关保英 侯佳丽

摘要：理性的行政程序要求其在制度设计及运行中必须遵循行政法治的精神，注重行政相对人权益保护，以追求效率作为内在价值等。实践中将行政程序虚无化、绝对化、脱节化和苛刻化都是非理性表现。为此，应当合理定位行政程序，把它作为工具性要素附着于公平价值；通过行政程序典则化，对目前分散的行政程序规则予以整合并进一步规范；设计行政相对人及其他利害关系人深度参与的行政程序规则；建构行政程序运行的监督体制机制，以矫正非理性行政程序；将行政程序运行的效果和结论交于司法程序最终裁判。

关键词：行政程序；非理性表现；理性化要求；法治推进

作者简介：关保英，上海政法学院教授、博士生导师（上海  201701）；侯佳丽，上海财经大学博士研究生（上海  200433）

基金项目：教育部重大攻关项目“新时期改革与法治关系实证研究”（17JZD004）；“上海市高原学科（行政法）”资助项目

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2023.02.009

行政程序的合理运用是行政法治的应有之义，然而在我国一系列单行行政程序法颁布以后，行政系统履行行政执法职能时仍然存在着滥用行政程序、消极认知行政程序等非理性对待行政程序的问题。行政程序对行政法治而言，应当是一个正当化的命题，但行政程序的非理性则有可能使行政程序走向行政法治的反面。笔者注意到，我国行政法学界和行政法治实践曾经在行政程序法制定热情高涨的时期，对行政程序理性的合理内涵及理性价值等问题进行过相应的研究。1然而，随着行政程序程序法制定热情的冷却，对于该问题的研究也处于停滞状态。2021年颁布的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》既是对我国新发展阶段法治政府建设的总体规划，也是对《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的升级。在前者中对行政程序作了多处强调，2这表明在当下的行政法治中行政程序仍然存在诸多需要规范化的问题。并且在2021年我国宣布要尝试编撰的行政基本法典中，行政程序编或者关于行政程序的规则也是学界普遍认可的應当予以包含的内容。1基于此，笔者撰就本文拟对行政程序理性作较为系统的探讨。

一、行政程序理性的含义

行政程序理性是指行政程序在其制度设计及运行中必须符合行政法治的一般精神，符合行政相对人权益保护以及其他方面的诉求，符合行政执法中的效率等内在价值。理解行政程序理性的含义应从下列三个方面切入：

其一，行政程序理性从主体要素来看，涉及到行政主体和行政相对人两个方面。一方面，行政主体必须对行政程序的价值有高度认知，必须能够在行政执法中使行政程序的价值最大化，不能够片面理解和认知行政程序的含义。另一方面，行政程序理性也与行政相对人有一定的关联，行政相对人虽然不是行政程序运行的直接主体，2但它是行政程序结果的承受者。而且从正向作用来看，他应当是行政程序的受益者。这就表明行政相对人与行政程序的运行是一个有机的整体，行政程序理性化既包括行政主体对行政程序的理性认知和理性运用，又包括行政相对人对行政程序的正确理解和对正当行政程序结果的接受。

其二，行政程序理性与正当程序是相契合的。在公法理论和制度中，正当程序是一个核心概念，它要求公权力的运行必须遵守严格的程序规则，这是公平和正义的体现，是权力和责任的体现，是合法性和合理性的体现，等等。正如有学者所指出的：“正当的行政程序可以保障国家依法行政、维持处分之正确性、提供人民参与决策之机会、减少行政争讼发生、保障人民权益。”3正当程序是公权力运行的规则和价值。作为规则，它要求公权力必须受到严格的程序规则的约束，不能在不符合程序规则的情形下介入到私权之中；作为价值，它要求公权主体必须公平和公正地对待每一个私权主体，必须使权力运行过程与社会利益高度契合。总之，正当程序不仅是一个要求公权主体在权力行使中按照时间、顺序、期限等运行的状态，而且要求公权主体必须将行为过程与利益实现最大化，与行政权行使的效率等予以高度契合。行政程序理性是实现正当程序的精神实质和基本追求。

其三，行政程序在社会控制中体现正能量。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《全面推进依法治国若干重大问题的决定》）中提出了建设法治国家、法治政府和法治社会的依法治国新理念：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”4在这个理念中，法治社会是基础性命题，法治政府是工具性命题，而法治国家则是价值性命题。依法治国的最高境界是建设法治国家，依法治国的前提在于使法律更加普及和渗入到社会机制的每一个过程和环节。法治国家和法治社会之间便是法治政府，法治政府在法治建设中起承上启下的作用。这就使得法治政府是法治建设中的工具性要素，如果我们将其放置在行政法治之中，那么行政系统及其权力运行则是一个工具，其最终目的就是要达到有效的社会控制。在这个辩证关系中，行政程序起着非常重要的作用，如果行政程序能够得到广大社会主体的认同，那么它所起的作用便是提供一种正能量。

上述三个方面是我们对行政程序理性的含义进行科学揭示的前提，具体而言，行政程序理性应当包括下列含义：

（一）行政程序工具化

行政程序与行政公权的行使以及与行政法治究竟是一种什么关系，向来就存在着不同的理论认知和不同的价值选择。在近现代行政法中，尤其在罗尔斯的《正义论》问世以后，这个问题似乎不存在争议了。根据该书的论证，学者们认为，如果将行政法治中的规则分为实体规则和程序规则，那么实体规则是行政法治的目的之一，而程序规则同样是行政法治的目的之一，并且二者是行政法治中两个相对独立的元素。在罗尔斯的理论问世之前，学者们常常认为实体是法律中的内在性要素，而程序则是法律中的外在性要素，程序只能够通过实体而起作用。换言之，实体在法治中具有母体性的价值，而程序不具有这样的价值，程序只有通过实体才能够体现自身的价值。罗尔斯的理论在程序至上的西方法治理论中，尤其公法理论中是一种主流。

我国近年来对行政程序的认知，以及在行政法治中有关行政程序的制度构造也吸收了将程序作为法治目的的理念。但在笔者看来，这实质上是对行政程序非理性化的处理。我们知道，公法上的权力或者权利是最为本质性的东西，作为行政主体而论，它所追求的是对公权力的有效行使。而作为另一方的行政相对人，则是尽可能从公法中获得利益。两方所追求的都是实体上的东西，而不是程序上的东西，程序只是它们为了追求实体上的东西而采用的一个工具。换言之，行政程序是行政主体和行政相对人在公权力和权利博弈中所共同采用的工具。如果我们不这样定位和认知行政程序，那就会混淆公法中实体规则和程序规则的地位和作用，那就会不适当地让行政主体转移其在公法中的追求，或者让行政相对人转移其在公法中的追求。在我国目前的行政法治实践中，诸多对行政程序的不正当理解和运用就包含着将行政程序目的化，所以行政程序理性的含义之一就是行政程序工具化，它是为了实现公权力和权利而由相关主体所运用的一个工具。

