李燕飙 许妙

摘  要：近年来，美国以“人权问题”为由不断升级对华制裁，干预中国事务，损害中国国家主权、安全和发展利益。美国通过涉华人权制裁立法、对中国實体开展直接制裁、针对第三国“人权事务”制裁中国企业等方式实施对华人权制裁。美国人权制裁是一种有危害性的政治干涉，剥夺了被制裁国公民的发展权、生存权。美国还滥用WTO例外条款作为抗辩依据，违背不干涉内政和国家管辖权等国际基本准则。其对华人权制裁既不具备正当性，亦不具备合法性。为应对此类制裁，我国逐步完善国内反制裁立法框架，积极开展人权反制实践，充分重视国际人权治理，取得了积极成效。在此基础上，应结合国际法规则及我国国情加快完善反制裁涉外法治体系，积极利用国际框架开展反制裁工作，加强中国人权话语体系建设，坚定维护以国际法为基础的国际秩序。

关键词：中美关系；人权外交；人权制裁；涉外法治；反外国制裁法；反干涉；国际法

中图分类号：D871.2    文献标识码：A    文章编号：2096-3378（2023）03-0166-15

一、问题的提出

出于意识形态偏见和政治操弄需要，美国多次违反国际法和国际关系基本准则，依据其国内法对中国实施制裁，粗暴干涉中国内政。制裁和其他经济手段已成为美国威慑、胁迫和遏制对手的更广泛战略的一个重要组成部分［1］。美国政府不断强调和泛化“国家安全”概念，将制裁“武器化”，实行“长臂管辖”，并试图结合新干涉主义的对外人权战略，指责中国人权状况，企图论证制裁的有效性。“9·11”事件后，美国政府进一步加大制裁力度，制裁范围从贸易领域扩大至金融领域，制裁黑名单也越拉越长。根据美国财政部《2021年制裁评估报告》，截至2021财年，美国已生效的制裁措施累计达9 400多项。从2000年到2021年，美国对外制裁增加了93.3%［2］。其中，美国制裁的中国实体累计超过1 000家，主要集中在新兴科技领域，特别是中国所需的关键物项或技术，目的是遏阻中国的科技和经济发展。

（一）研究综述

目前，我国学者主要针对经济制裁中的人权保护、国际人权法规制等问题进行探讨，对美国特定人权制裁法案以及欧盟人权制裁机制也有一定研究。部分学者以美国出台《全球马格尼茨基人权问责法》为例，梳理美国人权制裁的脉络，认为该法能够有效规避其他制裁手段的道德后果［3］。有学者研究美国人权制裁运行机制后认为，中国应综合利用立法执法和司法手段进行对等反制［4］。部分学者从贸易视角提出，正确行使WTO成员贸易保护权及诉诸国际贸易、争端解决机制等路径解决人权制裁危机［5］。有学者剖析了欧盟全球人权制裁机制，认为该机制在合法性、法律确定性、人权保障等方面存在一定缺陷，可能构成国际不法行为［6］。但总体而言，目前我国国内对人权制裁的系统研究较少，未能对人权制裁予以明确概念界定，从法理视角对美国人权制裁正当性与合法性的深挖细化也较少。同时，在《反外国制裁法》出台后，国内尚未出现基于该法律框架深入探讨美国涉华制裁的文献，相关研究成果集中在对该法的定性、出台背景、正当性基础以及核心内容的分析。近年来，美国加强人权制裁、域外适用持续扩张，以人权为由制裁中国实体的案例不断涌现。这对学界以反制裁视角展开美国人权制裁研究提出了现实迫切的要求。

在新一轮制裁浪潮中，健全反制裁法律法规体系是我国加强涉外法治工作战略布局的重要之举。党的二十大报告强调，要加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。当前，中国正在顶层设计方面切实推进涉外法治建设，在相关领域法中增补条款，出台阻断办法及相关立法，强化对域外长臂管辖的法律阻断。面对现实要求，我国要坚持统筹推进国内法治和涉外法治，按照急用先行原则，加强涉外领域立法，完善反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”法律法规［7］，切实完善反制裁立法、执法、司法体系。

（二）人权制裁的概念厘定

制裁作为对外政策中的一种强硬手段，既包含在国际法框架下的制裁，也包括违反现行国际法的不法制裁，存在两面性。本文将研究对象限定为美国为首的部分西方国家为实现其政治目的，突破国际法框架滥用“人权”对中国等其他国家采取的不法制裁。

制裁在国际法中没有权威的定义，学界主要围绕制裁发起方的目的以及制裁所针对的行为进行探讨。一个广泛接受的定义是政府刻意地实施或威胁实施中断贸易、金融活动、人员流动等［8］。从制裁发起方的目的来看，普遍观点认为制裁是实现国家利益和外交政策目标的工具。而反映到国际实践层面，有观点指出制裁通常是指一国或多国对被制裁国施加非武力的、非断绝外交关系的政治和法律强制措施，旨在增加制裁对象经济活动或交易的成本和难度，迫使制裁对象改变其政治或经济决策［9］。作为被广泛使用的一项外交政策，制裁是道德表达目的和国内政治需求的结合。此外，国际社会中的制裁也可出于惩罚目的。国际法委员会在制定《国际组织责任条款草案》中曾提出，制裁的特点在于其目标的本质是惩罚性的，并伴随着对类似相关行为的警告意图［10］。因此，如果制裁发起国不同意目标国的政策或行动，不仅可以施行事前积极威慑，迫使目标国放弃既定政策并改变行为，也可采用事后消极制裁，使目标国因自身决策承担损失。

