余黎敏

［摘 要］调节金作为土地增值收益分配机制的重要组成部分，是国家参与入市收益分配的重要方式，影响着土地增值收益分配公平问题。本研究发现，各试验区在调节金收缴过程中存在各地征缴标准差异性较大、征缴比例相对悬殊、城镇分配层级不明晰的问题，可从规范税费、加强专户管理、明确分配层级三个层面规范增值收益调节金制度。

［关键词］集体经营性建设用地；增值收益；调节金

［中图分类号］F28文献标志码：A

伴随着社会经济的高速运行，在资本的催化作用下，城市化和工业化得到了迅速发展，各地区之间的要素流动也日趋频繁。长期以来，农村集体拥有农村集体经营性建设用地（以下简称“集建地”）的所有权，主要将其用作内部乡镇企业的建设，不利于发挥闲置建设用地的增值效益。党的十八届三中全会明确提出，允许集建地以出让、租赁、入股的方式进行流转。

各级政府通过从土地入市和再转让过程中收缴调节金的方式参与分配。截至2018年底，全国集建地入市总计得到257亿元价款，为国家增收了28.6亿元调节金。为保障調节金的正常管理，各地出台了相应的征管政策办法。

目前，各地调节金征收比重差异较大，征收标准各行其是，缺乏普遍适用的制度指导。调节金作为政府参与入市土地收益分配的主要方式，其收缴方式不一致、收缴比例不稳定、收缴原则不明确等问题严重影响了政府参与收益分配的公正性。林超、曲卫东等学者认为，以成交总价款为收缴标准，忽视了政府及集体在入市中的分工付出［1］。石小石、白中科认为入市允许集体将闲置集建地流转交易，致使政府丧失了部分财政收益［2］。吴昭军认为不同地域调节金收缴比例存在较大差异，且缺乏法理依据，其合法性、权威性受到挑战［3］。基于上述情况，本文针对集建地入市增值收益调节金制度进行研究，以期探索出符合现实需求的制度体系。

1 各试验区土地增值收益调节金收缴与管理

1.1 各试验区土地增值收益调节金收缴

通过研究各城乡融合试验区土地增值收益调节金收缴制度，除了传统按照土地入市方式征缴土地增值收益调节金方式之外，收缴标准大致还有三种类型，分别为差别化征收、累进征收、按级征收。

1.1.1 差别化征收

广东广清接合片区的佛山市南海区按照入市方式（使用权出让/转让）实行典型的差异化征收。具体办法如下：依据“工用、商用、公共用”三类用途征缴调节金，其中，以“出让”方式入市的土地根据若属于“城市更新或农村综合整治片区”，按照5 %～10 %的比例征缴调节金，其他区域10 %～15 %的比例缴纳。入市方式为“转让”的根据“土地所有权”“房地产”，按照1.5 %～3.5 %的比例缴纳，“直系亲属或公共福利事业”用途的以“赠与”方式转让的免收调节金。

1.1.2 累进征收

江苏宁锡常接合片区的武进区根据入市方式（使用权出让/转让）按成交价格和增值收益实行累进缴纳调节金。其中，使用权的出让按照成交价价款的20 %、30 %和40 %的比例分三级征收；以租赁、作价出资（入股）出让的土地，按照租金、股份利息或红利收入的20 %征收调节金。使用权转让的按照“出售”和“租赁、作价出资（入股）”两种转让方式，根据增值收益征收30 %～50 %。以“交换”方式转让的，若存在补偿差价，按照30 %的比例增收。同时，若产生相关税费，由受让方和转让方按规定缴纳。

除江苏省外，浙江省义乌市在土地增值收益收缴方面也实行累进征收制。与武进区略微不同的是，发生土地使用权出让或租赁，义乌市以增值收益为基数，以三级超额累进的方式收缴。其中，未超出应扣项目50 %的部分，按30 %收缴；超过50 %且未超过100 %的部分，按40 %收缴；超过100 %的部分，按50 %收缴。

1.1.3 按级征收

重庆市大足区结合基准地价，按用途按地区制定了调节金具体的收缴比例。根据集建地归属的地理区位，按照三类镇（街道）类型进行收缴。以协议方式入市为商业用地的，从土地纯收益中收缴15 %～25 %的调节金；入市为工业用地的，从土地纯收益中收缴10 %～20 %的调节金。以招拍挂的方式入市为商业用地的，从土地纯收益中收缴10 %～20 %的调剂金；入市为工业用地的，从土地纯收益中收缴5 %～15 %的调节金。

此外，山东、河南及四川也实行按级征缴。以基准地价覆盖区位为标准，制定了具体的收缴办法。例如河南建安区域内，若转为商业用地，则根据基准地价所覆盖的4级区域，按25 %～30 %的比例收缴；若转为工业用地或公共用地，同理按照15 %～20 %的比例收缴。山东平度市根据土地区位所在的地价体系，按5 %～50 %不等的比例收缴调节金。四川郫都区按照13 %～40 %的比例收缴调节金。