（二）行政程序附着化

行政法体系中的行政程序立法常常可以单独为之。例如，当一个国家在制定行政程序法典时，可以将其独立于其他相关的行政实体法，包括行政组织法、部门行政管理法等之外。1以美国为例，其在1946年制定了《联邦行政程序法》，该法典是一个纯粹的行政程序法典，在该法典的制定时并没有必然地与行政实体法予以联结。在美国《联邦行政程序法》颁布后，很多国家也相继颁布了行政程序法典，其都不依赖于该国的行政实体法。这从这些国家行政程序法典所确立的基本原则可以得到佐证：“职权主义原则。职权主义原则是指行政官署不必应有关当事人的请求，可以作出某种行政程序上的决定，如是否调查事实，调查何种事实，指定调查程序，收集相关的证据等。”2

我国的行政程序立法在《行政处罚法》出台之前，是与行政实体法统一在一起的。例如，我国曾经制定的《治安管理处罚条例》就非常典型，该法中既规定了违反治安管理的违法行为有哪些，又规定了对违法行为处罚的程序。而《行政处罚法》出台，以及《行政许可法》《行政强制法》《政府信息公开条例》《重大行政决策程序暂行条例》的制定出台，都使我国的行政程序法与法治发达国家一样做了独立于行政实体法的处理。然而，这种立法方式给人们一个错觉，似乎行政程序法是可以脱离行政实体法而制定的，也是能够脱离行政实体法而发挥作用的。这从法治理论上讲是不正确的，行政程序法是必须依赖于行政实体法的，行政实体法是行政程序法存在的前提和条件，完整的或者科学的行政程序法都必须附着于行政实体法之上。具体地讲，行政程序法与行政实体法不可以分割，行政程序存在的基礎是行政法中的实体规则。在我国当下的行政法治实践中，诸多程序违法或不当的行政行为都与行政程序脱离行政实体法有关。

（三）行政程序次级化

马克思曾经指出，审判程序和法的关系就像植物的外形与植物的联系、动物的外形和血肉的联系。这个比喻虽然是对诉讼程序而言的，但它对于整个法律规则是同样适用的。即是说，在法律体系中实体规则是本质性的，而程序规则是形式性的。从辩证哲学的角度看实体与程序的关系：实体是第一性的，是矛盾的主要方面。而程序是第二性的，是矛盾的次要方面。在法律规则中实体规则具有更为重要的地位，程序规则不能够与实体规则同日而语，它应当处于相对次要的地位上。当然，当我们这样描述二者的关系时，是从法理学和法哲学的层面进行分析的。具体地讲，在一个执法行为中，我们不能够因为行政程序或者执法程序是第二性的就将其淡化，而是在法律对实体规则和程序规则作出确定之后，执法主体应对两种规则正确的对待和选择，一旦在实体规则与程序规则发生冲突或者悖反时，实体规则肯定是衡量程序规则的标准，这便是行政程序次级化的基本含义。该含义在行政法治实践中并不一定常常能够得到执法者的重视，诸多执法主体往往只对程序负责不对实体负责，其将程序置于矛盾的主要方面，而将实体置于矛盾的次要方面。笔者认为，关于程序应当这样定位：“程序在法律制度中是不可缺少的，这已经成为一个没有争议的问题。但不能因此将程序绝对化或过于突出程序在法律中的作用。程序是一种手段，而不是法律的目的。”1

（四）行政程序适度化

行政程序对于行政法治而论，既存在一个选择问题，也存在一个运用问题。前者是指我们对行政职权的运用如何选择相应的程序标准，例如，我们对一个执法行为究竟规定多少个环节，对一个执法过程究竟作出多少阶段上的区分。通常都有一个说法，就是行政程序既要追求短又要追求不间断：所谓短，就是如果能够通过一个环节让行政行为更有效的话，那么就不要再设置第二个环节和第三个环节；所谓不间断，就是指行政程序在运行中不能停止，不能拖得时间太长。这两个方面是相辅相成的，为程序所确立的环节越多，它就必然越容易间断，反之行政程序的环节越少就越不容易间断。但是，如果行政行为在任何情况下都只有一个环节，都仅仅通过一次行为完成，那也是不合理的。由此可见，如何正当而合理地选择行政行为的环节至关重要。我们在这个选择中必须追求程序的恰当性，必须追求程序适度性。即是说，该短的行政程序一定要短，该由若干环节支持的行政程序一定要设计好相应的环节。

行政程序中还存在一个运用问题，就是执法主体在行政执法中如何合理地运用行政程序。我们注意到，即便是强调程序至上的国家也为行政人员的程序运用设置了诸多灵活性的标准，如有些国家就设立了程序加快制度。行政执法者对行政程序的运用不是教条的和形而上学的，它完全可以通过自己的主观判断以及对程序和实体关系的考量而予以合理的运用。存在于行政程序选择和行政程序运用这两个方面的过度都是对行政程序理性化的悖反。

二、行政程序非理性之表现

行政程序作为行政法的支流也罢，作为行政法规范中的规则构成也罢，它都存在一个接受与否的问题，就是相关主体能否对行政程序有一个属于自己的认知，能否承受行政程序所设置的环节及其他内容。概括起来，行政程序的相关主体有下列几种：

一是行政主体。在行政法治中行政主体是行政程序的适用者和主导者，它是完成和实施行政程序的关键主体。行政程序中的制度设计首先必须与行政主体的行为模式保持一致，与行政主体的主观认知保持一致，与行政主体作出行政行为的过程保持一致。如果立法者所选择的行政程序与行政主体在上列方面难以保持一致，那么就给行政程序的运用埋下了较大的隐患。在通常情况下，行政主体在行政程序面前往往更加主动，而行政主体与行政程序的关系并非行政法治中的決定因素。因为它们作为公权力的行使者与程序一样，具有相应的工具性价值。所以，我们无须过分看重行政主体与行政程序的关系问题。

二是行政相对人。行政程序在其运行中是以行政行为为承载要素的，也就是说当行政主体实施行政行为时才与行政程序发生联系，这就使得行政程序寓于行政行为之中。行政行为的承受方是行政相对人，行政主体作出一个行政行为，其针对的是行政相对人。在行政法治实践中，行政相对人通过行政行为的状态来评判公权的运行状态，来评判行政执法主体的行为状态。由于行政程序和行政行为的密切关联，便使得行政相对人对行政行为的状况与行政程序的状况予以有机结合。换言之，行政程序的合理与否必然是行政相对人所关注的焦点。那么行政程序的另一个相关主体便是行政相对人，其若能够正确认知和接受正在运行的行政程序，那对行政执法以及行政程序都是有利的。

