陈思源　魏家鑫　王一

摘要：在老龄化问题日益严重、国家“健康老龄化”规划的推行背景下，基本养老服务体系的建立健全迫在眉睫。采用定性与定量相结合的研究方法，通过实地考察宝鸡市J区，深入探索当地老年人的需求现状和养老服务的供给情况。研究发现，当前J区基本养老服务体系的构建还存在动力开发不彻底、动力转化有待健全、动力培育不充分、动力分配不完善、动力反馈不完备问题。因此，体系健全还需要推动动力开发、强化动力转化、加强动力培育、促进动力分配、优化动力反馈，助力推进新时代老龄工作。

关键词：基本养老服务体系；动力机制；优化路径

一、问题提出与文献综述

当前，我国老龄化呈加速发展、深度发展的趋势。第七次全国人口普查报告显示，60岁及以上人口为26402万人，占18.70%，65岁及以上人口为19064万人，占13.05%。如何使老人“老有所养、老有所乐”，已成为国家和社会重点关注的问题之一。近年来，为贯彻落实习近平总书记关于老龄工作的重要思想与重要指示，民政部于2021年9月底宣布，全面启动基本养老服务体系建设，聚焦老年人现实需要，推动老龄事业高质量发展。

“基本养老服务体系”在2009年就由国家民政部提出，但目前对其概念尚无官方解释。国内对于我国基本养老服务及体系概念的研究，主要聚焦于“服务谁”“服务什么”“谁来服务” 这三个问题。而关于基本养老服务体系的动力机制研究，总体而言，我国学者的研究较少，主要从小范围切入，从不同主体研究养老服务及体系的动力机制。第一，强调政府的动力作用。政府追求合法性的根本动力经由自上而下的动力传递而推动着各级政府的养老服务供给实践；[1]第二，注重研究社会资本参与养老服务体系建设的动力机制。社会资本参与养老服务发展，能够弥补家庭养老服务和政府养老服务供给能力不足的困境。[2]

关于健全基本养老服务体系的优化路径研究，国内学者针对现存问题从不同视角提出了对策。第一，从需要理论视角出发，应坚持以关注老年人需要和获得感为导向，强化社会养老认知；[3]第二，从供需匹配视角出发，提出了强化政府职能、扩大主体范围等方面的实施对策。[4]总的来说，优化路径主要从制度设计理念传播、人才建设、主体协同等方面展开研究，各有侧重。

从现有的研究成果来看，受基本养老服务体系概念框架尚未确定的影响，既有的研究分析较少从整体出发，不具有宏观整体性，聚焦基本养老服务体系这一综合体系的研究相对较少；同时，从研究内容来看，对于该体系的探索，国内研究多从目的、原因、现状及解决措施出发，对其动力机制的研究尚存在空白。本研究对我国基本养老服务体系建设的动力机制与优化路径进行了重点研究，基于对宝鸡市J区的实地调查，弥补了理论空白，促进了我国关于基本养老服务体系研究的发展。

二、基本养老服务体系动力机制基本框架

基于现有研究，本研究认为，基本养老服务体系是指与经济社会发展水平相适应，以满足老年人基本服务需求为目标，面向所有老年群体，提供基本生活照料、护理康复、精神关爱等设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监督制度（详见图1）。

社会发展动力机制的运行过程大致有动力源开发、动力转化、动力培育、动力分配和动力反馈五个主要环节。[5]基本养老服务体系作为社会系统的一个子系统，其动力机制的运行过程符合动力机制的运行过程。因此，本研究引入社会发展动力机制理论，基于对基本养老服务体系的概念探究，构想出其动力机制框架（详见图2），基本内容如下：

第一，动力源开发。作为基本养老服务对象，老年人是动力机制及基本养老服务体系中最为重要的主体。因此，必须激发老年人的需求。

第二，动力的转化。基本养老服务体系动力的转化是将老年人潜在需求转化为促进基本养老服务体系发展的现实动力，最终激发政府、企业、社会组织、家庭及老年人的行动，促进基本养老服务体系构建。