1.2 各试验区调节金管理办法

调节金作为国家参与分配的合法形式，在自然资源部会同财政部等部门收缴后，目前各试验区按照两类方法进行管理：第一类是纳入地方政府公共预算，在各级政府内部分配，并按照非税收入统一管理；第二类是设立专项财政专户，专款专用。

1.2.1 地方公共预算

在这种分配模式下，自然资源部等部门收缴调节金后，将其纳入地方公共财政预算管理，按照一定的比例在乡、镇政府间进行分配，统筹用于乡村建设、扩充集体资金、困难补助等。多地按照此方式对调节金进行管理。例如广东、江苏等地按照5∶5的比例在区、镇（街道）进行分配；河南建安区按照区、乡镇（街道）4∶6的比例进行分配；江西收缴所得的调节金全数归于地方国库，按照地方公共预算统一管理，在区、乡、村三级按比例进行分配。属于乡镇集体所有的集体经营性建设用地，在区、乡两级按1∶9的比例分配；属于村、组集体所有的集体经营性建设用地，在区、乡、村三级按

1∶3∶6的比例分配。

1.2.2 财政专用账户

在这种分配模式下，自然资源部等部门收缴调节金后，将其纳入专设的财政专户管理。江苏省常州市在收取土地增值调节金后，按照区与镇（开发区）各50 %的比例分配，由区级统一安排使用，实行财政专户管理，主要用于农村建设、环境整治、社保补助等。其中，镇政府分配份额中的20 %由区政府统筹使用，主要作为农村“三权”抵押贷款风险的补偿资金。

2 各地调节金征收制度比较分析

在《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的规制下，各地制定了调节金收缴办法。从各试验区来看，制度设计方面虽有共通之处，但也存在较大的差异。

2.1 征缴标准尚不一致

根据《暂行办法》，当集建地使用权人，以出售、交换、赠与、出租、作价出资（入股）或其他视同转让等方式取得再转让收益时，向国家缴纳调节金。山东、河南、四川、重庆的部分地区以入市土地的地理区位为标准，根据不同入市方式和用地类型收缴土地增值收益调节金；广东佛山地区实行差别化征收，以出让方式入市的土地属于“城市更新（‘三旧改造）或农村综合整治片区”，当土地使用权发生再转让时，按照转让类别进行收缴调节金；浙江、江苏部分地区实行分级累进缴纳；吉林、江西的部分地区依照入市方式统一收缴调节金。由此可见，在农村地区土地增值调节金收缴方面，各试验区存在较大的差异。调节金作为政府参与土地收益分配的主要来源，不同的收繳标准使得政府专项财政收入差额较大，进而影响各地区投入农村地区基础设施建设的财政预算增额。同时，收缴调节金是建立城乡统一的土地交易市场，构建统一的城乡土地交易制度的重要措施。但本研究发现，仅浙江、江苏的部分地区实行分级累进缴纳，与土地增值税实行四级超率累进税率制的方式较为一致，其余地区在调节金收缴标准方面仍有很大差异。

2.2 征缴比例悬殊较大

《暂行办法》中规定，在集建地入市或再转让过程中，政府可按照20 %～50 %的比例从土地增值收益中计提调节金。同时，当土地产权发生转让时，产权承受人需按照契约规定缴纳一次性税收，但目前契税暂未将集建地入市纳入缴纳范畴，所以在此过程中需按3 %～5 %的比例缴纳与契税相当的调节金。整体来看，各试验区之间制定的调节金收缴比例差异较大。浙江、吉林、江苏、河南等地的调节金收缴比例基本与国家规定的比例持平，大致在18 %～50 %。江西、四川、重庆部分地区的调节金收缴比例略低，处在5 %～30 %。广东佛山地区的增值收益调节金收缴比例整体较低，对于以出让方式入市的工业用地缴纳5 %，商业用地仅缴纳10 %。根据不同区位的基准地价，山东平度地区调节金收缴的比例在5 %～50 %，其内部差异性较为明显。此外，仅浙江、江苏、江西、河南及四川五个地区在政策文件中规定受让方需缴纳3 %～4 %与契税相一致的调节金，其他地区政策并未对此作出明确的规范性要求。整体来看，大部分地区的土地增值收益调节金的收缴比例相对较高，不同地区之间土地增值收益存在明显的差异，各地区从中获取的调节金收益差距较大，影响地方发展的平衡性。