三是其他社会主体。在行政法关系中除了行政相对人之外，可能还有其他利害关系人和非利害关系人的参与。所谓利害关系人，是指与行政执法行为有着相关利害关系关联的当事人。有学者就指出：“作为行政法关系参与人的其他国家机关、企业事业单位、社会团体或公民，依据我国宪法和有关法律、行政法规范的规定，也享有许多权利和应当履行一定的义务。”1在我国行政法诉讼制度中，利害关系人已经得到认可，如利害关系人可以作为原告或者第三人参与行政诉讼。与之相比，非利害关系人在我国行政法治实践中乃至于行政法学理论中还没有引起足够重视，但非利害关系人也是一个客观存在。在笔者看来，非利害关系人与行政行为没有法律上的直接或者间接的关联性，但是有其他方面的直接或者间接的关联性。我们在《行政诉讼法》中就对原告的主体资格作了严格限制，这些限制是法律上的。而我们不能够说在《行政诉讼法》之外，就不存在与行政行为有关联的其他利害关系人。这些利害关系人同样是客观存在，但他们并不是法律上的利害关系人，笔者暂且将其称为非利害关系人。在一个行政程序中，利害关系人和非利害关系人同样也能够成为相关主体。

四是其他主体。通常情况下，行政法治是通过行政主体与行政相对人以及其他利害关系人的互动予以实现和完成的。而行政法治的实现还依赖于其他主体，例如，在行政复议和行政诉讼中的复议机关和审判机关，在行政法治监督中的其他监督主体等。2从行政程序运作过程来考察，这些主体不是内在化的主体，但它们与行政程序有着外在的关系形式，而且这些关系形式会决定行政程序的进一步发展方向。例如，人民法院通过行政审判而改变或者撤销行政行为的做法就是改变原来的行政程序。因此，这些外在主体同样有机会成为行政程序的相关主体。

我们对行政程序非理性的考察必须和上列四个主体的认知及其利益关系结合起来，具体地讲，在行政法治实践中行政程序非理性的表现主要有下列方面：

（一）行政程序虚无主义

长期以来，我国在一些法治环节中存在着重实体轻程序的问题，所谓重实体轻程序就是指法律实施机关或者其他法治主体淡漠了程序的价值和作用，将注意力集中在实体上。这个评判是学者对我国计划经济年代法治不良状况的一个评估。而在行政法中，尤其在内部行政管理中也存在着重实体轻程序的问题。这表现为我国行政系统内部缺少程序规则，而往往是通过上下级的工作关系来建构相应的关系形式，这实质上便是程序虚无主义的体现。那么行政程序在外部运行中是否也存在程序虚无主义呢？我们也是可以作出肯定回答的。在一些行政主体的执法行为中，常常通过行政高权来对行政相对人施加影响，通过行政高权来实现执法过程，在它们眼里程序是相对次要的。而且我国行政程序立法采取的是分散立法的路径，在目前立法中仅针对行政处罚、行政强制、行政许可、信息公开、重大行政决策等几类重要的行政行为规定了专门的行政程序规则。而存在于行政法治实践中的更广泛的其他行政行为类型则缺失清晰具体的程序规则。这实质上体现了程序虚无主义在行政执法中的状况，行政程序的虚无当然属于行政程序的非理性。

（二）行政程序绝对化

行政程序绝对化是将行政程序的价值凌驾于一切法治价值之上的一种非理性状态。行政法治的价值应当与法治的其他价值相契合，应当从其他法治价值中进行演绎，例如从法治的公平价值、正义价值、利益价值等方面进行演绎。有学者就对美国行政程序的这种复杂状况作过这样的描述：“20世纪30年代对行政程序合法性的攻击，因为一系列司法判决试图借助当时盛行的对政治机构的不信任，调和行政国家与宪法之间的矛盾而遭到挫败。因此，例如在支持联邦贸易委员会的程序时，最高法院强烈赞同国会的观点，即联邦贸易委员会‘不会受制于政府中的任何人，而只服从合众国人民。”1即是说，行政程序虽然在行政法治中扮演着至关重要的角色，但它的价值是第二性的，在它之上还存在着若干较大的法律价值的判断和问题。从这个角度讲，行政程序是相对的而非绝对的。

我们注意到，在一些强调程序至上的国家，程序常常是被绝对化的，它们常常因为一个程序环节的瑕疵而推翻行政主体的整个行政行为，这种程序至上的理念并不是我国社会主义法治理念的有机构成。而在我国社会主义法治理念下，若一个行政执法程序的运用对抗了公平，对抗了正义，对抗了相关利益的实现，那么这个程序就不应当被绝对化。例如，行政主体在行政执法中可以对相关的行政行为进行适当调整，若一个行政行为所设定的义务当事人无法予以完成，而能够通过转换行为的方式予以完成，那么这种转换就是可以被允许的。这样的允许可能触及了程序规则，但从行政权行使的效果来看，无论对于行政主体还是对于行政相对人都是有利的，我们就应当允许这样的转换存在。2因此，行政主体对行政程序的绝对化，本质上是对程序的非理性运用。

（三）行政程序脱节化

行政程序被有些学者界定为：“行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。”3即是说，行政程序存在于行政过程之中，一个正当的行政程序必须与一个完整的行政过程相契合。这就要求行政程序必须有起点和终点，同时应当沿着正确的线路从起点走到终点。在这个漫长的过程中，既不能够跳跃，也不能够过于缓慢，它应该是一环扣一环的行为状态。那么，行政程序究竟是怎样把每一个环节都勾连起来，把每一个该省的环节都省略，把每一个不该省的环节都合理地运用就显得十分重要。在行政法治实践中有一种对行政程序不当运用的状态，就是其不注重行政程序中环节的设置，更不注重行政程序中后一环节与前一环节的逻辑关系，这种程序环节脱节的状态既有可能降低行政程序行使的效率，也有可能给行政相对人权益的实现带来障碍。

专门的行政程序法，如《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》常常不可能对每一个行政程序的环节都作出具体规定，而具体的环节还需要部门行政法的进一步规定。例如，有关土地管理的行政程序，要通过《土地管理法》予以规定，有关税收管理的行政程序需要《税收征收管理法》予以规定，有关自然资源保护的行政程序需要自然资源保护的部门行政法予以规定等。这种立法中的分散性便使得行政程序运行中的具体环节不那么严格，而行政主体如果不能正确处理这些环节，就有可能造成行政程序脱节。这种状况在我国行政法治实践中是非常多见的，这是行政程序非理性的又一个表现。

（四）行政程序苛刻化

上面已經指出，行政程序与行政实体相比更具有工具性价值，其是支持行政权正当运行的一个工具，而非行政权行使的目的。这个判断是非常重要的，根据这个判断行政主体在行政程序面前应当有一定的主动性，甚至应当拥有一定的裁量余地。如果说行政主体在行政自由裁量权的行使中，对有关实体性的内容可以进行自由裁量的话，那么其对有关程序性的内容应当也存在自由裁量的空间。只要这种裁量符合行政相对人的利益，符合行政公权的精神，行政主体便可以对相应的程序进行处置，程序的工具性价值也体现在这一方面。

