杨书文 王鹏霖

摘要：党的二十大报告提出：“深化简政放权、放管结合、优化服务改革”，这是政务服务改革的方向与重点。为此，我们围绕“办不成的事”来探索地方政府是如何优化服务改革的。通过分析“办不成的事”是如何办成的来探讨地方政务服务“兜底办事”的逻辑与机制。结合界面政府的概念，构建包括问题、流程、行动、机制在内的“政务服务兜底”的分析框架，并运用地方政务服务中心的案例进行阐释，研究发现：“办不成事”问题是阻碍政务服务兜底的主要瓶颈。对事务的研判、负责、协调、流转和吸纳是重要环节；构建回应渠道、参与渠道、协调渠道、商议渠道和备案渠道是核心流程；分级响应、“吹哨报到”、跨部门协调、一事一议和闭环运行是完整运作机制。掌握这些治理逻辑有助于进一步优化政务服务，提升基层政府的治理能力与水平。

关键词：政务服务；行政审批；兜底办事；办事机制

中图分类号：D63     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2023）01-0072-13

一、问题的提出

党的二十大报告提出：“深化简政放权、放管结合、优化服务改革”，这是政务服务改革的方向与重点。政务服务中心是探索服务型政府的重要载体，具有整合职能、集中部门、高效服务、即时反馈的核心功能。然而基层政务服务中心普遍存在资源紧张、流程固化、事项繁杂等现实问题，企业和群众经常遇到“办不成事”的情形。“办不成事”被定义为：企业和群众在政务服务、商事服务领域未能实现成功受理、成功审批或多次在线上线下未能解决的情景，在办理申请事项时遇到符合办理条件又不能“办成事”的情况（不包括违法违规、有悖于政策规则的事项）[1] 。“办不成事”问题是怎么产生的？从学者的观点看，原因在于：其一，形式性的整合工作多于实质性的融合工作。权力意识强过服务意识，造成事项下放不充分、不到位[2]。不同层级大厅的职责“上下一般粗”，存在下级没权限、上级不负责的情况[3]。其二，如果审批部门不具有强大资源整合能力和创新服务功能，一些较复杂、非常规的业务则要依靠传统人脉资源去协调政府关系。其三，政府职能碎片化。政务服务的复杂性、综合性程度越来越强，但传统科层体制欠缺协调机制，容易形成“部门化政府”而非“整体性政府”[4]，缺少办事合力。其四，各地政务数据的“信息烟囱”[5]。信息技术虽然提高了办事效率和服务水平，但也诱发了信息孤岛问题。花大价钱强推新技术，反而造成服务壁垒的出现。其五，公众参与度低[6]。政务服务窗口注重技术嵌入、常态管理等工作，很少回应办事人的差异化诉求。

由此可见，基层政务服务中心的行为逻辑和服务质量等问题，仍然值得关注。既有研究多从推进政府内部改革的角度评价政务服务质量与水平，而较少从“办事窗口”出发分析基层政务服务中心的行为逻辑和服务质量。依据天津市B区政务服务中心“办不成事”问题窗口的实践，分析总结政务服务中心的“兜底办事”逻辑和运行机制，可以提炼出符合中国基层治理特色的政务服务提升之路。

二、文献综述与研究框架

（一）文献综述

兜底治理可归纳为地方政府通过自上而下动员，统一目标、凝聚思想、全盘托底，集中治理资源，解决辖区内治理问题的一种模式[7]。学术界对兜底治理的研究大多从以下三个维度展开：第一，兜底思维与兜底部门。兜底思維是一种体现决策效力、执行实力和运转动力的治理模式。兜底部门是我国独特的政府机构。兜底部门处置着那些看似不重要却又是政府机构必须承担的剩余事务，它为重新解释基层机构及其运作逻辑提供了可能性[8]。第二，兜底领域与兜底事务。目前兜底治理理念已出现在安全生产领域、公共部门危机管理领域、司法监察领域和城管执法领域[9]，一般针对较大型公共事项建立托底和保障机制。第三，兜底模式与兜底逻辑。建设基层政府的“责任兜底”模式要面临资源、问责和腐败三重风险，精准托底能调整并改善基层治理环境[10]。兜底的逻辑包括全盘规划、全程实施和全部担责，要承担较大的执行压力。