关于制裁针对的行为，根据《国际公法百科全书》定义，国际法中的制裁是指为迫使某国停止违背国际法的行为而施加的不利法律后果［11］。这与凯尔森的观点高度契合。他在《国际法原理》一书中阐释了制裁是法律秩序对不法行为的反应，是法律秩序所构成的共同体对作恶者即不法行为人的反应［12］。这个定义将国际法上的违法性作为发起制裁的前提。我国《反外国制裁法》第三条第二款使用“歧视性限制措施”一词定义制裁针对的行为，即外国国家违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的行为。此条文将“违反国际法和国际关系基本原则”设置为识别“歧视性限制措施”的重要依据，明确各国的不法行为或能增加被我国列入反制清单或被施加反制措施的风险。

学者们通过描述实施原因来定义人权制裁，认为它是经济制裁的重要工具。霍夫鲍尔将经济制裁的目标细分为五类，其中一类是使目标国的政策用相对适度和有限的方式改变，最常见的是针对人权等问题而实施的经济制裁［13］。罗艳华、庞林立认为，人权制裁是一个国家因为某国侵犯人权而对其实施制裁的行为［3］。王孜弘指出以人权与民主为重要政策目标的经济制裁即人权制裁［14］。既有研究注重描述人权制裁的实施理由，缺乏对人权制裁独特性的全面阐释，更难以概述当前美国所展开的人权制裁实践。我们应从性质、主体、客体、手段、目标等多种要素定义人权制裁。首先，美国善于运用经济制裁来实现较小的政治目标，经济制裁是美国传统的人权制裁方式。其次，人权制裁的发起主体是国家或国际组织，实施对象可以是国家、组织机构、个人或企业等。美国实施的人权制裁绝大多数由其国内法衍生，缺乏国际法依据。再次，以《全球马格尼茨基人权问责法》为依据的案例中，常见的人权制裁手段包括签证禁令、资产冻结以及禁止交易往来等。同时，该法也表明其立法宗旨是对严重侵犯国际公认人权行为的外国人或者出于其他目的实施制裁，即保护人权与民主并不是美国发动制裁的唯一理由。综上，本文探讨的美国对华人权制裁是指美国为实现外交政策目标，以所谓“人权保护”为理由，通过禁止入境、冻结或没收资产、拒绝贸易往来等手段对中国（包括國家、个人或企业、组织）进行阻碍或者施加其他不利影响，企图迫使中国根据美国意愿改变行为的限制性措施。

二、美国对华人权制裁现状

特朗普政府2017年发布的《国家安全战略报告》首次将中国界定为“战略竞争对手”。在拜登政府2022年发布的《国家安全战略报告》中，中国被美国视为“超过俄罗斯的最大战略竞争对手”。美国妄图通过技术限制、经济制裁等方式削弱中国的竞争力，而制裁是美国遏制中国发展的重要手段，对华制裁逐渐由最初的“竞争遏制”发展为“全面遏制”。过去5年，美国政府实施了数量空前的以“人权和腐败”为借口的制裁。全球制裁跟踪平台Castellum.AI最新的统计数据显示，针对中国主体的制裁案例中，所谓“人权与腐败问题”已成为主要制裁理由［15］。美国凌驾于多边人权机制之上，高频针对中国内政出台人权立法，制裁中国官员和企业，甚至针对第三国“人权事务”对中国企业开展制裁。其制裁的单边化色彩加剧，人权制裁进入高峰期。

（一）涉华人权制裁立法

美国实施对外制裁时，历来注重法律体系的建构，试图为其行为寻求合法性。2016年12月，《全球马格尼茨基人权问责法》生效。该法规定的制裁理由分为严重违反国际公认人权和重大腐败行为两大类。其中，严重违反国际公认人权的行为包括酷刑或残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚，未经指控和审判的长期拘留，绑架和秘密拘留造成人员失踪，以及其他严重剥夺生命权、自由权或人身安全的行为。制裁措施包括禁止入境美国和冻结美国境内资产。2017年12月，特朗普签署第13818号行政令以执行《全球马格尼茨基人权问责法》，更新了马格尼茨基名单，进一步明确了制裁程序，扩大了该法赋予总统的制裁权力。拜登政府也通过美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）发布第14032号行政令制定NS-CMIC清单，试图进一步利用所谓人权问题对中国军工企业发动制裁。这些法案逐渐成为美国对华制裁的核心立法依据。