然而，在我国行政法治实践中一些行政主体却常常在程序面前过分苛刻，其完全可以通过简化的法律程序而使行政相对人的权益予以实现，却不愿意作出这样的简化。诸多行政主体或者行政执法人员下意识地追求程序价值的最大化，而不追求实体价值的最大化，其最终导致的法治效果便是对行政法治精神的践踏。

三、行政程序理性的内容构造

我们在上文已经对正当法律程序的概念作了初步揭示，它在现代公法中有着极其重要的地位，它最早产生于美国宪法第五修正案和第十四修正案，1后来得到世界各国的普遍认可。应当说，现代行政程序的出现与正当法律程序是紧密地联系在一起的，它是从正当法律程序的相关原理中推演出来的，也是正当法律程序的逻辑在行政法治中的体现。当我们在构造行政程序理性的内容时，我们必须首先对正当程序的精神有一个认知。我们注意到，之所以产生于美国的正当程序在世界各个国家都得到了普遍的接受和认可，其主要原因在于正当法律程序更多的是法治中的技术问题，更多的是法律程序运用过程中如何进行操作的问题。当然通过正当法律程序所设置的内容和操作，可以使公权在运行过程中的社会接受度最大程度地拓展，而且能够使公权可以为社会创造更多的利益。所以正当法律程序无论是技术上的构造，还是最终所达到的目的都是较为理性的。我们认为，我国的公法建设也已经或多或少地接受了正当程序的精神。2004年国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》就对正当程序的相关理念作了认可，正当程序所包含的基本的法哲学价值和内容有三个方面：

一则，公权渗入私权必须有限。公共权力是指由国家公共机构所行使的权力，由于国家公共机构处于相对较高的法律地位和社会地位，因此人们通常认为这些公共机构可以为私人主体制定规则。公共机构代表的是公共权力，通常被贴上国家权力的标签，它们渗入私人空间似乎是天经地义的，但是正当法律程序则颠覆了人们的这种传统认知。依照正当法律程序的基本精神，公共权力介入私人权利必须有限。这对于后来行政程序的产生是至关重要的，现代行政程序所确立的便是公权有限性的价值。

二则，公权必须平等地对待每一个主体。公权在行使中面对着各种各样的社会主体，如私人主体、公共主体、以个人出现的主体、以组织出现的主体等等，公权在行使中如何面对这些主体是非常有讲究的。在正当程序的精神产生之前，公权有可能对不同的社会个体采取不同的态度，例如根据财富的多少、身份的高度、社会地位的不同等采取个性化的权力行使方式。当然更为明显的是，公权往往对公共主体采取宽容态度，而对私人主体采取严格态度，这实质上是公权选择性地对待不同的社会主体，这样的选择性所体现的是不公平的价值和非正义的价值。正当程序的精神则要求公权主体要对每一个个体予以平等对待，不论其出身、财富、社会地位甚至宗教信仰等。而且对无论是以个体出现的社会主体，还是以群体出现的主体，抑或是以公共主体出现的社会主体都必须平等对待。这个精神也渗入到了行政程序规则之中：“按法安定性系法治国原则之重要内涵，其要求国家权力之行使应遵行权限分配之规定，且必须合理而有预见之可能性。因而法规制定者应以具有一般效力的、明确的且对人民公布的法规，规定在何种情形下可能采取何种方式之国家行为，或规定人民何者当为，何者不当为。”1在行政程序之中行政主体必须保持行政行为的连贯性、统一性等，而目前我国行政程序的非理性之中就存在着行政主体不平等对待的问题。

三则，公开的价值。公共权力与公民权利的关系是这样一种逻辑：“当人们在公共行政中寻找公共的意涵的时候，便会发现，公共与公民的角色密不可分。依据美国人对政府的体验，特别是对州政府和地方政府的体验，在公民和那些参与公共事务的人之间，一直存在着一种独特的联系。”2但人们常常将公共权力作为国家高权的象征，便由此为其贴上了神秘化的标签。在法治实践中，常常要求将社会个体的行为或者与行为有关的其他利益构成予以公开。而公权的运行及其所涉及到的利益则被认为是内部行为，所以常常把公开作为例外，将不公开作为原则。正当程序的精神则改变了这种格局，它要求公权主体的行为应当是予以公开的，与之相反，私权主体的行为则应当体现它的隐私性。这便要求公权在渗入私权时，在其运行过程中必须充分体现公开性。公开原则也成为后来诸国行政程序法对行政程序所确立的一个核心原则：“公开原则是立法、许可、处罚、征收、强制等几乎所有的具体行政法领域都必须坚持的原则。”3

正当程序的上列三个核心要素对于我们解读行政程序理性化有着法理学和法哲学上的指导意义，而在行政法治实践中行政程序理性应当有下列核心内容：

（一）行政程序与行政效率相契合

行政法所连接的是在行政过程中行政主体和行政相对人的关系。即是说，行政法由两方当事人构成，一方是行政主体，另一方是行政相对人。那么，如何定位行政主体和行政相对人在行政法中的关系就显得十分重要。在现代行政法的理论基础解释中，有两种相互对立的理论，一种为控权论，另一种则为管理论。控权论认为行政法的功能在于控制行政权力，而行政法的另一个功能则在于保护行政相对人的权益：“对公民负责，满足公民的需要，受公民控制是民主政治的基本要求。然而行政决定由行政官员作出，行政官员不由选举产生，行政法必须以加强行政官员对公民负责作为其主要目的之一。”4该理论的解释方法是，行政权的归属主体是人民，而行政系统仅仅是行政权的行使主体，作为行使主体的行政主体必须受到作为归属主体的行政相对人的控制。

依据管理论，行政主体是公共权力的代表，而行政相对人则仅仅体现个体权利。进一步讲，作为公共权力的行政权要大于行政相对人的个人权利，所以便得出了行政主体必须能够有效对行政相对人进行管理的结论：“行政法作为一种概念范畴就是管理法（从拉丁文中的“行政管理”一词翻译过来），更确切一点说，就是国家管理法。”5依据管理论，行政主体在行政权行使中讲求效益是合乎逻辑的。事实上，以管理论为理论基础的国家也常常讲求行政法中效率的价值。而依据控权论，行政效率大于行政程序也是一个正当价值。因为行政程序是行政主体为了获得利益而投下的一个成本，在经济学中成本越小收益越大，行政法在追求利益最大化时必然要考虑效率，因此行政效率是行政法的核心价值。而与之相比，程序则是附着于效率的，只有当程序能够提供效率时才是有价值的。总而言之，无论控权论还是管理论都能够得出行政效率比行政程序更加重要的结论。所以，我们在对行政程序进行内容构造时，必须考虑程序和效率的关系，要求任何程序的设计都必须以效率为转移，任何行政程序的运行都必须以提高行政效率为最高价值。

