代蜀鄂

摘 要：风险社会中，社会相对弱势群体愈加易于陷入困境，社会救助服务需求增加，政府单一主体供给模式面临诸多挑战。在协同治理思路指导下，社会救助服务可实行政府、市场和社会三方力量多元主体协同供给的新模式。从三个方面论证得出该模式的应用具有充分的适应性：第一，公共产品理论为社会救助服务协同供给提供了现实性；第二，社会救助服务的准公共产品属性为其提供了可行性；第三，政府失灵与市场失灵理论为其提供了必要性。实践中，通过明确协同供给主体的集聚方式、明确协同供给主体的角色定位和加强社会救助服务参与者的专业培训等举措推进社会救助服务的协同供给。

关键词：社会救助服务；协同供给；适应性

中图分类号：C913.7文献标识码：Ａ 文章编号：１００９ — ２２３４（２０23）02 — ００69 — ０6

一、问题的提出

当今世界正经历百年未有之大变局，国际环境日趋复杂、国内改革发展稳定任务繁重，社会的不稳定性和不确定性进一步增加。无疑，人类已处于并将长期处于复杂的风险社会中，面临着更大的社会风险与矛盾，社会相对弱势群体愈加易于陷入困境，对社会救助服务的发展提出了更大的挑战。

同时，随着协同治理思路的普及，社会救助服务的供给模式亦渐趋转变，社会力量开始成为救助服务供给的协作力量。但需要明确，救助服务相比于单纯的物质和现金救助要复杂得多，所供给的救助服务内容需要与庞大的受助对象需求相匹配，服务供给有专业的素质要求，参与救助服务的社会组织必须具备专业的服务能力，而分析救助对象的需求也是一项庞大的工程，救助服务由谁来供给，以什么样的方式供给，如何确保供给成效等问题都是亟需考虑的。

由此，社会救助服务供给的发展需要在理论论证的基础上，结合实践经验，进一步探索新的供给模式。在理论上，学者们已尝试从救助服务供给的不同方面进行探析，关于社会救助服务供给各方面的研究体现出协同治理思想。但实践引发了诸多尚不明确的问题，服务与物质存在根本区别，多元主体提供物质帮扶尚且可能，服务供给如何实现？何以证明其適应性？已有实践存在的问题是否证明协同治理在社会救助服务供给中并不具有适应性？如若适应，实践中又该如何更好地推进社会救助协同供给模式的运行？诸如此类问题，部分通常作为已被证明的观点使用，尚未对其进行论证。尚未被证实的问题，看似合理，但更需要理论框架给予其适用的合理性论证。

二、概念界定与理论视角

（一）何为社会救助服务

社会救助服务目前尚未统一界定，不同学者亦有不同看法，其研究方向也有所区别。世界卫生组织将社会服务定义为：针对那些由于年龄、贫困失业、健康状况恶化和残疾等，在购物、住房、交通、自我照料和其他照料方面需要公共援助的人所提供的社会支持性的服务和项目［1］。民政部政策研究中心的江治强表示社会救助这一概念与此界定相似，只不过社会救助服务更为强调两点：一是针对贫困且年老、残疾、疾病、失业等社会成员；二是非缴费性，即由政府无偿提供，无需权利与义务相对等。

对社会救助服务内涵的理解可从广义和狭义的角度进行，广义上主要指涉及到社会救助的行政管理性服务以及提供给受助者的劳务服务这两个方面，即行政管理性服务和专业劳务服务。狭义上指与社会救助的现金给付、实物发放相对应的，向救助对象提供劳务的救助方式。可将其定义为：由政府主导，引导社会力量共同面向救助对象，尤其是那些有老年人、儿童、残疾人以及失业者和重大疾病患者等特殊对象的贫困家庭，针对贫困家庭及其成员存在的差异化的需求与问题，提供生活照料、教育与就业、医疗康复等方面的日常照料服务以及其他社会支持性服务。

（二）理论视角：协同治理

协同治理理论作为一种新兴的理论，是由联邦德国斯图加特大学教授和著名物理学家哈肯在20世纪70年代初创立，属于自然科学中的协同论和社会科学中的治理理论的交叉理论。协同治理是指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人等子系统构成开放的整体系统，货币、法律、知识、伦理等作为控制参量，借助系统中诸要素或子系统间非线性的相互协调、共同作用，调整系统有序、可持续运作所处的战略语境和结构，产生局部或子系统所没有的新能量，实现力量的增值，使整个系统在维持高级序参量的基础上共同治理社会公共事务，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的［2］。协同治理强调六点内涵：一是多元主体协同治理，强调政府、市场和社会三方力量多元主体；二是协同治理主体需要多中心集聚，多元性权威；三是各方主体之间的自愿协作和平等地位；四是协同治理的根本目的在于维护社会和谐与公平正义，实现社会效益最大化；五是政府、NGO、企业等主体充分利用各自的资源优势，在协同治理中形成优势互补格局，以达到“整体大于部分之和”效应；六是动态发展性，各协同主体及其运行需要随着客观环境的变化因时因地做出及时调整。