2.3 城镇分配层级不明晰

国家收取的调节金部分由政府作为非税收入纳入各级财政预算或财政专户进行统一管理，并且根据土地的权属，在各级政府间进行合理分配。通过研究发现，各试验区城镇各级政府间的分配比例尚不明晰，大部分地区参与分配政府层级也缺乏明确说明。其中，江苏、广东的部分地区仅在区、镇政府按各50 %的分配比例进行分配，江苏武进区额外规定将镇政府收益的20 %划归到农村“三资”财政专户进行管理；河南按照4∶6的分配比例在区、镇二级政府间分配；浙江按6∶4在市、镇街二级分配。由此可见，虽然上述地区在调节金分配过程中在区（市）、镇（街道）实行二级分配且制定了具体的比例，但是并没有对划分的依据进行说明，缺少法理支持。仅江西片区根据土地所属的产权对调节金的划分进行说明，其中属于村集体的按照1∶9的比例在区、镇二级政府间分配，属于乡村集体所有的按照1∶3∶6的比例在区、镇、乡三级政府中进行分配。由于政府分配层级与分配比例不明确，各级政府在利益分配过程中缺乏约束性，收益分配缺乏公正性，进而影响了乡村建设的资金投入力度。除此之外，各级政府在土地入市过程中扮演的角色不同，投入的成本也不同，若不明确规范各级政府的分配标准与分配方式，则会提高政府的工作成本，降低政府的工作效率。

3 完善土地增值收益调节金制度的对策建议

3.1 建立城乡统一的税收制度

首先，要尽快将入市增值收益调节金纳入相关税法建设工作。在法律上规范国家参与土地入市的初次分配和再转让分配税收形式，对具体缴纳的税种和税率进行合理安排，逐步实现契税调节金、土地增值税调节金等税费并轨管理，逐步推动税收整备工作步入正轨。其次，要通过法律明确入市增值收益的纳税对象、纳税义务人、收缴税率、收缴比重。地理区位对土地价格具有决定性影响，在土地初次入市与再转让过程中，可将土地实际成交额作为纳税对象，以地理区位划分为标准，参照江浙地区及国有土地增值税缴纳办法，按增值额度，实行多级累进缴费制度。在确定税收比重时，要充分发挥税收的调节作用，平衡好入市增值收益与征地等其他土地流转方式之间的地价差额。最后，国家在制定税收政策法规时，要考虑到社会发展的平衡性，充分保障农民集体及集体成员的收益权。可适度降低初次入市土地增值税收的比重，适度提升再转让增值税收的占比，在初次分配时将更多的土地收益分配给农民集体及集体成员。

3.2 加强政府的专项费用收支管理

首先，要充分发挥政府在土地市场体系中的经济管理职能，维护好土地增值收益分配秩序，可通过降低入市准入门槛、整合入市交易费用等方式降低土地交易成本。厘清各级政府在土地入市过程中所扮演的角色，要准确划分自然资源局、财政局、税务局等涉及土地增值收益分配管理职能部门的职责与权限，建立责任人负责制度，明确责任部门和相关责任人的权利与义务。同时，要最大化地避免政府机构职能错位与交叉，有效避免财力、物力、人力资源的浪费。要加强各部门之间的合作，及时沟通土地增值收益调节金收缴与分配工作进展，优化政府分配结构，化解分配过程中的各类矛盾冲突。其次，土地增值税费“取之于民”理应“用之于民”，要秉持专款专用原则，以乡村振兴为目标，提高土地出让收入使用投入农业农村的比例。以保障和改善农民民生为优先方向，将更多的土地增值收益投入基础设施建设、农村环境整治、生态补偿、农村社保补助和特困救助等民生工程，增加政府财政预算中农村地区的预算份额，将农村经济建设与发展作为县域内政府工作的重点。

3.3 明确政府参与分配的层级

在土地市场交易过程中，应该加强私法规制，以法权形式确保各级政府参与利益分配博弈的合法性［4］。首先，要充分发挥政府参与增值收益分配的社会职能，在内部分配过程中要注重形式平等，明确政府参与土地增值收益分配的层级。可通过衡量各级政府所承担的工作任务的繁杂程度，以及后续工作成本和需求预算，按照土地管辖范畴，确定区（市）、镇、乡三级政府之间的分配比例。其次，要保障基层政府分配过程中的实质性公平，适度扩大县域范围内的镇、乡政府土地增值收益调节金的分配占比，激发县域内政府的工作积极性。

参考文献

［1］林超，曲卫东，毛春悦. 集体经营性建设用地增值收益调节金制度探讨——基于征缴视角及4个试点县市的经验分析［J］. 湖南农业大学学报（社会科学版），2019，20（1）：76-81.

［2］石小石，白中科. 集体经营性建设用地入市收益分配研究［J］. 中国土地，2016（1）：28-30.

［3］吴昭军. 集体经营性建设用地土地增值收益分配：试点总结与制度设计［J］. 法学杂志，2019，40（4）：45-56.

［4］刘靖羽，尹奇，匡玥. 集体经营性建设用地入市中政府行为的博弈分析［J］. 河南农业大学学报，2016，50（6）：844-850.