（二）行政程序与行政相对人权益相契合

行政法中行政主体与行政相对人之间的关系是非常复杂的，行政主体在行政法治的运行中处于主导地位，因为如果没有行政主体的主导，行政过程便难以实现和完成。但就行政法治的大命题而论，行政相对人是行政主体存在的客观基础，行政相对人才是矛盾的主要方面，而行政主体是矛盾的次要方面。如果行政主体在行政权行使中完全绕开了行政相对人，那它的行为就是无源之水和无本之木，对这个辩证关系我们应当有一个深层认识。事实上，我国近年来制定的一些行政法律规范就充分体现了行政主体和行政相对人之间的这种逻辑关系。例如，《行政处罚法》第42条规定：“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。”《行政许可法》第27条规定：“行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益。”这些规定都要求行政主体的行为必须符合行政相对人的利益。根据这些规定和我国《宪法》所确立的行政权的行使原则，1我们认为，行政程序理性化的重要内容之一，就是行政程序必须与行政相对人权益相契合，若一个行政程序的运行旨在侵害行政相对人的权益，那这个行政程序就是非理性的。反之，某一行政程序的运行充分体现了行政相对人权益实现的目的，那就是理性的。

（三）行政程序与行政客体相契合

行政程序的运行存在于行政法关系之中，即是说，行政程序只有进入到行政法关系之中，才能由制度形态变成关系形态，才能够由抽象的法律规则变为具体的权利和义务。在一个行政执法过程中体现在我们面前的是行政主体与行政相对人之间的权利义务关系，体现的是二者之间的某种争执或者契合：“行政执法机关的执法行为的直接目的是通过对行政相对人（或是当事人）适用法律以维护正常的社会管理秩序，其行为直接指向具体的行政相对人，或者说行政执法是以行政相对人为执法目标、对行政相对人的权利造成直接影响的行为。”2然而，一个行政过程也罢，一个具体的行政法关系也罢，它都建立在客观事实的基础之上。我们知道，任何行政法关系中都存在着相应的客体，该客体可以是客观事实或者客观事物等，这是一方面。另一方面，现代行政管理除了对人进行管理以外，还包括对事的管理。而这些事有些具有自然属性，有些则具有社会属性。无论是自然属性还是社会属性，它都体现了某种客观定在。这种客观定在能够决定法律规范的状况，能够决定行政主体的行为状况，也能够决定行政相对人诉求的状况。行政程序在设计时乃至于在运行时，与这些客体之间是一种必然联系，一定的行政客体决定一定的关系形式，一定的行政客体决定一定的行政程序。这就要求我们在设计行政程序时要考虑这些客体的状况，如果我们所设计的行政程序违背了这些客体的本质，这个程序就是非理性的。在我国行政法治实践中，一些非理性的行政程序便对抗了行政客体。当然，对于行政程序的设计和运行而言，如何认识这些行政客體是一道难题，因为行政法律规范常常所体现的更多是人文精神，我们如何使这些人文精神能够和自然精神相适应是今后的行政程序构建者必须面对和解决的问题。

（四）行政程序与行政法变迁相契合

行政法和其他部门法一样，也处于发展和变化过程之中，而我们要强调的是行政法的发展和变化比其他部门法显得更加活跃。这种变迁的逻辑关系可表述为：“宪法所涉及的是通过宪法对权力进行分配，并对基本的自由权加以保护；而行政法关注的则是政府行政部门对出自任何来源的权力的行使问题。行政法在20世纪的发展，是现代国家勃兴的结果，也是由法律调整其各方面活动的需要的结果。”1

仅在不到百年的时间内，行政法的发展和变化就经历过行政高权阶段、契约行政阶段与服务行政阶段等三个大的历史范畴。在前一阶段，人们注意到了行政高权的存在，也常常通过法律手段对政府高权进行限制，控权理论的出现就是人们对行政高权在行政法中的一种反抗：“控制政府权力的法，是管理公共当局行使权力、履行义务的一系列普遍原则。”2后来人们认为行政高权在一定历史条件下有它存在的必要性，政府管制和放松管制就体现了这个历史时代的一些特征。与此相适应的便是行政法中的契约主义，人们要求行政主体通过与行政相对人签订契约的方式实现行政法治。通过契约让行政相对人在社会治理中能够发挥积极作用，同时也能够通过契约约束行政主体，使行政主体不再对行政相对人做更多的干预。“协商制定规则是以合意为基础的过程，通常由行政机关召集，利害关系人藉此可以就规则的实体内容进行协商。”3而进入21世纪后，人们对行政法有了新的认识，并且在诸多国家也产生了诸多新的行政法制度，其中参与行政、给付行政、服务行政就是当今法治发达国家行政法治的主流。该主流的明显特征是行政系统要积极地为社会公众提供公共服务，要积极地吸收行政相对人参与政府管理，要积极地完善社会救助和其他社会保障制度等。有学者指出：“医院管理的目的不是给自己治疗，而是为社会提供医疗给付；保障铁路交通给付的保障；邮政服务给付的保障。”4

我们在谈论行政程序的概念和内容时，既将其作为一个抽象的事物，又将其置于一个具体的行政法环境之中，这两个方面缺一不可。事实上，后一个方面显得比前一个方面更加重要。毋庸置疑，行政高权下的行政程序与契约主义的行政程序是不完全相同的，而服务行政的行政程序更是不能够与契约主义的行政程序、与行政高权的行政程序同日而语的。我们在将行政程序作为一个稳定的或者确定的概念进行理解时，必须将其与每一个历史阶段的行政法状况、与每一个法治环境下的行政法状况联系在一起，使行政程序的概念解读更加体现动态化的过程，而不仅仅是一个静态的东西。