第三，动力的培育。在潜在需求转化为实际行动之后，需要对动力进行培育，以支撑动力持续发展。在宏观层面上，健全相关制度，培育动力运行秩序；在中微观层面上，增强体系中各个动力主体的凝聚力，提高各动力主体的素质。

第四，动力的分配。它是指各动力主体的角色站位和功能分配。老年人要充分表达自己的合理需求，激发自身动力；政府要发挥好主导引领作用；企业和社会组织要提高服务质量；家庭要发挥基础作用，积极履行赡养义务。

第五，动力的反馈。构建完善的动力反馈机制是健全体系的关键步骤。通过反馈机制获得多种多样的信息来及时进行改正、调整，不断促进服务体系的健全。

三、J区基本养老服务体系动力机制问题剖析

自1999年以来，宝鸡市J区老年人口基数大，养老服务任务艰巨。2018年，J区被确定为全国第三批居家和社区养老服务改革试点区后，全区抢抓机遇，全力推进养老服务事业快速发展。目前，全区已初步形成了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养康养相结合的基本养老服务体系。本研究团队于2022年2月前往J区进行调研、发放问卷，调查对象为老人、老人子女和养老机构护理人员，问卷覆盖J区7个街道、2个镇、3个乡，最终回收有效问卷332份。此外，本次研究对J区民政局养老服务部主任W、当地多个街道民政办主任、养老机构负责人等9人进行了一对一访谈。本研究发现，J区基本养老服务体系建设仍存在许多问题，体系有待进一步健全。

（一）动力开发不够彻底

第一，社会养老氛围有待进一步营造。受“养儿防老” 传统观念影响，多方参与、共同推进基本养老服务体系健全的共识尚未得到广泛传播，接受调查的大多数人仍存在养老服务仅由政府或家庭单一主体提供的刻板观念；第二，老年人有效需求相對不足。从调查的情况来看，J区老年人的需求意愿强、支付意愿低，养老产品与服务在老年人这一群体中有需求但无市场。

（二）动力转化有待健全

第一，养老机构运营困难。一是融资难；二是持续运营难。养老机构特别是民办机构，在收费、资源、经验上都有所欠缺，长期运营困难，影响了自身的持续发展；第二，政府缺乏顶层设计，制度建设落后。从调查情况来看，J区政府对基本养老服务体系建设工作尚缺乏整体设计和整体观照，使得养老事业和养老产业发展缺乏整体性和全面性。

（三）动力培育不够充分

第一，服务主体的合作氛围不佳。居民委员会本是自治组织，实际上却成了街道办的下辖单位，要听从街道办的工作安排。各服务主体在合作地位上的不对等导致了原本的良好合作氛围的缺失；第二，高素质的管理人才和专业化的服务人才短缺，养老服务效率和质量难以保障。

（四）动力分配不够完善

第一，政府的职责定位不清，部门分工不合理。政府与市场、社会及家庭的关系没有理顺，政府重于对养老机构进行准入机制的管制与相关政策的制定，而在基本养老服务中市场对社会主体的培育与支持力度不足；第二，各部门职能分工不明确、管理机制不健全、工作协调不充分，导致各部门之间的资源衔接困难、利用效率低下，工作统筹推进有一定难度。

（五）动力反馈不够完备

目前，J区的评估制度仅停留在对社会组织的评估阶段上，而养老服务的综合监管制度、养老机构的质量评价机制、体系的第三方评估制度等一系列机制和社会监督平台还有待建设，有关体系建设的执行情况和评估考核机制还需要进一步落实。

四、健全基本养老服务体系动力机制的优化路径

（一）推动基本养老服务体系的动力开发

第一，加大宣传力度，拓展基本养老服务体系的认知渠道。政府应制定宣传政策，引导全社会各主体积极主动参与到体系建设中来；第二，切实关注老年需求，建立包含评估政策、运行机制、组织架构、评估实施等多个方面在内的需求评估机制；第三，激发有效需求，完善低保、高龄津贴等各种养老补贴制度，提高老年人的支付水平。

