刘敏

［摘 要］随着我国城镇化发展步伐不断加快，现代化城市治理成为当前城市管理的主要目标。为了提高城市对突发公共事件的应急响应效率，减少突发事件帶来的不良影响和经济损失，本文引入“韧性治理”“韧性城市”理论，分别阐述了应急管理及韧性的应急管理，分析韧性治理视角下深圳市应急管理存在的问题及问题成因展开剖析，最后提出了韧性治理视角下深圳市应急管理问题的解决对策，以期为深圳成为具有韧性的、智能化的应急管理城市提供参考。

［关键词］韧性治理；应急管理；突发公共事件

［中图分类号］［F292］ 文献标志码：A

应急管理是国家安全发展关注的核心，近年来我国各级政府完善了应急管理法律制度，提升了我国应急管理效能，但城市的流动性、异质性、多元性等属性，造成了面对灾害风险的脆弱性。面对世界公共卫生环境给全球带来的公共卫生危机，城市必须有效应对复合型灾害风险，本文引入“韧性治理”“韧性城市”理论，从韧性的角度探讨城市应急管理能力的提升。

1 概念分析

1.1 韧性与韧性城市

韧性是物体受到外力而发生改变后凭借自身能力恢复原有状态的性质。随着全球防灾减灾深入研究发展，将韧性治理引入城市规划建设与灾害风险应急管理，使城市可以通过自身学习和重新认识突发情况，减少灾害风险带来的损失，提高风险应对能力。韧性城市是世界经济、社会、政治发展的必然产物，在受到外部影响时能够通过城市自我保全，维持城市正常有序发展。城市是经济行为、物理建筑、人为因素融合的复杂系统，城市规模不断扩大，城市各系统间存在互相渗透与依赖的关系，一旦某个系统被破坏，将会影响整个城市系统的运行。我国城市灾害风险类型多样，引入韧性城市理论，可以提升城市防灾、减灾、救灾能力。城市具备足够韧性，才能快速应对突发公共事件，达到城市应急管理目标［1］。

1.2 应急管理

应急管理是政府及有关部门面对突发事件采取的应对态度。国家近年来提高了对城市应急管理的重视，保障人民生命财产安全是社会发展的基础，应急管理发挥了政府主导性、强制规范性及综合管理性特征［2］。

1.3 韧性的应急管理

应急管理要对灾害风险做出正确判断，妥善解决灾害造成的损失，减少灾害对人们生命财产安全造成的损害。应急管理能够有效降低风险发生的概率，遏制灾害进一步蔓延，提高灾害恢复效率。在韧性治理视角下，要提高城市应急管理物资储备，加快应急能力转化，增强城市抗风险能力［3］。

2 韧性治理视角下深圳市应急管理存在的问题

2.1 韧性应急管理制度建设有待完善

随着社会经济的快速发展，城市应急管理制度需要更系统、全面。当前部分应急管理制度以行政法规或部门规章的形式体现，发布了国家或地方政府的指导文件，但其修订更新相对滞后，侧重处置救援，忽视事前防控，难以形成长效机制［4］。

2.2 应急协同联动韧性有待提升

首先，政府部门之间缺乏纵横联动机制，部门间缺乏韧性应急联动机制，有的部门应急响应效率较为低下，不能实现跨层级、跨行业、多灾种应急指挥。风险管理控制不能整合不同责任主体，韧性应急管理机制不明确，当前应急委、安委会、减灾委缺乏统筹功能，在城市防火、防汛等工作中存在部门职责边界模糊、运营机制不畅、部门间协作不畅等问题，不能发挥应急管理效能。其次，应急管理责任机构与各部门组织缺乏沟通。深圳市应急管理以政府为主导，社会各企事业学位及公民依赖政府统筹调度，在防震减灾及危机应对环节缺乏对辖区资源的整合，在协同预防、联动救援方面有待加强［5］。

2.3 韧性应急空间和物资储备亟待补全

城市常态运行需要具备一定的应急空间与应急设施，一旦面临灾害风险需要采取应急设施应对，利用应急空间避难，是城市可持续发展的重要物质基础。城市化进程加深，城市面临更加复杂的灾害威胁，不确定因素增加，灾害风险成为应急管理的重点。传统防护战略强调灾害规避或者阻止灾害发生，应急空间及应急设施能够提高灾害后的应急响应效率，保证城市公共服务能力，提高城市空间资源规划管理水平。深圳应急基础设施建设已经建成，但与国家要求的防护标准有一定差距，存在较大安全隐患，一旦公共事件发生，需要调集各类应急物资，但城市韧性应急空间及物质缺乏，影响了城市应急响应效率［6］。