四、行政程序理性的法治价值

我国的行政法治水平和环境已经有了非常大的进步和提高，但是，正如《全面推进依法治国若干重大问题的决定》所强调的，我国行政法治还存在着诸多问题。5例如，在行政执法的环境上就存在着一定的问题，这主要表现在整个社会的法治氛围并没有形成。而在整个社会法治氛围还没有形成的格局下，行政法治的水准也必然会大打折扣。就今后一段历史时期而论，法治环境中的问题还将进一步存在。我们知道，我国的改革开放进入到了攻坚期，诸多社会矛盾不断涌现。即便在行政相对人有正确认知的情况下，由于利益关系的复杂化，也会使得行政执法的环境面临新的挑战和新的问题。例如，《全面推进依法治国若干重大问题的决定》提到了行政不作为的概念和行政乱作为的概念，一些行政主体在行政管理中由于不愿意承担更多的风险而常常放弃行使行政职权。如该作行政决策而不予作出，该进行行政执法而放弃职权行使，等等。还有些行政主体仅仅对行政程序负责，而不对行政实体规则负责，更不对行政职权行使的效率和行政相对人权益的保护负责，等等。行政执法态度上的问题同样使行政法治的质量大打折扣。我国行政系统中的行政高权是长期存在的，规范行政行为的行政法律规范则相对比较滞后，这便使一些行政执法者对行政权力认知不准确，他们不理解行政权的正当价值，更不能够正确认识行政执法的本质和目的。行政执法中的乱决策和滥决策在我国非常普遍，而这体现出行政执法者不能够正确认知行政法治的精神。行政法治中还有诸多深层次的问题，例如，对行政法规范的认知，对行政法体系的认知，对行政法治实施和实现的认知，等等。有学者就指出：“规则之治与不授权原则本来可以成为有效的工具。规则之治的目标本来应该是区分必要的裁量权力和不必要的裁量权力，一个应予欢迎鼓励而另一个应予禁止或不提倡。”1这些不当认知的存在同样制约了我国行政法治的实现。

上列问题的存在阻碍了我国行政法治质量的提升，这些问题归根到底都涉及执法者对行政程序的态度和对行政程序的理解。因此，我们认为行政程序理性化有着非常重要的法治价值，这些法治价值应当包括下列若干内容：

（一）防止行政懒政的价值

行政权与其他国家权力相比有着自己的特性，其中一个非常重要的特性就是它是一种能够体现积极理念的国家权力。所谓积极理念，就是指行政法的实施主体在行政法治面前不是消极的，而是积极的和能动的。它要积极地将行政法的规定与行政管理事态相结合，积极地将行政法规范适用于行政过程，积极地用行政法治的精神进行有效的社会控制。在行政法治理论和行政法律规范中有一个非常重要的原则，就是依法行政原则。在该原则中就包括了对于行政权的适用，行政机关必须主动为之的含义。2这是行政法中的一个非常特别的内容和精神气质。

与行政权运行逻辑形成鲜明对比的是，司法权的行使奉行不告不理的原则，就是司法机关在司法权的行使中应当采取克制乃至于消极的态度。司法权只可被动地介入纠纷之中，而不能够主动地启动司法程序。而行政主体如果消极地对待和行使行政权便构成了行政懒政行为，行政懒政行为的消极性主要体现在行政主体仅对程序负责，不对实体负责。依法行政原则要求行政主体积极为之，其要求行政主体要为社会创造更多的财富。但在行政懒政的情况下，行政主体便以程序规则为借口拒绝实施实体行为，这恰恰就是对行政程序的非理性处理。因此，我们强调行政程序的理性化具有能夠防止行政懒政的价值。

（二）防止行政推诿的价值

行政推诿与行政越权是行政法中两种恰好相反的非法行为状态。行政越权所指的是行政主体超越职权作出行政行为的状态，就是行政主体管了不该自己管的事项，行使了不该自己行使的权力。而我国行政复议制度和行政诉讼制度都对行政越权规定了相应的救济手段，使得行政越权在行政法治中不是最难控制的行政违法状态。3与行政越权状态相反的是行政推诿，它指的是行政主体对于自己该管的事情没有有效管理，对于自己该行使的权力没有予以适当行使的状况。与行政越权相比，行政推诿更加普遍，而且我们目前没有确立相应的救济手段来矫正行政推诿。

从本质上讲，行政推诿的根源还在于行政主体对行政程序的错误认知，或者故意借助行政程序来实施推诿行为。具体而言，在行政推诿中行政主体应当行使法律上的实体权利却没有去行使，导致该权力成为行政法上的一个真空。而造成这种真空的根源是行政主體认为从程序上讲该权力不由自己行使，在这个过程中行政主体过分突出了程序的价值，把程序作为一个独立的事物来看待，甚至将程序绝对化。正是由于其对程序的非理性认知导致了其对实体权力的推诿，因此我们通过构建行政程序理性化的制度便能够防止行政推诿。当然，从行政救济制度的角度看，行政推诿应当与行政越权一样有相应的救济制度予以保障：“法治国家的任何行政行为皆必须依循依法行政，一旦行政行为不能符合上述原则，人民有权要求国家予以救济。”1

（三）防止行政片面化的价值

在行政法治实践中，行政主体行为的片面化是普遍存在的，我们可以将这种片面化从较高层面上进行认知。例如，行政主体刻意塑造形象工程就是一种片面化，行政主体选择执法同样是一种片面化，行政主体对行政相对人区别对待也是一种片面化，等等。总而言之，行政法治中的片面化具有非常重要的哲学上的内涵，它表明行政主体在行政法治实践中没有充分认知行政法治的精神，没有区分行政法治中主要矛盾和次要矛盾的关系，没有将矛盾的主要方面和次要方面予以厘清，等等。这种片面化的行政行为在我国行政法治中非常普遍，而且它的危害性较其他违法行政行为更加严重。

行政法治中的片面化与行政主体对实体规则和程序规则关系的不理解是相辅相成的，毫无疑问，一个行政主体若能够正确处理实体规则和程序规则的关系，能够把握一个行政执法行为的本质，它就会尽量避免片面化的错误。相反，行政主体片面化的认知往往是由于过分突出了程序的重要性，将程序作为行政法治的最后价值或者最高价值。而行政主体这种抬高程序地位的做法就是一种非理性行政法治状态。我们认为，在行政法治中程序和实体的关系是一个非常大的问题，该问题不能仅停留在行政立法的范畴之中，更存在于行政执法之中，存在于一个行政行为的做出之中。从这个角度讲，行政程序理性化对于防止行政的片面化是极其重要的，通过构建行政程序理性的制度可以从根本上解决行政片面化的问题。

（四）防止行政滥用职权的价值

行政滥用职权在我国行政法治中是一个非常严重的问题，我国不仅将该问题作为一个行政违法行为对待，还将滥用职权造成公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为纳入了刑事违法的制裁范围。我国之所以在20世纪90年代将滥用职权罪纳入《刑法》，也是基于其对行政法治的巨大危害性的考量。当然，《刑法》中的滥用职权罪还包括了国家权力机关和司法机关滥用职权的违法行为。而在行政法中，《行政复议法》《行政诉讼法》也都规定了对行政滥用职权的救济方式。2

与过分看重程序的价值相比，行政滥用职权则对行政程序采取了另一种态度，那就是程序虚无主义和轻视程序的态度。换言之，当一个行政主体滥用行政职权时，其对于行政程序是没有正确认知的，在其认知中程序仅仅是约束行政相对人的，而不是约束行政主体作出行政行为的。目前行政法中的滥用职权主要针对的是实体权力的滥用，似乎还没有将程序上的滥用包容进来，而刑法中的滥用职权罪同样也没有将程序上的滥用包容进来。从法治长远的发展来看，行政程序上的滥用职权同样应当属于滥用职权，当然该问题需要学界进一步进行探讨。我们要强调的是，行政滥用职权是轻视行政程序的状态，而这种轻视和程序上的虚无主义恰恰是对程序的非理性处置。因此，我们认为行政程序理性化的制度构建有利于防止行政滥用职权。

