都可谓极大，但批而未供、闲置土地依然“查而不尽”，主要原因还在于新的批而未供和闲置土地现象又不断出现[4]。部分地方政府获批的建设用地计划指标即使因种种原因未能供出，但为了不影响下一年度的报批量，往往会将剩余指标先批转征用，而后闲置待用；也有些企业因自身原因导致无法用地或有意囤地现象，严重影响了土地资源的有效配置和利用效率[4]。

全面解决自治区批而未供、闲置低效土地问题，是进一步盘活存量，深入挖掘内部潜力，规范土地出让行为，维护土地市场秩序，缓解土地资源供需矛盾，提升自治区土地资源利用效率和建设用地节约集约利用水平的有效途径，也是促进自治区经济高质量发展的重要举措，自治区政府对此高度重视，提出“十四五”期间将全区67.94万亩批而未供和闲置土地全部盘活[1-3]。同时，自治区人民政府办公厅在《关于印发自治区批而未供、闲置土地大起底消化处置实施方案的通知》中进一步明确“利用第三次国土调查数据库，将全区批而未供和闲置土地的位置、面积、权属、规划用途等情况逐宗上图入库，建立项目清单，纳入自治区土地资源信息储备平台，全程跟踪项目状态变化动态更新，并于盟市、旗县（市、区）实现数据共享”[3]。

2.2 监测监管的需要

建设用地批而未供和闲置现象是土地利用管理的一大顽疾[4]。2008年，原国土资源部下发《关于部署运行土地市场动态监测与监管系统的通知》（国土资发2008（284）号），整合土地市场动态监测系统和建设用地供应备案系统，建立了土地市场动态监测与监管系统（以下简称“部监测监管系统”），建设内容涵盖土地供应、开发利用、市场交易、收购储备、集体建设用地等多项业务，实现了由土地来源到土地供应、开发利用和市场交易等过程的动态跟踪监管，是加强建设用地“批、供、用、补、查”全程监管的重要环节，是促进建设用地依法依规、节约集约利用的有力保障[5]。系统建设包括信息采集、数据传输与发布、动态跟踪监管和监测分析四个子系统，覆盖土地供应的事前、事中和事后三个环节，实现了土地供应计划、土地出让公告（划拨用地公示）、土地出让合同（划拨决定书）签订，供地结果公开，土地利用的全程动态监管[5]。

监督管理全区土地市场活动是自然资源厅的重大职责，批而未供、闲置土地的上图入库工作，本质是土地审批、供应数据的应用内容。土地审批、供应是土地业务中不可或缺的重要环节，相关数据的应用对实现土地业务全生命周期的监测监管必不可少。而长久以来，从自治区到盟市、旗县（市、区）均统一使用部监测监管系统履行工作职责，本地化数据库开发建设滞后，批供数据存储、管理、应用等方面都存在不同程度的空白。虽然部监测监管系统已基本满足工作需要，但由于部监测监管系统面向全国，建立之初目的在于便于部里统计监管全国总体情况，而各省区、自治区、直辖市情况差异较大，部监测监管系统难以及时满足各地定制化要求，给基层工作带来一定的难度，特别对各省开展的存量用地专项整治工作无法实现动态跟踪监管。为此，有关省区、直辖市早已开始建设当地土地市场监测监管系统，服务属地工作开展。国家紧抓土地节约集约高效利用工作，我区亦要求加大批而未供消化和闲置土地处置力度，开展“十四五”批而未供、闲置土地大起底工作，而我区尚未建设土地市场监测分析系统，尚未实现对自治区全区土地市场的动态监管，对批而未供、闲置土地的管理不足，难以有效盘活，对供后的用地状况监管不足，难以追踪项目落地，为实现自治区土地审批、供应数据上图入库，也为了下一步批供数据更加广泛地应用，亟需开发建设“内蒙古自治区土地市场监测分析系统”。

3 目的和意义

为全面掌握自治区土地供应、开发利用以及市场交易状况，建立内蒙古自治区土地市场动态监测分析系统，研究和完善土地市场调查和动态监测技术，全面健全土地市场动态监测制度，为有关部门提供土地市场数据支持。