将兜底思维运用于政务服务和行政审批领域，是近几年的新议题。能否对常规性和法定性程度较高、量大面广的审批事项兜底，仍然需要大量的实践检验[11]。政务服务兜底是指：一般事项交由常规窗口即收即转即办；困难事项通过协调、内部流转解决；复杂特殊事项通过向上报告、领导联席会议和非常规流程解决，从而实现全部事项兜底。政务服务兜底既要考虑问题情形，还要考量流程衔接、行动效力和机制嵌入等问题，在解决“疑难杂症”的过程中发现背后的治理逻辑，总结经验并凝练中国基层治理特色。

（二）研究框架

基于兜底治理的研究主题，引入界面政府的思维，可以构建一个包括问题界面、流程界面、行动逻辑、办事机制在内的政务服务兜底分析框架（见图1）。界面一词在公共管理研究领域的泛用性很广。界面政府理论将政府看作一个界面体系，强调政府通过界面与民众互动[12]；基于数据集成、技术逻辑与治理逻辑可将不同界面的治理转换成同一界面，形成一种“连接性治理”[13]；不同界面可提供差异化的研究切口，丰富公共管理的研究范式，例如，可以从国家界面和街头界面等维度切入基层治理的研究议题[14]。这些研究表明政府能够通过构造治理问题、治理逻辑、治理工具等不同类型的界面，生动诠释政民互动的样貌和特征，提供连接性视角和研究切口，揭示基层治理难题背后的逻辑和规律。

1.问题界面

依据办事人的多元化诉求可模拟问题情形并组成问题界面，所以“界面”在此语境下解释为集合、组合、整合。问题A、问题B……代表了先前未能在常规窗口办结而积压的困难特殊事项，它们可以是居民端出现的身份信息校正、异地就医报账、教育属地迁移等问题，可以是企业端出现的特殊经营许可、容缺材料审核、混合产权交易等问题。这些难点构成政务服务兜底的初始问题界面，通过“办不成事”问题窗口识别后与办事流程界面对接。

2.流程界面

能够支撑窗口受理“办不成事”问题的各条路径构成了流程界面。流程是关乎办事容易度和便捷度的重要因素，它贯穿业务受理的全过程。搭建问题界面与流程界面的对接渠道，即实现问题与渠道的相互匹配，紧密衔接。依据窗口的运作模式，完整的办事过程可划分为响应阶段和回应阶段：响应阶段旨在正向串联多种办事渠道，例如：当场办、协调办、特批办等方式；回应阶段旨在逆向输出结果和信息，涉及兜底办理行动后的结果反馈、解释说明等内容。

3.行动逻辑

政府内部采取什么样的方式解决“办不成事”问题构成了行动策略。具体而言，行动包括调用了哪些部门、通过什么手段、如何上传下达、怎样获取资源和权限等。选取政务服务兜底工作中最关键的四个主体作为执行活动内部框架的支点。条线部门的诸多行政权力交由服务中心使用，同时，中心在履行自身职能的过程中，依然需要条线部门的配合与支持。窗口部门始终处于业务和问题的最前线，其行动目标为顺利办结事项，保证服务质量，让市民满意。营商环境办公室在此逻辑关系中充当着承上启下、盘活条块关系的重要角色。办事人是信息沟通过程中最活跃的要素，能提出最实际的问题，表达强烈的协调意愿，推动事项办理取得进展。

4.办事机制

机制是指地方政府通过不断摸索和实践，把“办不成的事”办成的经验和做法。具体而言，办事机制是对难题解决过程的复盘和反思，将关键环节、执行方式和协调渠道程序化、书面化、常态化的过程，是揭示地方政务服务中心如何从“困于山林”到“拨云见日”的治理逻辑和内在规律。这也代表着地方政府通过政策创新、技术赋能、流程设计、服务供给等路径，从“治理”向“善治”转变的过程。

三、案例分析：天津市B区政务服务中心“兜底办事”的治理逻辑

探讨政务服务如何兜底就是研究“办不成的事”如何办成，以及如何设计新的政务服务流程，继而实现“好办事，能办事，办成事”。对天津市B区政务服务中心的“办不成事”问题窗口进行研究，能够分析出“办成事”背后的治理逻辑和服务流程创新经验。资料和数据来源有三：一是对B区政务服务中心的深度访谈及获取的内部资料，深度访谈自2021年9月至2021年12月期间进行，访谈对象包括服务中心领导和工作人员（见表1）。二是对B区政务服务中心进行实地观摩并与服务对象进行交谈。三是从国务院到地方各级政府官网发布的文件、报道及材料。