在《全球马格尼茨基人权问责法》基础上，美国还加快通过国会立法、总统行政命令及OFAC等部门条例，为其对中国发动制裁提供国内法依据。其中，国会立法主要围绕我国香港、新疆、西藏等地所谓“人权”议题展开。所谓“2019年香港人权与民主法案”要求针对任何“违反香港人权”的外国人进行制裁，措施包括实施资产冻结、撤销现有签证、禁止入境美国等，并规定因“争取香港民主、人权和法治和平示威”而被拘捕的人仍可获得美国签证。所谓“香港自治法案”进一步强化了涉港人权制裁机制，针对提供实质性协助的外国人及外国金融机构的制裁措施更加细化［16］。此外，美国发布的“年度国别人权报告”“年度人口贩运报告”等均含有涉港内容，肆意抹黑香港人权法治情况［17］。美国审议通过数项涉港人权消极法案。如众议院米克斯提出的所谓“谴责继续侵犯香港民众权利自由的决议案”、民主党马利诺夫斯基提出的所谓“2021年香港人民自由与选择法案”等，要求为反中乱港分子、违法犯罪人员提供庇护［18］，试图借助人权议题对华施压。

香港国安法通过后，美国涉港人权议题逐渐冷却。2020年6月特朗普签署通过所谓“2020年维吾尔人权政策法案”，这同样是一部以人权为名义干涉他国内政的美国国内单边立法。该法案针对美国政府认定为所谓“侵犯维吾尔族人权”的个人和组织进行制裁。2021年12月，美国发布多个涉“强迫劳动”暂扣令（WRO）以及所谓“维吾尔强迫劳动预防法案”，同时设置“可反驳的推定”制度，要求进口商提供证据证明商品均不涉及强迫劳动。对象不仅包括在新疆部分或全部开采、生产和制造的产品，还包括与相关企业发生业务往来的含有新疆因素的货物。关于涉藏人权议题，2018年12月特朗普签署所谓“对等进入西藏法案”，要求国务卿每年向国会报告前一年拒绝或限制美国外交官及其他官员、记者和外国公民进入西藏地区的中国官员，采取行动拒绝或撤销其签证。从上述立法不难看出，美国涉华立法保持着强硬基调，出台的众多法案以人权为借口、与贸易和技术制裁相联结，这为其对外制裁提供了更多的政策选择。

（二）对中国实体展开直接制裁

2018年以来，中美贸易争端不断升级，美国对华制裁的理由从对本国国家安全的担忧逐渐向所谓保护人权、干预中国内政的方向扩张，频频针对中国实体出台措施。其中，美国针对中国公民个人的制裁主要集中于旅行禁令、资产封锁等措施，如将新疆地区有关官员列入特别指定清单。此类举措对中国有关人员的实质影响不大，更侧重对外宣誓和威慑价值。与制裁中国公民个人的形式价值相比，美国对中国企业的制裁兼具经济和政治目的。通过全球马格尼茨基人权制裁计划，美国依仗政治、经济、军事等方面的优势，屡次以商务部实体清单、财政部制裁名单（包含“特别指定国民名单”“综合制裁名单”“其他外国资产控制办公室制裁名单”）、总统法令等手段，对中国实体和个人实施制裁。2022年6月17日，美国国土安全部下属的美国海关和边境保护局（CBP）强迫劳动执法办公室发布了首批“新疆棉事件实体清单”（UFLPA Entity List），以“强迫劳动”为由纳入了31家中国企业。2023年3月14日，CBP以所谓“维吾尔强迫劳动预防法”为由进行执法，扣留了3 237批货物，总价值高达9.61亿美元［19］。根据OFAC提供的2009至2021年的数据，美国国会通过了多项法律，对在香港和新疆的所谓“侵犯人权”行为负责人实施制裁。其中，22%的制裁与新疆有关，其余大多数与香港有关。同时，美国政府更多地依赖出口管制和海关限制对我国企业进行人权制裁。此类制裁举措不仅进一步加剧了地缘政治风险，同时也给深陷困局的全球供应链体系带来更多不确定性。

（三）针对第三国“人权事务”制裁中国企业

美国的制裁不仅管辖美国与目标国之间的经济关系，还管辖目标国与有业务往来的第三方国家的关系，即包含“次级制裁”。OFAC诬称：中国企业在与第三方国家公司开展合作项目时，涉嫌利用或指使第三方国家公司对合作对象的“强制劳动”，或以第三方合作对象身份从事所谓“强迫劳动”，且可能“违反”联合国公约关于防止使用暴力的要求。例如，CBP于2022年12月27日发布一项声明称，依照2017年《通过制裁打击美国对手法》，扣押广州京德贸易有限公司及浙江盛泰服装集团股份有限公司进口商品。其妄称这些企业的供应链“涉及朝鲜劳工”［24］。5家中国动漫制作和贸易公司因与受制裁的朝鲜主体开展项目合作和资金交易而被判定参与所谓“强迫劳动”；2家中国捕捞企业及分支机构被OFAC以参与非法捕捞和对船员“强迫劳动”为由实施制裁。这意味着美国正在密切关注中国企业，并极有可能在今后更为频繁地对相关事实进行过度和歪曲解读，以所谓“强迫劳动”为由对相关企业实施制裁。与初级制裁相比，此类“次级制裁”明显超越了美国国内立法的管辖权，具有明显的非法性，还持续影响着全球化程度极深的跨国企业和经濟实体，是美国对华制裁政治工具化的典型代表。