结合自治区土地利用管理信息化成果，从本级工作需求出发，以土地节约集约利用为主线，以自然资源部“土地市场动态监测与监管系统”为参考，建设内蒙古自治区土地市场监测分析数据库和一张图，形成焦点问题批而未供、闲置土地台账，突出“十四五”大起底工作重点，系统功能向各盟市、旗县（市、区）开放，支持地方使用本行政区的数据，真正将自治区土地审批、供应数据存起来、管起来、用起来，同时为以后业务工作拓展、系统功能升级打下牢固基础。

4 系统建设的基本原则

4.1 数据统一、规范管理

通过统筹建设内蒙古土地市场动态监测分析系统，参考部监测监管系统数据标准，结合实际业务工作需求，设计标准数据库表结构、关系。制定统一的数据标准，以满足数据的生产、入库、应用、更新及共享服务的要求。数据标准包括属性数据内容及格式，空间数据内容及格式，附件格式等，形成自治区、盟市、旗县（市、区）三级监管体系，构建全省统一数据标准，从源头上杜绝了填报形式、内容、版本的多样化。在后期项目批后监管、动态巡查、辅助决策等工作中能有效提高数据处理效率，提升数据处理水平。利用信息平台设置标准化规则审查机制，在信息填报、审查、输出等环节，能够自动进行逻辑检查，提高数据质量，避免因为未统一标准造成的多次重复性工作。

4.2 全程监管、动态巡查

通过建设内蒙古自治区土地市场动态监测分析系统，能够及时查询、获取各级土地开发、利用等情况，对各级自然资源主管部门在土地开发利用管理过程中存在的问题、风险及时做出提示和应对。系统将土地项目的土地来源、年度计划、供应公告、交易过程、成交公示、出让合同、划拨决定书等情况与出让金缴纳情况、交地情况、公示牌、开工情况、竣工情况关联，实现全程实施监管，项目动态巡查。

4.3 闲置处置、减少低效

通过系统对项目地块的基本信息、来源方式、土地利用效率等进行全面分析，获取批而未供、闲置土地等存量低效用地的分布、数量信息。同时依托平台提供优先收储、优先开发、优先出库等重点提示，智能推送，发挥开发利用在盘活闲置、低效用地、成片开发方面的优势，使开发利用成为盘活低效存量用地的主要渠道之一。着力保障民生工程、公共服务设施项目用地，推动城市建设高质量发展。

4.4 互联互通、共建共享

按照自然资源部要求，结合自治区实际情况，充分汇报协调对接好部监测监管系统、内蒙古自治区国土空间信息平台、用地审批系统等系统与内蒙古土地市场动态监测分析系统的互联互通，实现基础数据和管理数据的关联共享，不断倍增各类数据的利用效率，不断提高土地开发利用服务自然资源“两统一”管理能力，提升辅助政府决策及公共服务的水平。

5 系统建设模式

“内蒙古自治区土地市场监测分析系统”建设以土地节约集约利用为主线，构建供地审批监管“一个库”、批而未供和闲置土地“两本账”、图属互动“一张图”，智能辅助“决策大脑”等，帮助自治区、盟市、旗县（市、区）摸清家底，实现全周期土地资源业务监管，一方面提高土地资源高效利用，另一方面助力“十四五”大起底目标达成。

该系统设计从自然资源部相关业务系统中获取内蒙古自治区土地审批和供应的数据，保障数据的权威性和完整性，实现数据的及时同步、动态更新，满足与其他各系统平台之间数据的调取使用，系统功能向各盟市、旗县（市、区）开放，真正将自治区土地审批、供应数据存起来、管起来、用起来。具体实现包括对土地来源、年度计划、供应公告、交易过程、成交公示、出让合同、划拨决定书及动态巡查数据的获取、检查、查询、浏览及展示。系统开发建设实现以下主要目标：

（1）获取自然资源部业务系统批供数据，保障数据的权威性和完整性；

（2）建设全区土地市场动态监测分析数据库，实现及时同步、动态更新；

（3）开发土地审批、供应环节焦点问题功能模块，实现对批而未供、闲置土地的底数和变化、尤其是“十四五”大起底工作进展的跟踪监测，利用信息化手段助推“十四五”期间顺利完成盘活批而未供土地52.02万亩，处置闲置土地15.90万亩的任务目标；