（一）窗口多重回应路径的治理逻辑

1.问题识别：如何研判“办不成的事”

之所以设置“办不成事”反映窗口，主要是为了解决群众办事难、多头跑、体验差等问题。为切实有效解决问题，政务服务中心的首要任务是研判和遴选，到底有哪些事项需要服务中心兜底。因此，在工作流程中融入事项分级机制是各条工作分路的初始阶段。每个问题都须分级转入不同的流程分支，以实现精准响应。天津市B区政务服务大厅内“办不成事”窗口的三层分级模式具备了较好的研判功能，能够延伸多重回应路径，提高问题回应能力，并具有流程运转优势。

2.流程设计：构建问题漏斗式回应渠道

2021年8月，天津市B区优化营商环境领导小组办公室印发《B区优化政务服务营商环境解决企业群众“办不成事”问题工作办法》，要求配置专窗设专人提供协调式服务，开辟一条能反映、有交流、好办事的新渠道。随后B区“办不成事”问题窗口设置了“问题漏斗式”回应渠道，整治的問题包括：“政策法规不明晰、流程调整余地不明确、业务操作不熟悉”导致的不敢办问题；“理解存在偏差、政策执行机械死板”导致的不愿办问题；“窗口服务能力不足、态度不积极阳光”导致的不给办问题；“职能交叉、涉及部门较多”导致的很难办问题等。

能向办事人承诺职责内的马上办，不拖延给承诺书；职责外的协调办，不推挡帮找转接人；政策不明的创新办，不一味否决而要找可行空间。（访谈编号A20210909）

3.行动逻辑：业务通办和问题专办

B区政务服务中心设立“办不成事”问题窗口并将其视作常规办事窗口的有效补充。常规办事窗口和“办不成事”问题窗口存在四种差异（见表2）。第一，常规办事窗口的主要特征是业务与窗口互相锁定，回应路径较为单一；“办不成事”问题窗口可处理各类非常规的业务，有多重回应路径。第二，常规办事窗口的行动模式相对固定，多以垂直部门间协作为主；“办不成事”问题窗口横向协作和沟通的内容多。第三，常规办事窗口有完备的办事程序和方法；“办不成事”问题窗口依据问题类型选择办事方法，有灵活的办事流程。第四，常规办事窗口注重结果，动力源于自上而下的压力；“办不成事”问题窗口注重办事方法和过程，动力源于自下而上的诉求和变通。

（二）“吹哨”部门下沉参与的治理逻辑

1.问题识别：如何负责“办不成的事”

为了支撑窗口运转有力，需要有强势的内部负责机制。问题驱动关键部门负责的工作模式在此情境下产生，该模式具体表现为领导下沉、部门负责、专员督促的多角色、多任务体系。这种自上而下共同负责的治理方式可以集合资源、能力及优势，打通办事过程中的壁垒和障碍。为了保证困难事务有部门负责，地方政务中心推出关键部门兜底的治理模式，天津市B区政务服务中心创新提出部门“吹哨报到”的负责机制，起到让关键部门下沉到企业和群众中，深入到问题解决流程中的效果。

2.流程设计：构建部门沉浸式参与渠道

天津市B区政务服务中心在2021年8月底启用“办不成事”问题窗口，办事人在区政务服务中心大厅入口处即可看见醒目的“办不成事”反映窗口。截至2021年底，中心“办不成事”反映窗口累计受理办结16个“办不成事”问题。针对办事困难、业务不熟、流程模糊、材料缺失等问题，“办不成事”窗口工作人员会主动记录在册并了解诉求，第一时间将问题上报部门负责人，然后转入“办不成事”窗口的办事流程，对疑难问题展开受理和研究。B区政务服务中心就困难特殊问题创新了解决机制，提出通过“吹哨”联动会审，多部门商讨解决的办法。

“吹哨”联动会审的本质是找准关键部门把“办不成的事”负责到底。通过多部门参会并发表见解，可以将困难事项的办成渠道再次拓宽。开会主要围绕部门能为“办不成的事”提供什么帮助、做好什么工作、有什么保障等问题展开研究和讨论，在做足研究后拿出真正可行的方案。这种聚焦一线难题，部门“沉浸式”参与到问题解决过程的方法，一方面可以考量真实情形，顾及办事人和政府两个主体的意见，另一方面可以检视政府自身问题，将治理重心始终落在为人民服务的主题上。