三、美国对华人权制裁的法理批驳

美国对华大肆开展的人权制裁既不具备正当性，亦不具备合法性。从正当性看，此类制裁是一种有危害性的政治干涉，也是对我国公民发展权、生存权的剥夺。从合法性看，此类制裁是对WTO例外条款抗辩依据的滥用，亦违背了不干涉内政与国家管辖权原则。

（一）正当性批驳

正当性取决于人的价值判断，是人价值范式的应用。当我们判断某种行为是否正当时，必须考虑它是否会对社会产生负面影响，在伦理上、道德上是否可接受。国际社会中，国家主体的活动如缺乏正当性，便会出现合法性危机。美国对华人权制裁显著缺失正当性。

1．有危害性的政治干涉

从本质上讲，制裁始终是为谋求国家价值和利益而服务的工具，即使贴上“人权保护”的标签，美国高压的制裁行为也没有达到其宣称的所谓“保护人权、促进民主”目的。

首先，人权制裁会为摆脱多边体制限制的贸易制裁提供便利。在多边贸易体系发展过程中，单边制裁已被套上“多边体制”的枷锁。有些国家为了使自身利益最大化，以“人权保护”为借口来反抗贸易制裁多边体制，企图从世界贸易体制中获得制裁授权。此举不仅破坏了多边贸易体制，且对改善人权状况无益。

其次，人权制裁并不能规避道德后果，干涉他国的行为可能会对目标国的贫弱群体造成伤害。《2022年美国侵犯人权报告》显示，美国作为实施单边制裁总数最多的国家，目前仍对20多个国家实施制裁，严重削弱了它们的人权保障能力与水平。美国以委内瑞拉政府“侵犯人权”和“反民主”为由，签发行政令制裁该国的石油、采矿业以及与马杜罗政府进行“腐败性交易”的个人和实体，导致委内瑞拉的经济状况持续恶化。自2014年到2020年，委内瑞拉经济收缩了75%以上；大部分消费品进口下降了近95%，约96%的人口处于贫困，进而导致超过30万人由于缺乏药物和治疗而处于危险之中［25］。人权理事会曾表示：“单边强制措施是对落实《发展权利宣言》最大的障碍。”显然，对一个国家实施人权制裁几乎不可避免地会对当地发展造成严重阻碍，直接损害当地经济，进而影响该国人权状况。中国常驻联合国代表张军在安理会制裁问题公开辩论会上表示：“以各种名目实施的单边制裁，妨碍相关国家的经济社会发展和科技进步，制造并加剧人道危机，侵害包括妇女儿童在内平民的基本权利，对国际关系的和谐稳定造成极大破坏，干扰国际经济、贸易、科技合作。”美国在主观上以自身的人权价值为基准判断目标国是否违反人权，利用“道义孤立”发起人权制裁，不仅有干涉内政之嫌，也加剧了目标国人权状况的恶化。

2．剥夺被制裁国公民的发展权、生存权

联合国经济、社会和文化权利委员会在第8号一般性评论中强调，制裁往往会破坏平民工作和生活的能力［26］。单边人权制裁行为侵犯了受制裁国人民的发展权和生存权。

其一是发展权。发展权是个人、民族和国家积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化的发展并公平享有发展带来的利益的权利。发展权的主体范围并不局限于人民个体，它同时也是国家主体和民族的集体人权。人权制裁首先危及的是个别企业及个人，但长期必将影响目标国的经济社会可持续发展，甚至对目标国民众的生存发展产生直接破坏。2020年9月15日，美国财政部制裁在柬埔寨进行“一带一路”有关项目建设的天津优联集团。美国财政部诬称，天津优联集团为了一己私利，使用柬埔寨军队“恐吓村民、烧毁村庄”，严重侵犯了柬埔寨村民的人权［27］。事实上，制裁天津优联集团的根本原因在于美国认定该项目用于中国军事，影响了美国主张的所谓“南海航行自由”。此次制裁实施后，大量就业岗位丧失，给柬埔寨造成了巨大的经济损失。中国倡导并推进“一带一路”建设的初心，是本着相互尊重、平等互利的原则，同沿线国家开展合作、共同发展。而美国的人权制裁严重阻碍了有关国家经济、社会、文化等各方面的发展，侵害了有关国家的发展权。

其二是生存权。生存权是指公民享有维持其生活所必需的健康和生活保障权。联合国单边强制措施对人权负面影响问题特别报告员阿莱娜·杜汉和独立人权问题专家奥比奥拉·奥卡福尔的联合声明指出，自美国2018年重启并不断加码对伊朗制裁以来，伊朗在地中海贫血症药品的进口上受到了重重阻碍。尽管美方针对相关药品有所谓“制裁豁免”，但相关规定过于复杂，难以实施［28］。因此，美国实施的人权制裁大量导致受制裁国国民生命安全、基本生活保障和健康水平受到影响，这些制裁措施因侵犯了生存权而不具有正当性。