（4）建设全区土地市场动态监测分析一张图，将批供数据矢量化，根据需要建立焦点问题图层，支持多源数据的集成浏览展示；

（5）系统功能内蒙古自治区对各盟市、旗县（市、区）开放，支持与自治区其他系统平台的数据交互。

5.1 系统功能框架

内蒙古自治区土地市场监测分析系统应包括5个子系统：土地市场业务成果管理子系统、土地市场监测分析一张图子系统、批而未供、闲置土地两本账子系统、“十四五”批而未供、闲置土地大起底专属模块子系统、运行维护管理子系统。

5.2 建设土地市场监测分析数据库

规范处理定时获取的批供数据，以此为基础，开发建设自治区土地市场监测分析数据库，填补本地业务信息化空白，数据库参考部监测监管系统功能架构，保留其基本功能，并结合土地业务工作步骤，分门别类，存储管理全区所有审批来源、供应计划、供应公告、交易情况、成交公示、供应手续和供后监管等数据。

开发建设数据同步监测模块，用于自动比对本地数据库与部系统数据的差异化结果，确保数据及时同步，动态更新。本地化数据库以行政区划分不同权限向全区各盟市、旗县（市、区）开放，并支持与其他业务平台数据交互。

5.3 建设土地市场监测分析一张图

对土地市场监测分析数据库中的全量界址点数据进行矢量化转换，结合第三次国土调查成果，完成批供数据上图，关联矢量图形的业务属性内容，建立自治區土地市场监测分析一张图。可以根据具体工作需要，形成各种专题图层，支持按图层、按行政区、分专题进行地图浏览、空间查询、图属互查、图形定位，实现多源空间数据在同一坐标基准框架下的叠加展示，满足多源数据的集成浏览展示。

5.4 批而未供、闲置土地焦点问题台账

依托土地市场监测分析数据库和土地市场监测分析一张图成果，结合目前自治区关注的土地业务焦点问题，构建全自治区批而未供、闲置土地数据台账；支持对批而未供、闲置土地业务数据添加备注，标注形成原因等内容；支持通过业务字段进行综合查询；支持按时间、按行政区对进行统计；支持图形定位和图属互查；支持以柱状图、饼状图、线性图等方式对批而未供、闲置土地进行多属性、多角度的大屏展示，直观展示批而未供、闲置土地的底数及变化情况。

5.5 “十四五”批而未供、闲置土地大起底专属模块

“十四五”批而未供、闲置土地大起底是自治区关注的重点工作，与通常的批而未供、闲置土地消化处置相比，具有明显的阶段性和紧迫性的特点，为此专门构建“十四五”大起底专属模块，纳入自治区2009-2019年审批土地的批而未供数据和任务时点的闲置土地数据，专属模块依托批而未供、闲置土地两本账成果，具备批而未供、闲置土地两本账的全部功能，并可根据地方工作进度进行预警提醒。

6 结论

建设内蒙古自治区土地市场监测分析系统是十分必要的，该举措是贯彻执行党和国家关于土地节约集约利用、促进土地资源摸得清、管得住理念的重大应用，有助于做好土地要素保障，促进经济社会发展，是土地政策参与宏观调控的一项基础性工作。本系统围绕土地市场监测分析数据库，批而未供、闲置土地“两本账”和土地市场监测分析“一张图”为核心，构建从土地供应到供后监管的整体流程，着重解决增存挂钩专项工作，提高批而未供和闲置土地处置率，助力“十四五”高质量发展，通过监测监管系统对批供信息数据的分析，正确评价和判断土地市场现状及发展趋势。建立健全自治区土地市场监测监管系统，并确保其高效、安全、规范运行，已成为自然资源经济形式分析的重要组成部分，成为土地調控决策和实施评价的重要手段。

参考文献：

〔1〕关于深化土地综合整治促进高质量发展的指导意见[Z].内蒙古自治区党委、自治区人民政府文件，2022-07-12.

〔2〕关于印发自治区深化土地综合整治促进高质量发展实施方案的通知[Z].内蒙古治自治区人民政府文件，2022-07-14.

〔3〕关于印发自治区批而未供、闲置土地大起底消化处置实施方案的通知[Z].内蒙古治自治区人民政府文件，2022-07-29.

〔4〕晓叶.增减挂钩到增存挂钩——谈建设用地利用的质量与效率[J].中国土地，2018，3（08）：1-6.

〔5〕关于部署运行土地市场动态监测与监管系统的通知[Z].原国土资源部文件，2008-12-30.