3.行动逻辑：问题驱动与部门下沉

问题驱动部门“吹哨报到”的方式代表了地方政府治理重心下移，尝试将下移的部门与基层的一线问题相联系，将治理效能同群众获得感、幸福感相联系。“吹哨”机制之所以会影响“条块”间资源对接，推动基层治理方式转变，提升政务服务质量，是因为它弥补了部门间缝隙和隔阂。一方面通过向下赋能让基层政府有能力把群众的事办成，另一方面推动政务服务更接地气，让工作流程贴近民众的多元化需求。

企业和群众来政务服务中心办事，难免会遇到一些困难和问题，如果让他们白跑一趟，会产生对政府部门的不满情绪……我们建立了部门会商和‘吹哨机制，集中解决个别企业、群众反映的办不成和办得慢问题。明确时限，力求快速协调解决，以提高企业和群众的获得感、满意度为基本要求。（访谈编号B20211118）

（三）上级领导动员协调的治理逻辑

1.问题识别：如何协调“办不成的事”

为了避免多头无序、配合乏力和权责失衡等问题，地方政务服务中心已经意识到“跨部门协作”的重要性。在部门协作的过程中，除了强调信息交互和资源流动，更重要的是突出领导权威。地方政府一方面投入资源建设窗口，另一方面还成立了专项问题的工作组，保证政务服务兜底工作有序推进。通过比较可以发现：有上级领导参与的工作小组更具组织性、纪律性和责任感，协调节奏更快，办事效率更高。可以作为证据的是B区优化营商环境办公室组建了有上级领导参与的“办不成事”问题工作组，一并解决了协调、指挥、配合等难题。

按照天津市统一部署和要求，B区于2021年11月底在全区各级各类市民服务中心大厅集中设立了52个“办不成事”问题窗口并串联12345政务服务热线专席，保证线上线下能全面受理“办不成事”问题。同时，指派一名领导担任“办不成事”问题工作组组长，负责统一领导协调工作；各级部门统筹窗口问题，主抓受理和反馈；各窗口负责事项的经办或转办操作。

2.流程設计：构建领导嵌入式协调渠道

领导下场参与协调，可以较快破除部门间的隐形壁垒，督促各部门就困难问题制定可行的改进方案。各部门协作是政府组织运转的常态化规律，由上级领导参与的协调小组对部门间推诿排斥、消极应付的行为与情绪有一定威慑力，可提高行政沟通效率，降低组织内耗和时间成本。政务服务中心容易在协调过程中遭遇信息传达不畅、部门保护主义、形式主义等情况。一人领导制主导下的工作小组可形成正向压力和监督，降低跨部门协调的行政成本，将被占用的时间还给办事群众。

3.行动逻辑：精准治理与条块协作

做好商事领域的审批服务也是创造优质营商环境的基础性工作。依据基层公共服务精细化供给理论[15]，实现政务服务精细化供给应参照基层政务服务资源储备和民众真实诉求两个维度，不断完善供给体系建设，注重基本供给能力、核心供给能力、延伸供给能力三个层面的推进。在提升政务服务内容的同时要把握治理客体动向，一方面高效整合基层政务服务资源，打造务实精简的流程，削减冗余环节；另一方面引导信息交互，避免盲目机械、僵化封闭的工作思维。

（四）环节整合加速流转的治理逻辑

1.问题识别：如何流转“办不成的事”

事项转办后，群众需要与办事部门一同等待事项后续的进展，为尽力缩短等候时间，继而实现“部门多跑路，环节少跑路，流程少跑路，群众少跑路”的目标，需要将外部转接改为内部流转。B区政务服务中心尝试了许多新的报送审批方法，出现了诸如审批“直通车”、“一次性”审批、“一件事”集成审批等模式，这些创新之举包含了综合商议、简化审核、加速批准、当场反馈的要素，让“一件事通过一次商议”减少反复流转产生的行政成本。

2.流程设计：构建条块集成式商议渠道

2021年12月底B区完成了“办不成事”问题窗口的布局建设。除窗口建设外，B区还通过调解室、总服务台等配套设施完善了“办不成事”问题工作的解决流程。在工作方法上，B区采用“区汇总—市局回应”的联动机制，区级政务服务中心汇总“办不成事”问题，报送给工作专班；专班每日填写《B区政务服务中心解决群众“办不成事”问题工作单》，分析事项内容，列明原因，写出协调需求；次日专班报送给市政务服务管理办公室审核确认，再派发解决要求，明确解决期限。