2.4 韧性智能应急技术有待加强

全域感知、物联网、云计算、5G、人工智能和机器学习等技术的综合运用还有待进一步加强。当前的应急管理未能渗透现代化科技，还未实现智能技术赋能城市应急响应以提高风险识别效率，各部门之间还存在一定程度的数据壁垒，信息共享不够灵活、不够及时，未能对救灾进行针对性指导，面对突发事件难以形成统一指挥［7］。

2.5 灾后恢复韧性机制有待健全

一是心理恢复机制相对缺乏。突发公共事件可能对相关人员造成身心伤害，要加强对灾后当事人的心理实施正向干预，树立以人为本理念，让相关人员更好地面对灾后心理低谷期，减轻负面情绪，帮助人们尽快从痛苦中走出来，快速恢复正常生活，维护社会和谐稳定。突发公共事件发生后，政府往往更多注重生产秩序的恢复，缺乏对受灾人们的心理干预。二是灾后恢复缺乏政府扶持政策。针对灾后经济低迷的状况，政府引导与支持制度体系还未能完全落到实处，灾后恢复韧性机制有待健全［8］。

3 韧性治理视角下深圳市应急管理问题原因分析

3.1 韧性应急管理思想滞后

城市应急管理组织架构侧重事后应急处置，应急管理思想滞后，灾害预警过于被动，预警信息发布被干扰，缺乏主动意识。灾害风险信息的发布出现迟滞情况，信息报告反馈机制不健全，信息沟通不灵活，限制了信息自主性，预案按照上级部门要求，不能对辖区灾情展开具体分析，缺乏科学规划。应急管理宣教普及不够广泛，不能对应急管理人员实施全面的法规教育，导致规章制度缺乏约束性。在韧性治理视角下，要以积极的态度实施应急管理。深圳城市韧性治理需要更新应急管理理念，改变城市的脆弱性，强化城市韧性。

3.2 韧性应急决策能力有待提升

第一，政府结构受到应急管理决策影响。一方面受到职能部门影响，强调专业性；另一方面应急管理決策需要由政府决定，但政府在科层组织架构下，缺乏主动思辨性，不愿意承担“有风险”的决策。第二，政府决策缺乏操作性。应急管理工作依赖制度操作，未能全面思考预防减缓、预警准备、救援处置、重建学习等，缺乏对应急问题的全过程了解，影响决策的科学性和效率性。第三，应急决策不完善。应急决策专家库能够对不同事件做出及时反馈，给公共卫生实践、自然灾害或综合管理等灾情提出合理性意见。目前，深圳的应急专家库成员结构较为单一，尚未挖掘本土应急人才资源，应组建形成专兼结合、干群结合的多元化应急专家库。

3.3 社会组织力量利用不足

社会组织规模小、形式散，组织力量薄弱。一方面社会上缺乏非营利组织，应急管理不能与政府有效合作，应急管理难以形成协同效应，韧性治理单纯靠政府力量很难完成，企业在应急管理各阶段能力有限，应急知识宣传范围不广，导致社会各级组织缺乏对应急管理的认知。另一方面，社会团体及企业也是突发事件应急管理工作的参与主体，但未能积极参与应急管理，作用发挥不大。社会团体关注自身利益相关政策，他们应急救援技能有限，缺乏对公共应急管理的足够关注，一旦出现突发公共事件，由于缺乏足够的专业知识储备，应对能力不强，很难参与到应急救援中。

3.4 公众韧性应急教育欠缺

深圳已于2022年成立“应急第一响应人”队伍，“应急第一响应人”培训制度化、常态化及建立健全的“应急第一响应人”机制还任重道远。主要是因为应急教育覆盖面不广，人们对应急管理了解较少，应急管理意识薄弱，缺乏主动防灾减灾能力，过度依赖政府统筹调配，公众主动、科学参与应急管理能力还有大幅提升空间。