（五）防止行政形式主义的价值

行政形式主义在我国行政法学中鲜有学者进行系统研究，而在我国行政管理学中则似乎是一个热点问题。国外学界对行政形式的研究也大多集中在行政学和政治学的范畴之中，1行政法学界则忽视了对该问题的研究。基于此，笔者认为，我国行政法学在近年来的研究有一定的偏向性，诸多学者将行政法治的核心问题集中在了行政行为方面，甚至冷落了行政组织这样的根本性问题，这实质上是一个研究方向上的错位。客观上讲，行政法包括体和用两个基本范畴，前者是就行政系统的组织体系而论之的，后者则是与行政系统的行为方式有关联的。在二者的关系中，前者具有决定意义，后者则是前者的行为方式。因此，行政法中的体比行政法中的用更加重要。与研究方向上的错位相适应，行政法学研究中常常侧重于对某个具体问题的研究，而不太愿意将相关问题上升为某种普遍现象。

其中，行政法中的形式主义就是危害我国行政法治精神的一个现象，而我们却忽视了对这个现象的研究。行政法中的形式主义包含着诸多非理性的行为状态，我们上面提到的行政法中的政绩工程、行政法中的乱决策、行政法中的选择性执法等等都与这种形式主义有关。而在这个形式主义的背后是行政主体乃至于整个行政系统对行政程序的非理性处理，行政法治中的形式主义往往都是行政主体不追求程序造成的。例如，行政主体通过行政误导让行政相对人从事不该从事的行为，追逐不该追逐的利益。还如，行政主体介入招商引资工程、介入房地产的动拆迁、介入某一专项执法之中，等等。而在这些行为中，行政主体都是没有遵循或者规避程序规则的。因此，行政法中的形式主义就是程序非理性在法治实践中的普遍现象，是程序非理性在较为宏观的行政过程中的体现。以此而论，我们构建行政程序理性化的制度有着更大的行政法治价值，我国行政执法中的行政行为不当乃至于行政行为违法并不一定是行政法治中最为严重的问题，而行政法治中出现的包括形式主义在内的诸多现象才是制约行政法治精神的最大问题。

五、行政程序理性的法治推进

行政程序理性应当成为行政法治以及法治建设的构成部分，它是法治国家、法治政府和法治社会建设的内容之一，国家和政府应当通过法治手段推进行政程序理性化的构建，而构建的具体思路要从下列方面切入：

一是理论上的构建。所谓理论上的构建是指我们应当从理论上澄清行政程序的若干理论和重大问题。例如，行政程序规则和实体规则的关系问题，行政程序规则所包含的原则和规则问题，等等。我国行政程序之所以存在着较为普遍的非理性问题，主要是我们没有在理论上对行政程序的相关问题予以阐释。这便造成了前一个行政程序规则往往与后一个程序规则存在概念上的反差、后一个程序规则往往重复前一个行政程序规则的内容、行政程序中的一些重要制度在不同的行政程序法律规范中有着不同的解读2等一系列的问题。而如果行政程序相关问题能够得到理论上的澄清，那就会为行政程序的理性运行提供很好的理论支持。

二是制度构建。行政程序究竟包括哪些制度也是一个有争议的问题，但从行政程序法比较发达的国家来看，行政程序中的制度是有一定的共性的。例如，听证制度、行政公开制度、参与制度、监督制度等作为一些主要制度几乎在所有国家的行政程序法中都有所规定和设立。1而怎么样对这些制度进行构造则更多的是一个法治的本土化问题，换言之，不同的国家在行政程序法中有着自己的制度构造，它们的制度构造往往适合于该国的行政法治，往往与该国行政法治的其他内容有机衔接。而我国究竟应当如何构建行政程序相关制度则是需要进一步探讨的问题。

三是规范构建。针对行政程序究竟采用什么样的法律形式，学者认为各国行政程序法的建构主要有两条路径：一条是统一立法的路径，另一条则是分散立法的路径。学者们通常将我国行政程序法构建的路径概括为分散立法的路径。同时行政程序法究竟应当包括哪些具体规范也是需要选择的，例如，行政程序法是否应当与行政诉讼法相衔接，行政程序法是否应当确立制裁制度都是值得探讨的问题。行政程序法所确立的行政程序涉及到行政主体的行为方式，若行政程序规则规定得比较具体则有可能束缚行政权的主动行使，若规定得比较宽泛则有可能扩大行政自由裁量权。这些问题既是技术问题又是敏感问题，如果选择不当同样会造成行政程序的非理性状态。

四是运行构建。行政程序在法律规范中的表现是静态的，但它的运行却是动态的。若从本质上考察，行政程序的动态化特征更加明显一些。那么行政程序运行中的具体问题究竟如何确立和选择同样不可回避，并且关涉到行政程序的法律效果。例如，一个行政程序在运行中究竟有多少主体介入就是非常重要的，如果介入的主体太多可能会影响行政效率，而如果介入的主体太少则有可能造成新的行政专断。

上列四个方面的构建是实现行政程序理性化的主要思路，我们如何通过行政法治推进行政程序理性化？笔者试提出下列方面的建议：

（一）行政程序合理定位的法治推进

行政程序存在一个定位问题，就是我们如何对行政程序在行政法中的地位作出确定。笔者认为，我国现在的行政法治并没有对行政程序作出合理定位。例如，行政程序法究竟是什么性质的行政法，行政程序法与行政实体法究竟是什么关系，我们都没有从正面作出回答，这也是造成行政程序非理性的因素之一。行政程序法是行政主体进行行政活动时的程序规则，它必须以行政实体规则为依托，其中还涉及行政程序规则与行政效率的关系、行政程序规则与行政效益的關系、行政程序规则与行政公正的关系、行政程序规则与行政公平的关系，等等。这些问题都是对行政程序合理定位时不可忽视的问题。例如，可以让行政程序附着于行政效率，当某一行政程序使得行政效率降低时，我们认为这是一个不当程序或者非理性程序。因为效率在行政法中是一个价值性要素，而程序则是一个工具性要素；还可以让行政程序附着于公平价值之中，一个行政程序如果在法律上对抗公平，那么这个程序就是非理性的。同样，一个行政程序若对抗公正其也是非理性的。至于我们如何在行政法治中具体定位行政程序是需要通过法律手段予以解决的问题，因为这些问题在理论上会有诸多的答案，而且有些答案之间可能是对立的。笔者认为，通过行政基本法典或者其他的上位法典将行政程序中的核心内容予以规范是对行政程序进行合理定位的较好方式，这样的定位必然要存在于法治手段之中。