B区政务服务的工作秉持“本级层面解决不了的问题，绝不会搁置在本级不动”的思维方式，通过设置事项流转、多级协调、一事一议等环节以达到多部门响应和群策群力。解决“办不成事”问题的工作机制包括：第一，在接待企业群众时按照分级受理、前后联动、多方会审的机制，形成“提级响应服务”；第二，困难、复杂问题及特殊情况按一事一议机制处理；第三，更难研判、更难处理的情形由区改革优化营商环境领导小组办公室联席会议介入处理。

3.行动逻辑：常规督办与驻企帮办

B区“办不成事”问题窗口将难题对应两种工作流程。常规政务服务可在端口上直接衔接；商事流程向外延伸加入了服务管家体系，安排驻企专员帮助企业解决生产经营发展中的难题。具体而言，帮办服务模式通过建设驻企管家工作组确保服务事项落实落地。驻企专员是接收企业“办不成事”问题的第一责任人，按照“驻企专员吹哨、服务管家统筹、责任部门报到”的工作机制，搭配“提级响应服务”机制：三级响应对照简单问题办事流程，管家及驻企专员当场办结；二级响应对照复杂情况办事流程，由管家或驻企专员全程跟办事项，管家按职责分工将任务分解至责任单位协调办理；一级响应对照特殊情况办事流程，启动一事一议机制，服务管家将难以解决的问题提交总管家，总管家交由区改革优化营商环境领导小组或更高层级部门协调。

（五）事项汇总吸纳备案的治理逻辑

1.问题识别：如何吸纳“办不成的事”

当前地方政府对“办不成事”问题采取出现一个解决一个的工作模式，在摸索和试验中办成了事。然而这些方案能否保留并成为常态化机制，仍然需要一定的时间。研究难题的解决之道固然重要，但更重要的是总结和吸纳这种处理方式，填补政务服务缺口。为此B区政务服务中心设置了问题吸纳机制，将问题与业务紧密对接，并且能串联其他机制，保证全流程运行协调顺畅。在专窗背后配置了完整的闭环工作机制，通过对困难事项备案和记录吸取办事经验。

2.流程设计：构建事项补丁式备案渠道

B区政务服务中心设置了健全的事项记录与备案系统，对办事过程中的环节一一明确。中心配套的帮办工作室可为到访的企业代表、群众、机构专员、政府部门工作人员提供对话商议的空间，任何疑虑、隔阂、困难在工作室解决。政务服务中心将办事开始到结束的议程和环节划分为正向活动和逆向活动两部分，正向活动包括“办不成事”问题汇总、专窗受理、跨部门对话协助、推出适宜方案。逆向活动则包括办事情况反馈、回访群众、评价建议、反思检视、总结备案、事项改动、流程微调等。

3.行动逻辑：结果反馈与流程改造

这种工作模式塑造了专窗登记、专人受理、专项工作组联合解决、情况反馈的闭环解题机制。这样的设计区别于传统工作机制，将问题、决策、行动、结果、反馈等要素合理串联。一方面，在“办不成事”问题驱动下形成的“专窗引导—工作室实践—走访改进—评价反馈”一体连续的闭环系统，强化了政务服务与公共需求的黏合；另一方面，办事留痕、记录可查、一事一结的形式有助于把流程改革做到位、抓到底，避免事项在流程中卡壳、停滞或搁浅。

目前我们在全区各级各类政务服务中心设置了反映窗口，专接“疑难杂症”。按照工作方案形成从受理、转办到办结、督办的闭环管理制度。通过举一反三，政务服务中心将梳理问题可能出现的原因，吸收群众意见建议，提前制定好解决方案，推进流程优化、完善办事程序，同时建立健全解决问题的长效机制，避免同类问题再发生。（访谈编号C20211118）