4 韧性治理视角下深圳市应急管理问题的对策建议

4.1 完善应急治理体系，提升应急管理的制度韧性

韧性治理应急管理要突出制度的前瞻性、保障性，从全局考虑，建立完善的城市应急管理制度。首先，要注重韧性应急理论与机制研究。应急管理要从发展视角认识应急管理工作，完善应急理论基础，提高工作效率，城市在制度设计方面要具有良好的延续性、综合性，加强应急管理文化宣传机制建设，通过网络途径开展应急教育活动，提高应急管理知识普及水平。同时，要加强应急设施机制建设，提高设施设备的利用率，加强应急社会动员机制建设，制定应急救援准入标准，构建应急网络数据库，发挥社会组织力量。

4.2 强化多元主体协同，提升应急管理的结构韧性

首先，要完善应急指挥体系，科学组建人员架构。重点内容包含突发事件的预测、处置、恢复等措施，保障应急管理工作的规范性与权威性。其次，完善社会参与机制，突出应急管理指挥系统的综合性特征，明确各主体的职责范围，加强与各合作部门间协调合作机制的构建，实行统一部署、分级执行的策略。最后，构建宣传沟通反馈机制，实现应急管理信息资源共享，及时做到对公共突发事件的信息获取与数据处理，通过多种媒介向外界沟通，便于公众监督，保证信息的准确性、即时性与完整性。

4.3 注重应急设施建设，提升应急管理的物理韧性

第一，拓宽资金投入渠道。除了保证政府财政投入，还要设立社会资助专项资金，建立防灾减灾基金，对各类灾害制定保险制度，从多个途径降低灾害带来的经济损失，提高城市资源共享性，增强城市韧性，减轻政府财政压力。第二，加强应急基础设施建设。城市应急管理可以在突发公共事件时减轻受损程度，通过拓宽应急资金投入，利用信息化技术，对城市不断改造更新，及时修复残损基础设施，提高基础设施能效，恢复应急功能，完善城市应急管理基础设施建设。

4.4 重视科学技术价值，提升应急管理的技术韧性

第一，组建专业应急救援队伍。政府要建立科学应急救援标准，实现精细化管理，完善应急管理流程。在韧性应急中，要配备专业设备，定期开展应急演练工作，提升专业队伍应急救援水平，及时应对突发公共事件。第二，面向公众开展应急教育。加强对社会公众的基础应急教育，提高个体应急能力，包括地震、火灾的逃生方法等，减少人员财产损失。要向社会提供应急知识学习平台，邀请相关领域专家开展应急管理科普宣传，让社会公众了解应急管理知识。第三，发挥信息化技术，实现智能化应急管理。借助现代化信息技术，实现数据融合，打破部门间的信息壁垒，实现智能化统筹管理，增强城市应对突发公共事件的精准性。

5 结语

现代化城市治理水平和安全系数很大程度上取决于城市的应急管理能力，城市应急管理能力能否提升则取决于应急治理体系、应急多元主体协同、应急设施建设、科学技术价值的建立与运用情况。总之，要实现从体制机制、物质基础、技术应用等多面高标准建设韧性城市，最终构建人人参与、人人有责、人人尽责、人人享有的共建共治共享社会治理模式。

参考文献

［1］刘辉，程振超，王丹. 城市消防韧性评价指标体系研究［J/OL］. 灾害学：1-8.

［2］张思思，马晓钰，崔琪. 中国城市韧性的时空动态演变及影响因素分析［J］. 统计与决策，2023，39（3）：110-115.

［3］房玉东，王文，张志，等. 安全韧性城市防灾减灾发展策略研究［J］. 中国工程科学，2023，25（1）：1-9.

［4］张靖岩，范乐，张泽伟，等. 多灾种下特大城市安全韧性影响评估研究与实践［J］. 灾害学，2023，38（1）：7-12.

［5］容志. 我国城市韧性治理现状分析与完善策略［J］. 国家治理，2023（2）：57-62.

［6］张志学，张三保. 城市社会韧性提升的实践方向——温州经验及其启示［J］. 国家治理，2023（2）：67-71.

［7］贾瑞彪. 韧性城市建设中的风险分析与问题解决构思［J］. 未来城市设计与运营，2023（1）：13-18.

［8］弓顺芳. 整体治理视域下韧性城市建设问题研究［J］. 上海城市管理，2023，32（1）：2-8.