（二）行政程序典则化的法治推进

我国学者认为，我国的行政程序立法所走的是分散化的道路，这个评价是结合我国行政程序立法的实际状况得出的。我国先后针对行政处罚行为制定了《行政处罚法》，针对行政许可行为制定了《行政许可法》，针对行政强制行为制定了《行政强制法》，针对信息公开行为制定了《政府信息公开条例》，针对重大行政决策行为制定了《重大行政决策程序暂行条例》，这显然是分散立法的路径。而诸多学者认为这样的立法路径容易出现挂一漏万，也不能够包容所有行政行为，所以便主张我国行政程序立法应当走统一立法的道路，就是应当制定一部统一的行政程序法典。当然很多法治发达国家都制定了统一的行政程序法典，而且它们的立法经验也证明了统一的行政程序法典不会漏掉行政行为的内容和形态。然而，即便我国制定了统一的行政程序法典，仍然需要针对每一个部门行政管理制定相应行政程序规则。基于此，笔者认为我国既应当保持目前我国行政程序法分散立法道路的格局，又应当制定一部统一的行政程序法典。不过我国制定统一行政程序法典的热潮已经退却，尝试编纂一部行政基本法典成为我国当下学界和实务部门的共识，笔者也支持在行政基本法典体系构型中纳入行政程序编。这样既没有浪费目前我国行政程序法典化的资源，又能够通过上位的行政程序法规范对分散的行政程序规则进行整合。两个方面的结合，可使得行政程序既具有典则化的特征，又具有针对性。

（三）行政程序普遍参与的法治推进

我国目前的行政程序基本上是由行政主体和行政相对人两个方面进行参与的。换言之，我国行政程序的运行常常只有两个主体，即行政主体和行政相对人。例如，在行政处罚程序中，处罚的一方是行政主体，而被处罚的则是行政相对人。这种由两方主体参加的行政程序是有利于提高行政效率的，但它也为行政执法中的不公正带来了隐患。而且可以说目前参与行政程序实质上只有一方，那就是行政主体，因为处于弱势地位的行政相对人虽然有形式上的参与权，但没有实质上影响行政程序运行的能力和条件。我们知道，司法程序之所以相对比较公平主要因为它是由三方介入的程序规则：一方为原告，一方为被告，另一方则是裁判者。这种三方介入的关系使司法程序始终是一个三角关系，而这样的三角关系有利于体现公平和公正。“司法程序的公正是一套对个人及其财产实施法律时所要求的条件、限制和过程的组合。尽管司法程序的公正应用于个人直接与法律打交道的场合，但是社会成员对于法律实施的平等和公正的普遍认识是一个更为全面的过程产品，它有助于促进人民的安全感和可预见感，使其非常有信心地行使自由和权利。”1上面我们已经指出，现代行政法已经进入一个普遍参与的时代，利害关系人、非利害关系人等主体都有能力和资格参与到行政过程中来。而与之相比，我国的行政程序还没有充分体现这样的参与。行政程序理性化的实现必须与普遍参与联系在一起，我们应当让行政相对人深层次地参与行政程序，让其他利害关系人参与行政程序，让其他非利害关系人也参与行政程序，这种普遍参与的行政程序要变为非理性的行政程序几乎是不可能的。在我国2019年颁布的《重大行政决策程序暂行条例》中便对公众参与的程序作了相关规定，如该法第15条对向社会公开征求意见的程序作了规定，第17条对公开举行听证会的程序作了规定。这些规定实质上使公众参与到重大行政决策行为之中，从而降低了重大行政决策程序的风险，也保证了重大行政决策的可接受性。然而，在我国其他程序设计中关于公众参与的程序规定却相对较少，这便为行政程序非理性埋下了隐患。

（四）行政程序运行监督化的法治推进

《全面推进依法治国若干重大问题的决定》对法治监督作了新的规定，也使得我国传统的法治监督有了一定的改变。2在我国行政权行使的法治监督体系中，仅从监督主体的角度来看是非常完善的。例如，权力机关有权监督行政权的行使，人民法院有权监督行政权的行使，人民检察院有权监督行政权的行使，监察委员会有权监督行政权的行使，政党组织有权监督行政权的行使。这种多元化的监督主体应当说是有利于对行政权行使进行有效监督的，但是我国行政法治实践却得出了相反的结论，即使在我国这种多元主体的监督下，行政权行使仍然没有获得良好的效果。这其中的根本原因便在于我们的监督没有形成机制，没有形成合力，没有形成法律上的正式的监督和体系，这就是《全面推进依法治国若干重大问题的决定》对监督制度进行完善的原因之所在。行政程序的运行是具体的，它涉及行政职权的行使、行政行为的做出以及行政相对人权利的保护。公众对行政程序的参与虽然可以起到使行政程序理性化的作用，然而公众的参与毕竟与正式的监督是有一定区别的，公众的参与不能够取代正式的监督。我们应当建构一个对行政程序运行进行监督的体制机制，让行政程序的运行处于正式的监督机制的约束之下，通过这种正式化的监督矫正非理性行政程序。

（五）行政程序与司法程序勾连的法治推进

在我国《行政处罚法》出台之前，我国行政法中的程序规则主要存在于《行政复议法》和《行政诉讼法》之中。换言之，一些学者是从较为广泛的意义上来理解行政程序的概念，他们将行政复议中的程序、行政诉讼中的程序都框定在行政程序的概念之中。这种框定若从部门法划分的角度看是具有一定道理的，如我们可以将广义的行政程序与刑事法律程序相比较、与民事法律程序相比较。然而，行政法中的程序却是非常复杂的。严格地讲，行政法中所确立的程序不应当包括行政复议程序和行政诉讼程序，因为这些程序的调整对象、适用主体、所参与的当事人都是有特定含义的。关于行政案件的司法程序是由法院主导的，而存在于行政系统内部的行政程序则是由行政主体主导的。我国的行政诉讼程序和行政复议程序所涉及的是对相关权利的行政救济，而且它们的主体也与行政程序的主体不同，行政程序与权利救济没有直接的关联性。总而言之，行政程序和行政上的司法程序是两套程序机制，它们有着质的区别，这是一方面。另一方面，行政程序的运行又必须与司法程序予以很好地勾连。我们设计行政程序必须充分考虑它与司法程序的關系，例如，行政程序与行政诉讼程序究竟应当怎样进行契合、司法审查程序究竟应当对行政程序渗入到什么程度等，这些都是需要解决的问题。从权利救济的角度看，司法程序具有更高的境界。而与之相比，行政程序则是在行政系统内部循环的程序规则。只有将行政程序运行的效果和结论交于司法程序进行裁判，行政程序才不会出现非理性运行的状态。