四、政务服务“兜底办事”机制的构建

（一）转变服务理念以引领公共价值共创

构建政务服务“兜底办事”机制是以人民为中心理念的延伸。兜底动力源于民众需求，而不是自上而下的压力与命令，这意味着兜底办事的行为特征由被动执行转为主动进取，突破垂直刚性的科层结构，由超常规目标牵引从而实现弹性权变。从整体性政府角度看，构建“兜底办事”机制的根本目标是实现整体价值最优，这就决定了“兜底办事”机制的内容与回应人民诉求、承担公共责任及改善公共服务质量相关，通过整合组织、职能、信息和流程从而提供无缝隙的政务服务。

政务服务供给也是公共价值共创的过程[16]。兜底办事体现了“民之所望、施政所向”的服务理念，通过对话协商，政府能充分了解办事主体的诉求和信息，并以整体社会的偏好重塑公共服务模式，提升政务服务供给的水平与质量。政府与民众价值共创的结果包括：民众提出问题并参与解决过程从而带来满意度和忠诚度提升；民众使用和体验“兜底办事”服务从而获得归属感；政府吸取意见从而推动政务部门改进与创新服务；政府重视民众口碑和评价，营造良好服务系统生态等。

（二）提升政府能动性以改进服务水平

“兜底办事”机制能统合个体差异化诉求，将提升人民获得感和信任感的政治目标外化于行动。一人领导制工作小组跳脱原本科层关系，能调适领导下沉、部门协商、群众议事三种行动逻辑。这个过程包含了地方政府治理重心下移，夯实基层治理环境，感知民众诉求，提升政府信任度，以及将服务型政府建设由理念转向具体实践等内容，体现了地方政府的能动性。就组织目标而言，“兜底办事”目标的下限标准是不拒绝、不抱怨，上限标准是穷尽一切可能办成事。就权责分配而言，“兜底办事”旨在搭建资源、职能、信息及流程的整合平台，创设独立的工作组以解决政务服务衔接问题。就考核模式而言，根据“兜底办事”工作的推进情况、回访人数、好差评及典型案例等内容，设定客观公正的绩效指标以保证兜底办理工作的持续性和可控性。

（三）创新办事机制以改进政务服务运行结构

通过创新包含分级响应、“吹哨报到”、跨部门协调、一事一议、闭环运转在内的办事机制，不断改进政务服务运行结构（见图2）。

1.分级响应机制

解决各类复杂治理难题的第一步是分级响应，在公共问题治理领域分级响应具有很強的泛用性。基于分级响应思想衍生的多重回应路径，能对“办不成事”问题进行遴选、评估和决策，从而缓解政务服务碎片化的情况。解决“办不成事”问题需要分级响应体系，一方面急群众之所急，筛选出急需处理的事项；另一方面可提供更具针对性、实用性、科学性的解决路径。

不管对问题怎样争论，大家心里始终保持一个共识：只要企业的诉求合理，无论如何都要把这个底兜住。办事得有温度，不能按照冰冷的法条去执行，群众的需求在变，政策要求与发展形势不匹配的地方要寻求突破。对反映比较高频的事和次高频的事，要分类处理……不管是打通后台、跨部门协调，还是召集相关单位开会解决，要对症下药。（访谈编号D20211125）

2.“吹哨报到”机制

“吹哨报到”机制是提升政府回应性的新策略，其源于北京市推出的“街乡吹哨、部门报到”改革，后经学者总结形成重塑我国政府“条块”流程和优化政务水平的机制。B区在政务服务工作的流程中嵌入“吹哨报到”机制后，确实具有回应民意、解决“疑难杂症”、缩短办事时限、打破信息壁垒的优势。从治理观念看，作为解决基层现实治理问题的高效策略，它体现了以人民为中心、聚焦群众需求的创新治理观念。从赋能角度看，“吹哨”机制通过“块块”召集“条条”，使难题解决的过程提速，将分散的权整合起来形成一组权，缓解了基层解题压力，提高了地方政务服务水平。

有些问题必须用到“吹哨”机制。比如涉及部门改制前后的办事手续对不上，需要相关部门共同解决历史遗留问题，通过讨论和协商出具相关证明才能把事办成……“办不成事”反映窗口不是简单的一块牌子，是倒逼我们提升部门交流、解决过去办事漏洞、优化工作流程的高效渠道。（访谈编号E20211125）

3.跨部门协调机制

跨部门合作，是破解权力零碎分散问题的关键。“竞争型政府”改革虽然提升了政府行政效率和公共服务质量，但也产生了忽略主动配合导致的利益切割、忽略沟通导致的办事卡壳、忽略机制约束导致的操作磕绊等问题[17]。B区的做法在体现部门协作的同时，利用领导权威保证了其工作质量。所以协调要依据问题达成情感化、组织化的联结，注重资源整合与责任分工。首先要加强部门协作，其次要统一站位，坚持为人民服务，坚持自我检视、自我突破和自我创新。

