王培

摘  要：党的二十大站在推进国家安全体系和能力现代化的战略高度，对完善社会治理体系作出新的部署。作为政法综治战线和社会治理领域的一面旗帜，新时代“枫桥经验”给予了基层社会治理丰富的经验启示，值得挖掘借鉴。面对基层治理法治化进程中出现的新问题、新情况，必须以党的二十大精神和习近平法治思想为指引，坚持和发展新时代“枫桥经验”，着力优化依法治理环境，提高法治思维和法治能力，构建法治实绩考评体系，发挥自治、德治对法治的反哺作用，构建基层社会治理新格局。

二、基层治理法治化面临的困境挑战

随着经济社会发展日新月异，基层治理面临的新情况、新问题、新挑战层出不穷。这就要求我们从战略高度、历史演进、现实背景和发展视角等维度深刻把握，准确研判，顺势而为。

（一）法治建设新常态要求全面运用法治思维与法治方式治理社会

法治新常态是经济增速换档、经济结构调整、经济增长动力转换、经济发展转型升级的经济新常态的必然要求。无论是经济新常态投射反映到法治领域，还是法治建设自身演进逻辑，都倒逼法治建设转型发展，以新的心态、新的姿态和新的行为样态，对片段、截面或者碎片式、阶段式的法治改革与法治建设工程进行凝练提升，对曾经采取的敢闯敢试、打擦边球、踩红线等“良性违法”坚决叫停。

（二）社会变迁新趋势要求基层法治建设必须直面挑战、积极应对

一是认清社会结构在深刻变动。如今，城市和农村的居民界限被打破，发达地区与欠发达地区流动更便捷，社会阶层更加多元，互联网时代、老龄化社会来临并日趋明显，原有的社会代际关系也发生了正向或负向的变化。

二是认清利益关系在深刻变迁。要想通过调整收入分配体制，形成利益相对均衡的分配新格局，达到人民共享改革发展成果的目标，必然遭到既得利益者反对，由此激发群众内部之间、少数群众与政府之间的矛盾对立。

三是认清民生诉求在全面升级。人民群众如今对全面提升生活质量的要求越来越高，对医疗、教育、住房、就业、治安、生态、养老和文化等领域的诉求都在从1.0转向2.0。以安徽省芜湖市为例，2021年用于民生方面的支出高达428亿元，已占一般公共预算支出的85%。

四是认清思想观念在深刻变化。现代社会，人民群众的价值取向日益多样，传统的与现代的、东方的与西方的、激进的与保守的价值观念互相交织，而互联网、物联网、大数据、云计算等现代技术成了“放大器”，正在深度改变人们的生活、工作和思维方式，社会思想生态更趋复杂化。^[4]

（三）基层社会治理新问题倒逼法治建设必须加快转型

一是多元治理主体有待加快培育。在治理实践中，党委政府“瘦身”效果体现较为充分。如芜湖市，2021年市级政府权责事项下降至3429项，公共服务事项下降至1444项。但社会“健身”相对力度不大，2021年芜湖市每万人拥有社会组织的数量仅6.23家，社会力量仍不够强大，公众参与热情有待提升。

二是法治环境亟待优化。部分干部及公职人员法治观念不强，能力上不适应，存在权治思维、利益思维、实用思维和惯性思维。少数群众法治敬畏意识不强，存在“信法不如信访、信访不如信网”的心理倾向。如芜湖市，2021年全市法院受理案件124698件，全市行政处罚8455条，整体法治氛围有待提升。

三是转型发展带来阵痛。在全面推进生态环境整治、征地拆迁、农村土地流转等敏感工作中，如何最大限度地协调利益冲突，把发展的需要与群众的可接受程度统筹起来是一大挑战。如何应对企业风险、侵财型案件、宅基地指标信访等问题造成的复杂局面，也是严峻的现实课题。

三、坚持和发展新时代“枫桥经验”，推进基层治理法治化的路径选择

必须以党的二十大精神和习近平法治思想为指引，以法治建设为依托和主线，强化问题与需求导向，注重顶层设计与实践创新，以舍我其谁的担当、科学务实的求索和先行先试的决心创新发展新时代“枫桥经验”，推进基层治理法治化。

（一）愿景框架

坚持以法治精神丰富和发展新时代“枫桥经验”，建立健全科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治建设体系，以规立德、以文养德、以评树德的德治建设体系，基层民主、群众参与、社会协同的自治建设体系，全面提升基层社会治理法治化水平。

1．治理结构“一核多元”。形成“党建引领、社会协同、公众参与、文化助推、技术支撑、依法治理”的基层治理法治化新格局。其中，最重要是以基层党组织为核心，以村（居）委会为自治主体，以社区服务中心为管理及服务基本点，以社区社会组织与社会企业为支撑，建成党的二十大报告中描绘的“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。