（二）合法性批驳

正当性为合法性提供了法理根基，而合法性为正当性提供了制度基础。针对美国人权制裁的合法性问题进行的研究，主要分为以下两方面：第一，美国滥用例外条款而罔顾WTO等国际条约义务，严重冲击了国际规则秩序；第二，根据习惯国际法，美国人权制裁背离了不干涉国家内政的基本原则，且引发无限扩张的域外管辖权的国际法争议，即突破国家管辖权原则。

1．滥用WTO例外条款作为抗辩依据

利用贸易等手段进行人权制裁是美国常用方式之一［3］。国际法学者哈里森曾把国际贸易领域和人权相挂钩的立法和政策分为三大类型：附条件的贸易措施、履行人权义务的贸易措施、以合作为基础的与人权挂钩的贸易措施［29］。其中，“附条件的贸易措施”最大的特点是具有制裁性，即以他国人权状况和表现为前提，以限制进出口的手段对有关国家予以贸易制裁。此类措施最大的合法性障碍在于WTO体系下的《1994年关税与贸易总协定》（GATT），其以非歧视原则作为核心原则。非歧视原则中的“无条件”要求各缔约国在不采取歧视性待遇的情况下，在进出口上平等地对待其他国家。美国作为WTO正式成员，应自愿承担此条约义务。然而，美国基于人权实施的单边制裁措施，显然与“非歧视”原则所要求的“无条件”背道而驰。因为它包含了对那些“侵犯人权”的贸易进行限制，从而形成贸易壁垒。被这些措施限制贸易的国家有权提出这种贸易壁垒与WTO相违背的申诉或抗议。此外，人权制裁措施也会违反GATT第11条“禁止非关税壁垒”，该条款禁止国家施加诸如进口和出口配额、许可证限制和禁运等非关税壁垒。而绝大多数人权制裁都依赖进口与出口非关税壁垒和许可证限制。可见，在多边贸易体系内实施人权制裁缺乏合法性基础。

GATT第20条（a）（b）款要求措施为维护公共道德、保障人民或动植物的生命或健康所必需，该条款最有可能为人权制裁提供合法性依据。换言之，WTO成员可潜在地依赖第20条（a）（b）款规定，证明在出口国侵犯国际法上的人权时，可针对该国企业生产的产品实施进口限制。该条文（e）款规定的“与监狱囚犯产品有关的措施”也与人权制裁紧密相关。基于此，美国辩称“保护人权、禁止酷刑和强迫劳动”的主张具有强烈的公共道德性质，也体现保护人类生命健康的目的［30］。鉴于生产者和生产环境的特殊性，监狱囚犯产品往往被指责为强迫劳动。尽管GATT第20条列举了多种正当实施贸易限制的理由，但它仍受到必要性要求（“保护所必需的”）和条文起首部分的限制。欧盟禁止海豹产品交易的判例中，就阐释了以下评估措施必要性的标准：“必要性分析涉及一个‘权衡和平衡一系列因素的过程，包括目标的重要性、措施对该目标的贡献以及措施的贸易限制性。” ［31］如果人权制裁的目标是促进目标国的人权，首先要考虑WTO成员能否在其管辖范围之外强制执行其公共道德标准，其次要审查人权制裁对实现所追求目标的贡献，即评估目标国人权改善的证据。但针对侵犯人权的制裁已违反了WTO协定前言中的众多条款，如提高生活水平和充分就业。还应注意的是，GATT允许一国禁止他国进口囚犯劳工产品，主要是基于对利用监狱劳工的国家在生产成本上会有不公平竞争优势的担忧。

“国家安全例外”条款也是美国单方面实施人权制裁所援引的理由之一。为了防止他国滥用人权制造大规模杀伤性武器，WTO成员可以援引此条款实施限制措施［32］。但要援引国家安全例外条款，特别是第21条（b）款（iii）项以实施人权制裁，WTO成员方应证明这些措施是保护其基本安全利益所必需的，而且这些措施是“在战时或国际关系中的其他紧急状态下采取的”。“乌克兰诉俄罗斯运输限制措施案”的报告表明，WTO成员有权自主决定以何种方式、在何种情况下采取保护基本国家安全利益的必要措施，但该自主权应当受限于“善意原则”。除此之外，该条款对“紧急状态”界定的复杂性仍然存在。“国际关系中的其他紧急状态”不仅包括军事冲突，还包括国家间的其他紧张局势，但这并不意味着他国侵犯人权行为可以归属于这一例外。成员国以国家安全为由行使的自由裁量权，再加上缺乏WTO争端解决机制，导致“国家安全例外”条款的滥用。美国宣称，援引“国家安全例外”条款是不可由法院审理的事项，以国家安全为由采取的措施不受第20条“一般例外”附加的要求以及必要性、相称性的限制，WTO专家组和上诉机构都无权审查其援引情况。