4.一事一议机制

B区针对最困难的情形采取一事一议的方法。一事一议机制对于各类办不成的事，起到“抓得稳、抓得实、抓得牢”的作用，基于办成事的初心，尽所能寻找解决问题的“小切口”，进而总结出适宜推广的工作方案，以填补完善政务服务工作流程的缺口。一事一议机制包含了民主、互补、平等、激励等原则[18]，依托政务服务中心召集各领域、各层级的主体和办事人共同议事，能聚焦问题，拉近距离，减少重复流转的行政成本，最终实现办事过程加速。

5.闭环运行机制

B区“办不成事”问题窗口采取全流程闭环的工作思想，能较好学习和吸纳“办不成事”问题。闭环理论由休哈特在20世纪30年代提出，体现了高质量管理和长效控制的思想，旨在建设持续、稳定、顺畅的封闭运行回路，以保证系统中各个环节正向衔接的同时可以逆向回流。在事项办理过程的最后环节加入闭环运行机制，能衔接汇总、上报、协调、反馈等环节，疏通流程中的堵点，改善办事过程中的流程空转、搁置时间久、反馈不及时等问题。

我们办不了的业务，不能直接拒绝办事人，而要记录清楚转给上级领导处理。在办不成的情况发生后，我们也会先反思一下，是否尽力处理了，是否把人民群众的诉求弄清了……问题处置的闭环流程，让我们有了上下双向流动的工作机制，提高了兜底办理的工作效率。（访谈编号F20211228）

五、结语

就政务服务兜底的治理逻辑和运行机制而言，在问题界面，研判、负责、协调、流转、吸纳构成五种治理困难；在流程界面，政务服务中心构建了问题漏斗式回应渠道、部门沉浸式参与渠道、领导嵌入式协调渠道、条块集成式商议渠道、事项补丁式备案渠道，以保证问题界面和流程界面对接；在行动层面，业务互助、部门下沉、条块协作、驻企帮办、流程改造构成了核心治理策略；在机制构建层面，“兜底办事”机制包含了以人民为中心的治理理念和公共价值共创的服务理念，通过目标优化、权责调整激发政府能动性，把办事机制创新嵌入政务服务的运行结构中，以解决不同层级的政务服务中心面对的“办不成事”困局和难题。未来，仍需要我们总结实践发展中的共性，通过创新不断提升政务服务质量与水平。

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Logic and Mechanism Construction of Local Government

"Assuring Government Service"： Based on the Government Service Practice in Tianjin B District

YANG Shuwen，WANG Penglin

Abstract： The report to the 20th National Congress of the Communist Party of China proposed to "intensify reforms to streamline government administration， delegate power， improve regulation， and upgrade services". This is the direction and focus of government service reform.Tothis end， we explore how local governments optimize service reform by focusing on "work that cannot be done". This paper discusses the logic and mechanism of local government "assuring government service" by analyzing how to accomplish the "work that cannot be done". Based on the concept of interface government， this paper constructs an analytical framework of "assuring government service"， including problems， processes， actions and mechanisms， and conducts the interpretation with practical cases of local government service centers. It is found that the "inability to solve problems" is the main bottleneck that hinders government backstop services. With study and judgment， responsibility， coordination， circulation and absorption as important parameters， establishing response channels， participation channels， coordination channels， consultation channels and record channels as the key procedure， the complete operation mechanism of government service is composed of such measures as hierarchical response， whistle-summon， interdepartmental coordination， "one case， one discussion" and closed-loop operation. Mastering the above governance logic is helpful to optimize government service and improve the governance capacity and level of local governments.

Key words： government service; administrative approval; assuring government service; governance me- chanism

責任编辑：翟   祎

基金项目：国家社科基金项目“政府购买服务第三方绩效评价的质量评价研究”，项目编号：19BZZ090；天津市社科联重点调研课题“党建引领基层治理现代化的天津经验”，项目编号：2103122。

作者简介：杨书文（1977—），女，天津财经大学财税与公共管理学院副院长、教授。

王鹏霖（1997—），男，天津财经大学财税与公共管理学院硕士研究生。