2．治理方式“五治合一”。坚持以政治为核心，不断加强党对依法执政、依法行政和基层社会治理工作的领导。坚持以法治为根本，形成全社会信仰法治、尊崇宪法、尊重法律、遵守秩序的良好氛围。以德治为引领，引导公众崇德向善、诚信友爱，涵育文明乡风，有效规范调控社会秩序。以自治为基础，充分激发群众团体和社会组织的活力，实现政府治理、社会自我调节和居民自治的良性互动。以智治为支撑，充分利用云计算、大数据、人工智能、移动应用等现代信息技术，提升基层治理法治化的效能。

3．治理抓手“网格化管理、精细化服务”。坚持“重心下移、分级负责、条块结合、整体联动”，狠抓责任落实，织细织密织实网格，延伸下沉至居民小区、楼幢、散居区等治理末端前沿。^[5]积极推进群众路线的法治化，以法治实现维权与维稳的统一，更好担负起矛盾化解、公共安全、违法监管、公共服务等职责，动员社会力量开展精细化、个性化、人性化服务，促进社会更加公平正义。

（二）路径举措

坚持和发展新时代“枫桥经验”，加强党的领导，紧紧依靠群众，汇聚社会力量，不断提升基层社会治理法治化水平。

1．着力优化依法治理环境

要加强和改进党对法治建设的领导。充分发挥党委的领导核心作用，全面落实依宪执政、依法执政的要求，统筹推进法治建设各项工作。充分发挥人大、政协的参政议政和监督作用，扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督、增强民主协商。强化政法队伍建设，着力破解“立案难、审理难、执行难”等问题，坚决惩治司法说情、司法掮客、司法腐败等行为。深化基层党组织“星级”管理，推行领导干部工作日志式管理，落实“三资”管理、村级工程、农民建房、农村土地开发复垦及承包经营、村务公开等村级“五件事”規范要求。开展工作能力大比武，增强基层党员干部法治为民的意识。

要务实创新新时代“枫桥经验”。健全完善“枫桥式”矛盾纠纷大调解体系，着力健全法治化的农村矛盾纠纷处置机制，加快村（社区）、企业等基层人民调解委员会建设，推进区域性、行业性调委会、品牌调解室和调解员队伍建设，引导群众理性表达诉求，有效化解社会矛盾。构建普惠化的法律服务保障体系，发挥公共法律服务中心和基层社工站、社会治理综合平台的作用，推动更多的法律资源向基层倾斜，使办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法蔚然成风。

要深化社会共治。大力培育和发展社会组织，厘清和优化社会组织管理体制，逐步推动社会组织成为独立法人。政府要加大培育力度，开放更多公共服务领域向社会组织购买。强化社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德建设，建立道德行为奖惩机制，在基层张贴道德“红黑榜”，扎实推进公民诚信、社会诚信和政府诚信建设，引导人民群众自觉履行法定义务，承担社会责任和家庭责任。深入开展“八五”普法教育，务实创新“法律八进”等普法载体，持续推进“民主法治村（社区）”等创建活动，使法治真正成为全社会的共同信仰。^[6]

2．着力提高法治思维和法治能力

党的二十大报告强调，要“发挥领导干部示范带头作用，努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风。”党员领导干部必须具备坚持法律至上、严格权责一致、追求公平正义的法治思维和运用法治思维、遵循法治方式处理具体事务的法治能力。

要提升学法知法的能力。作为“执法者”，党员干部必须首先要熟悉法律法规，把加强法治学习作为基础性工作和经常性工作。学习内容方面，不仅要包括本岗位需要的法律知识，还要补充法律精神、法律原则、法律价值等内容的学习，提升法律素养。学习方式方面，除了传统的文本阅读、专题报告、研讨会等方式，还可以通过学习短视频、实地观摩、参加普法活动等形式创新开展。

要提升守法依法的能力。正人必先正己，正己才能正人。要强化红线思维，守住法律底线。党员干部要率先依法守法，严格按照国家法律和党内法规规范自身言行，做到标准比群众高，要求比群众严。强化保护思维，一方面要按照“法无授权不可为、法定职责必须为”要求，推行权力清单、责任清单建设，充分发挥县镇村三级公共服务中心作用，重点推动行政审批“瘦身”，提高行政效能；另一方面要根据《中华人民共和国民法典》建立健全地方民商事法律制度，鼓励企业和群众创新创业，科学贯彻“法无禁止即可为”的精神，为社会民间权利保驾护航，畅通群众利益诉求渠道。

要提升尊法用法的能力。法治思维的养成特别是法治能力的提升，关键靠实践。要强化遇事找法的思维，做到处理问题、做出决策时首先想到法。要破除“依法办事就是不用作为”的认识误区。要深入法治工作第一线，在全面实施“网格化管理”、推进“枫桥式”乡镇（街道）创建中，善于剖麻雀、析个案，不断总结经验教训，建立基层法治经验交流机制。^[7]正确处理法治与人情的关系，坚持以法律为依据，追求公平正义，在严格遵守规章制度的前提下，也能人性化执法。