2．违背不干涉内政和国家管辖权原则

在判断人权制裁措施是否违反习惯国际法时，国家实施制裁的意图和动机是评估重点。然而，确定制裁的意图十分困难，具体应讨论以下两点。

第一，考察美国的人权制裁是否违反“不干涉别国内政”原则。不干涉内政原则载明于1970年《国际法原则宣言》，得到了国际社会公认，已成为习惯国际法的基本禁止性原则。纵观美国采取的制裁措施，多数是单边法律性经济干涉和单边外交性经济强制［33］。实施这两种情形的制裁需要满足两个条件：一是针对目标方的不法行为，二是采取非武力强制措施。虽然国际社会对前一种制裁的合法性仍然存在争议，但只要其不明显违背国际法原则，其他国家一般会默认合法。然而，美国对华人权制裁大多数构成“通过拒绝、控制方式来影响另一国获得该国的资源、资金、商品、服务、技术、市场”。如果美国对目标国个人或实体的侵害人权行为实施制裁，而相关被制裁行为又属于目标国内部事务，那么美国的制裁措施很可能对目标国的主权要素构成非强迫性干涉。在主权平等的国际社会中，这种以政治外交利益为出发点的干涉措施，显然与现有的国际法原则或国际社会整体利益背道而驰，属于干涉他國内政。

第二，探讨美国的人权制裁是否符合国际法上公认的管辖权原则。美国人权制裁措施的核心在于具有“单边性”：一是它们的实施以国内法为依据，二是它们往往缺少来自区域或国际组织的预先授权。从涉及国家管辖权的习惯国际法规则看，美国过度扩大“国家安全”和“重大利益”概念的边界，其管辖依据可能是犯罪行为发生在美国以及犯罪行为的后果及于美国，也即援引属地管辖权和保护性管辖权。由于国家管辖权原则属于不成文的习惯国际法，其适用往往要经过识别，这会产生一定的解释空间［34］。而美国恰好利用解释空白，通过对国际社会普遍认可的解释进行不一致的解读，为人权制裁法律域外适用的合法性背书，实质上是对“长臂管辖”的强化和升级。

四、中国应对美国人权制裁的现状

中国政府一贯反对单边制裁，主要在立法和实践层面积极应对，应对方式逐步走向正式化、体系化。同时，在人权领域，我国也更主动地参与国际人权事业，以应对美国的人权攻势。

（一）反制立法框架趨于完善

面对美国无端的非法制裁，我国从被动反馈逐渐走向积极应对，“充实应对挑战、防范风险的法律‘工具箱，推动形成系统完备的涉外法律法规体系”［35］。在充分借鉴美国的出口管制清单、以欧盟为代表的阻断法体系以及以俄罗斯为代表的反制裁法体系后，我国先后发布《不可靠实体清单规定》（以下简称《清单规定》）和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称《阻断办法》）。《清单规定》是对美国将大量中国企业纳入实体清单的正面反馈，具有较强的反制特点。其对象特定、反馈直接，对美国特定实体有较强的威慑作用。《阻断办法》侧重拦截美国对华初级制裁与次级制裁对我国国内实体产生的现实影响，直接阻止外国不当适用的法律发生效力［36］。在此基础上，2021年我国出台的《反外国制裁法》被视为反制裁的更有力武器。该法在《清单规定》《阻断办法》及先前的反制裁实践基础上，为打击个别国家肆意非法制裁的恶劣行径提供了国内法依据。一方面，《反外国制裁法》建立了明确的反制清单制度。根据该法第4条规定，直接或者间接参与制定、决定、实施具有霸权主义和强权政治并违反国际法和国际关系基本准则的歧视性限制措施的个人、组织，可能被国务院有关部门列入反制清单，这进一步推进了我国反制裁措施的系统化、法制化。另一方面，《反外国制裁法》授权有关部门对列入反制清单的当事方及关系方采取相关反制措施，这为我国依法反制外国的无理制裁提供了有力的法治支撑和保障。

但与此同时，上述法律法规宣誓性和授权性条款较多，部分条款的可操作性仍需细化，制度和机构之间的合作与衔接也亟待强化。具体而言，我国尚未建立统一的反外国制裁协调机制。《反外国制裁法》中并未直接规定执行措施的责任机关，仅概括性地将实施权授予国务院各行政部门、检察院和法院，这意味着具有执行权的行政部门较多，可能会出现多头并管但主体不明的情况。假使以各部门颁行的法律法规作为采取反制措施的法律依据，在实践中将不可避免地产生法律法规重叠或冲突问题［37］。反观美国的制裁工作机制，其设置了财政部下属的OFAC专门负责制定、实施对外经济制裁。此外，《反外国制裁法》的诸多概念与机制的实际内涵尚较模糊、反制措施的原则性和框架性特征较为明显。该法第6条第3款的“禁止或者限制”、第4款的“其他必要措施”；第12条的“歧视性限制措施”和“执行或协助执行”等反制裁核心概念均需要进一步解释细化。

（二）积极开展人权反制实践

我国一贯反对任何不合法的单边制裁，主张优先通过对话和协商解决问题。我国也会对触及国与国之间正常交往底线的非法制裁行为进行有力回击，实施对等反制。反制措施主要涉及在华资产、出入境许可及贸易限制三个方面。自2020年起，中国外交部针对美国的人权制裁多次宣布进行反制。针对涉疆人权议题，2020年7月，外交部宣布制裁美国“国会—行政部门中国委员会”及4名美国人，并指出“新疆事务纯属中国内政，美方没有权利、没有资格横加干涉”。2021年3月，中方决定对美国国际宗教自由委员会主席等人实施反制裁措施，禁止上述人员入境中国，冻结其在华财产，禁止中国公民和机构同其交易。《反外国制裁法》出台后，我国反制裁工作的法律依据更为充分。2021年12月，外交部决定依据《反外国制裁法》针对在涉港人权问题上表现恶劣的美国国际宗教自由委员会的人员实施相应反制裁措施。2022年12月，针对美国借口所谓“西藏人权”问题制裁两名中国官员，中国决定对余茂春、托德·斯坦恩采取反制措施［38］。