（二）强化基本养老服务体系的动力转化

第一，从政策视角加强顶层设计。中央和各地方政府应密集筹划部署以推进基本养老服务体系建设，加快构建基本养老服务制度框架，研究建立基本养老服务清单和指导目录；第二，打造基本养老服务体系建设资金链，引进民间组织、非营利组织共同发展，激发企业和社会公众的公益慈善意识，积极提供各种资金来源。

（三）加强基本养老服务体系的动力培育

第一，营造多元合作的文化氛围。加大宣传力度，培育养老服务主体的合作价值观，让多元合作、互利共赢、目标一致的信念在养老服务主体中普遍传播；第二，加强人才队伍建设，提升养老服务品质。加大力度培育相关部门或机构、社会组织的管理型人才，进一步提升护理服务的专业化和精细化水平；第三，科技助力养老服务升级。开展“智慧养老”，充分运用互联网信息技术手段，创新服务模式，提升老年健康智能化服务质量和效率。

（四）促进基本养老服务体系的动力分配

第一，发挥政府的引导职能。政府各部门间应该打破条块分割，加强横向联系，强化跨领域的合作；第二，充分发挥市场的决定性作用，积极引导社会资本进入养老服务业，推动养老服务向品牌化、连锁化、规模化发展；第三，推动社会公益组织积极参与，打造独具特色的“公益+养老” 的服务模式；第四，支持家庭养老发挥基础性作用。老人子女或亲属要主动弘扬家庭养老的时代风尚，强化自身赡养、抚养老年人的责任意识。

（五）优化基本养老服务体系的动力反馈

第一，要制定养老服务供给的行业规范和标准。要明确各主体的服务内容和服务范围，对养老服务的内容进行适当的量化与层级化分类，改善主体交叉情况，提高服务主体的独立性和专业性；第二，建立基本养老服务监督机制。制定监督流程，建立健全基本养老服务行业质量考核评估机制，如加强对养老服务设施建设项目、养老机构服务价格、安全管理的监管等。及时查处任何不符合规范及侵害老年人合法权益的行为，推进基本养老服务标准化、规范化；第三，运用专业力量，建立完善的第三方评估体系。由政府工作人员、专家团队及其他社会力量组成评估团队，对基本养老服务的供给进行多方面、全方位的评估，以形成完善的需求观察和反馈机制。

五、总结

本研究以社会发展动力机制理论为依据，结合对宝鸡市J区的实证调研，分析其动力开发、培育、分配、转化及反馈机制，并从动力机制中发现问题，提出优化路径。健全基本养老服务体系是应对我国人口老龄化、改善民生的必然要求。研究发现，基本养老服务体系的动力机制只有相互配合、协调动作，才能对基本养老服务体系发挥最有效的促进作用，使其发挥最佳功能。从当前我国的情况来看，基本养老服务体系建设还需不断改进和完善，最终实现满足老人基本养老服务需求、解决老年群体养老问题的目标。

参考文献：

[1] 鲁迎春.政府供给养老服务的动力机制研究[J].中共浙江省委党校学报，2016（01）：109-114.

[2] 黄闯.社会资本参与养老服务发展的动力机制、实践逻辑和路径优化[J].学习与实践，2017（01）：96-103.

[3] 赵浩华.需要理论视角下社区居家养老困境及治理对策[J].学习与探索，2021（08）：50-55.

[4] 杨晓冬，李慧莉，张家玉.供需匹配视角下城市社区居家养老模式的实施对策[J].城市问题，2020（09）：43-50.

[5] 杨信礼.社会发展的动力机制[J].广东社会科学，2002（06）：

87-94.

作者简介： 陈思源，女，汉族，湖南浏阳人，本科在读，研究方向：城乡公共管理；

魏家鑫，女，漢族，陕西西安人，本科在读，研究方向：公共管理方向；

王一，女，汉族，甘肃兰州人，本科在读，研究方向：公共管理方向。