3．着力构建法治实绩考评体系

党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者和实践者。要坚持以考核为导向，抓紧建立健全法治建设考核指标体系，强化考核监督激励效应。

要探索建立法治指标体系。指标的设计和确定应遵循以下原则：一是系统性原则。法治指标体系要覆盖法治政府建设的各个方面，搭建起法治政府建设的完整框架。二是引领性原则。指标体系必须体现前瞻性，借助科学的评价标准和评价内容，改变基层政府过度追求经济指标的“错位”现象。三是现实性原则。法治指标体系要结合实际、体现现实。定性指标要易于理解，定量指标要便于实施，要有利于基层党员干部参照执行。

要建立健全考核机制。参照党建工作责任制和党风廉政建设责任制等考核评价机制，融入法治政府建设、基层社会治理具体要求，构建领导班子和领导干部“述职、述廉、述法”三位一体的考核制度。落实单位主要负责人作为推进法治建设第一责任人，做到年初有计划，半年有自查，年终有总结，阶段性工作有小结，并将依法治理工作纳入机关单位绩效目标考核。

要注重考核结果的运用。要将考核结果与单位年终考核直接挂钩，奖惩兑现。要把领导干部的法治意识、法治行为、法治素养作为其年度考核和提拔任用的重要依据，把单位依法行政能力作为考察领导干部的重要内容，选拔任用具有法治思维、法治能力的领导干部。对法治意识淡薄、法治能力欠缺的领导干部要提醒诫谈，对仍不悔改的要调整工作岗位甚至行政处分。

4．着力发挥基层自治、德治对法治的反哺作用

大力推广实施村规民约，发挥自治对法治的补充作用。党的二十大报告提出要“积极发展基层民主”，村规民约就是村民自我管理、自我教育、自我服务的契约性自治规范，具有规则指引的治理功能、文明倡导的教化功能和凝聚共识的融合功能。

一是要修订完善以“1+1+X”为主体的乡村自治制度体系，即一个村民自治章程、一个村规民约和X个实施细则。突出公共事务的应对机制、良好公共行为规范和社区美德嘉行等重点，赋予生态保护、垃圾处理、遗赠抚养等新内容，回应和解决层出不穷的公共需求和公共问题。

二是要规范村规民约的制定程序，变“法定”为“群定”。要破除单一制定路径和结果导向的弊端，注重村民的实际参与率、理性协商性和决策民主性。明确制定和修改村规民约的法定主体是村民会议，规范村规民约修订程序，落实法律顾问审核、乡镇政府备案制度，体现村规民约修订的民主性和合法性。

三是要确保村规民约的落地生效。通过建立地方性法规、管理机制和考核办法等制度指导监督村规民约推广实施工作。通过建立“大普法”工作格局，培育广大村民的民主精神、契约精神、公民意识、规则意识。完善农村法律顾问运作機制，强化刚性执行，使村规民约不再成为“橡皮泥”“稻草人”。[8]

重视引导乡贤参与基层治理，体现德治对法治的滋养功能。乡贤文化是一种母土文化，可教化乡民、反哺桑梓、泽被乡里、温暖故土，对凝聚人心、促进和谐、造福乡村和重建乡村传统文化大有裨益。

一是要传承乡贤精神。如芜湖市，就可聚焦皖江文化、徽商文化、鸠兹文化，充分挖掘文书、古民居、民俗活动等丰厚文化资源，大力开展对乡贤文化的收集、记录和整理，编纂地方志，修缮宗祠家谱，颂扬家训家风，兴建乡贤馆、乡贤廊和乡贤墙，建立知名乡贤数据库。

二是要促进乡贤反哺。以乡情、乡愁为纽带，通过优环境、搭平台、培载体、建机制、给荣誉等举措，最大限度激发乡贤回报桑梓的赤子情怀，用其学识专长、创业经验、资源财富回报家乡建设。建立“乡贤理事会”，邀请乡贤担任“规划师”“调解员”“慈善家”，设立乡贤助学基金、敬老基金、济困基金，命名乡贤路、乡贤桥、乡贤教育楼，发挥乡贤在乡民邻里间威望高、口碑好、说话有人听的优势，增进社会共识、弥合社会分歧。

三是要重塑乡土精英。“乡村不平，天下难安”。要想破解新型城镇化带来的乡村空心化、乡村文化断裂、农村社会治理失效等问题，必须塑造新一代乡土精英，架起鄉土社会与现代社会连接的桥梁。要深度推进“大众创业、万众创新”，贯彻“人人皆可成才、人人尽展其才”理念，大力弘扬敢闯敢拼的创业观，搭建并有效运行乡贤论坛、企业家协会和在外商会等平台，建立新乡贤创业园，让更多公民成长为新乡贤，服务于经济发展和基层治理。

参考文献：[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京： 人民出版社，2022.