纵观我国当前的反人权制裁实践，反制内容呈现从抽象到具体的趋势。2020年8月10日，针对在涉港问题上表现恶劣的几名美国人员的反制裁，并未公布具体内容。2023年4月，由于美国为“台独”分裂活动提供便利，中国决定对美国哈德逊研究所、里根图书馆及其负责人采取反制措施，禁止其负责人入境中国并限制大陆有关组织与其合作［39］。从我国反制裁实效来看，反制对象多为个人，宣誓效应大于实质效果。

（三）充分重视国际人权治理

当前，我国正积极构建中国特色人权事业，并将国内人权保障与国际人权对话相结合，促进人权话语与人权实践形成良性互动。自国务院新闻办公室1991年发布首部人权白皮书以来，约有65部有关人权的白皮书记录了我国人权事业进程，较为系统地阐述了中国人权的现状与发展趋势。1998年开始，国务院也持续发表“美国的人权纪录”及“美国侵犯人权报告”，旨在对美国发布的“国别人权报告”做出回应。同时为响应《维也纳宣言和行动纲领》的倡导，2009年国务院颁布施行《国家人权行动计划》，极大地推动了我国人权事业发展。到目前为止，中国政府已经制定了四期人权计划，分阶段确定了尊重、保护和促进人权的目标和任务，是中国人权发展史上新的里程碑。

同时，在特色社会主义人权观的指引下，中国不仅有规划地推进人权话语体系的发展，也在积极引领国际人权治理。在应对美国单边制裁的过程中，中国不仅积极反制，还在不附加任何政治条件的情况下，向其他受制裁国家提供发展援助，帮助建设综合项目、提供物资、技术合作，并派遣医疗队和志愿者等。多年来，美国不断以民主变革为名践踏叙利亚的主权，大谈保护叙利亚的人权，并对其发动制裁。当叙利亚遭遇地震时，美国仍不放松对叙利亚的制裁，一味遵行“权力是政治活动主要动力”的现实逻辑，导致局势恶化。在此情形下，我国严厉敦促美国无条件取消所有的非法单边制裁，并紧急向叙利亚提供人道主义援助，为推动全球人权事业健康发展作出重要贡献。

五、中国进一步应对美国人权制裁的举措

为应对美国对华人权制裁，中国应继续坚定维护多边贸易体制，推动国际秩序向更加公平合理的方向发展，加快完善反制裁涉外法治体系的建设，积极利用国际框架展开反制裁工作，强化国际人权话语体系建设，形成国内与国际、实践与话语共同编织的严密反制裁网络。

（一）加快完善反制裁涉外法治体系

《反外國制裁法》《中华人民共和国出口管制法》连同商务部发布的《清单规定》《阻断办法》共同构成了中国反制外国制裁的基本法律和政策框架，初步形成了具有中国特色的反制裁法律体系。基于此，为更好地应对制裁风险，保护国家安全、主权和发展利益，构建涉外法治体系，应从进一步完善反外国制裁法律体系和推动国内法域外适用两方面展开。

其一，落实现有法律法规，完善反外国制裁法律体系。在立法层面上，一是颁布实施条例或发布解释，解决现存规则中的条文适用问题，如执法机构如何解释相关歧视性限制措施，以及哪些行为属于《反外国制裁法》所规制的范围等。二是强化制度规范，明确机构权责，尽快确定负责统筹和监督的协调机关，建立由外交部或商务部牵头的反制裁工作机制，确定具体的执法程序。在执行层面上，通过公开透明的执法实践提升反制裁的可执行性，让公众了解被采取措施的实体及具体措施，提升反制裁措施执行的透明度［40］。此外，我国要在法律体系的实施中引导国际性大企业改变行为后果参数，敦促各实体重新审视过去基于西方人权制裁政策而建立的合规策略，寻找新的平衡点［41］。

其二，推动国内法域外适用，构建涉外法治体系。目前，中国关于国内法域外适用的规则尚未系统化，分散在许多法律法规中。我国尚未对国内法域外适用的条件、程序、方法和后果等关键问题进行解释。应加强涉外立法，加快制定涉外立法战略规划，将域外适用规则化零为整。同时，在与国家主权、安全、发展利益密切相关的现行法律中加入域外适用的条款，着重关注国家安全、恐怖主义、人权等领域［42］。此外，在执法和司法层面，应完善相应的行政、司法配套设施，设置跨部门协调机制，确保中国法律域外适用的统一性和权威性，充分发挥跨国司法治理权，推动“攻防兼备”涉外法治体系的构建。

（二）积极利用国际框架展开反制裁工作

中国作为新兴大国，应充分利用国际法规则体系，以准确的法律语言表达诉求，并通过权威平台及时、准确、充分地向国际社会宣布并阐释我国立场［43］。首先，作为应对人权制裁的合法性基础，我国必须切实维护以联合国为中心的国际体系，以及基于《联合国宪章》和国际法的国际秩序。在应对破坏国际秩序、违背国际法基本原则的人权制裁时，我国应尽可能地团结多边主义力量，争取并扩大广大发展中国家的支持，共同反对借涉疆、涉港等议题干涉我国内政的行为。联合国人权理事会第51届会议上，以19票反对、17票赞成的结果，拒绝了美国等西方国家提交的涉疆决定草案，其中反对票多来自发展中国家。巴基斯坦、古巴、委内瑞拉等国家表示，反对以人权为借口干涉中国内政，以及将人权问题政治化，破坏人权对话与合作。同时，我国也应呼吁国际社会确认现有制裁制度的基本要求，包括制裁计划的强制性人权影响评估（HRIA）、司法救济程序的有效性和人道主义豁免机制的考察。

我国作为联合国安理会常任理事国，应继续积极利用联合国这一多边外交平台，推动国际合作，促使联合国大会针对美国单边人权制裁的合法性做出决议，以维护国际社会整体利益。具体而言，可以推动联合国通过决议阐明其不支持美国人权制裁的立场，消除美国单边人权制裁的国际法基础。此外，在普遍定期审议机制中，不仅要在联合国人权理事会上对我国自身人权领域取得的成就进行阐述，同时也要在普遍定期审议上对美国实施人权制裁而产生的人道主义灾难进行质询。值得注意的是，结合联合国人权理事会设立的由特别报告员、特别代表、独立专家和工作组组成的特别程序，应举荐更多的中国专家或人权专家担任报告员，对美国人权制裁问题予以监督、审查、建议和公开报道，推动中国支持的宣言或决议形成。

（三）加强国际人权话语体系建构

政治即语言，语言即政治。美国对中国人权的“他者”消极建构与中国“自我”的积极建构之间冲突不断，二者在国际舞台中的人权话语博弈日趋白热化。与其他话语相比，西方人权话语更具有作为政治符号的敏感性和伪善性，被西方人权话语否定的行为往往会成为制裁借口。历史上，西方国家多次以人权为借口颠覆政权、干涉内政。美国多次操弄“人权”话术，利用所谓新疆棉花等事件炒作所谓“强迫劳动”“种族灭绝”“侵犯人权”等谎言，为发动人权制裁寻找借口。因此，中国必须重视国际话语价值，对西方人权话语霸权的解构应揭示其本质，而不仅仅是其形式。同时，应注重提升我国通过国际法话语同其他国家沟通的能力，在人权议题的国际斗争中摆脱单纯的防御性状态，敢于打舆论攻坚战，主动向国内外媒体阐明中国在人权问题上的原则立场。中国也应在人权话语的框架内积极传播正面议题，结合全媒体融合形式和非政府组织掌握议题设置和舆论导向的主动权，以多语种、多平台的形式，广泛宣传中国在人权方面的突出成就以及与其他国家的合作进程，回击他国对中国人权状况的无理攻击和诋毁，为国际人权舆论的积极发展作出贡献。在实践基础上，打造区别于西方政治自由主义理论的人权话语，构建以马克思主义人权理论及其中国化成果为理论基础的人权话语体系。

六、结语

世界正经历百年未有之大变局，国际治理体系亟待重塑。中国的发展离不开国际法规则下平等、互利、共赢的国际秩序。然而从实体清单到OFAC的制裁名单，再到UFLPA清单，美国对中国的人权制裁数量空前提升，并有变本加厉之势，体现出美国政府对华根深蒂固的政治偏见。随着美国对《全球马格尼茨基人权问责法案》等相关指南文件的细化，我国面临其新一轮大规模单边制裁的风险。当前，我国新时代涉外法治建设取得新发展，涉外法治格局的形成正迎来关键时期。面对美国的人权制裁，我国应主动提出人权议题，更加全面、深入地参与国际法规则的形成与发展，积极开展涉外法治体系的建设，不断完善中国特色反制裁法律体系，以反制裁立法、司法、执法实际行动践行多边主义、维护国际秩序。

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责任编辑：龚静阳

DOI：10.13946/j.cnki.jcqis.2023.03.015

作者简介：李燕飙，西北政法大学国家安全学院讲师，西北政法大学涉外法治研究中心专职研究人员；许妙，西北政法大学国家安全学院2019级本科生。

基金项目：中国法学会自选项目“反制裁法律法规研究”（CLS〔2022〕D86）；陕西省教育厅一般项目“总体国家安全观视阈下‘一带一路的数字话语风险与对策研究”（22JK0198）；新疆维吾尔自治区社会科学基金“新时代党的治疆方略”研究专项项目“新时代新疆形象自塑的话语建构及策略研究”（2022VZJ020）

引用格式：李燕飙，许妙．中美战略博弈下的美国对华人权制裁：法理批驳与中国因应［J］．统一战线学研究，2023（3）：166-180．