三、社会救助服务协同供给的现实基础：社会救助服务供给现状

（一）社会救助服务供给的发展成效

社会救助作为“托底线、救急难”的一项重要民生制度，已逐渐与其他社会保障制度相衔接，新中国成立以来，我国的社会救助制度有了很大的发展，由过去临时性“救济”向制度化“救助”转变，尤其是近年来，党中央、国务院加强决策部署，不断完善社会救助制度体系，救助水平不断提高，救助理念实现了从“救济”向“救助”的转变，服务型救助受到国家重视，开始研究社会救助服务发展的相关政策法规，在政府相关政策支持与方向引导下，救助服务财政投入力度不断加大，救助服务供给的实践探索不断深入。政策支持上不断跟进，政府购买服务与社会力量参与逐渐推广，在服务对象覆盖面、服务内容、方式等方面不断取得新进展。

一是不断强化政策支持，给予专项救助以政策规定。早在2006年修订的《农村五保供养工作条例》中，就明确提出要对生活不能自理者提供照料服务；期间各级救助政策的指导实施都在不断完善，至2020年《关于改革完善社会救助制度的意见》提出，要加强专业社会工作服务，鼓励社会力量和市场主体参与社会救助，扩大社会救助服务供给，到目前国家亦在不断强调社会救助保障民生的重要作用。二是政府购买服务与社会力量参与逐渐推广。政府在承担社会救助主体责任的同时，也在加大社会机构的培养，支持鼓励社会力量参与，以项目制的形式将社会救助交给社会主体具体执行。三是服务体系更加完善。在政策支持引导下，结合地方实际情况，通过建立养老院、公办福利机构、社工服务机构、利用财政性支持项目以及公益创投等方式，对老年人、残疾人、疾病患者、单亲家庭以及特困和临时性贫困者等各类弱势群体提供了多样化和个性化的救助服务。

从已有实践来看，总体发展趋势在政府主导下进行，同时，在协同治理思路的指导下，我国也开始探索新的更加适应社会救助服务需求的供给模式，逐步完善社会救助服务体系，构建救助服务供给机制，救助服务正朝着多元化供给的方向发展，既有由政府为主的公共部门直接提供的实践，也有采取市场化、社会化方式运作，由“政、企、社”协作提供的经验，在实践中取得了有益成果。

（二）当前供给模式存在的问题

在当前救助服务需求日趋紧迫的情况下，我国的社会救助服务体系发展尚不完善，虽然相关的救助政策法规中提到过社会救助服务，但并没有详细规定，服务只是作为辅助形式存在，对于社会救助服务供给模式尚未提及。总体上，我国社会救助服务的发展尚处于起步探索阶段，社会救助服务供给相对滞缓，供给模式存在一定问题，以政府为主的公共部门来提供，面临着效率不够高、财政压力大、供给方式单一等问题。由公共部门直接提供社会救助服务，倾向于采取“中庸”的方式，即为同一类救助对象提供统一的服务，与受助者个性化、差异化的需求缺乏适应性，容易造成一部分供给过剩、另一部分供给不足甚至是供需背离的情况，同时，公共部门的经营管理不可避免带有行政化倾向，公共部门行政人员也会从“经济人”的角度思考问题，为了部门绩效，难免存在形象工程，对救助对象的需求缺乏弹性化管理，权威的存在也会致使其更多以管理者而不是服务者自居，从而影响供给效率。

（三）创新供给模式面临的挑战

从我国当前的实践来看，目前救助服务供给模式的创新实践面临着两大挑战：一方面是供给者自身存在问题，政府自身能力有限，其供给不可能满足整个社会所有弱势群体的服务需求，而且仅依靠政府供给还存在政府失灵风险，这样的供给机制在构建供给主体和方式上都存在问题。另一方面是需求者的问题，救助服务对象涵盖了男女老少各年齡段的人群，包括残疾人、疾病患者、未成年儿童、有劳动能力而处于失业状态者、单亲家庭等不同类别，服务内容包括安老服务、康复服务、儿童托管服务等，这些复杂的服务人群和需求需要各种专业的服务机构进行需求分析，精准提供服务，才能够达到供需平衡的效果。此外，救助服务供给机制的法律政策支持不到位、社会力量参与救助服务供给模式不够成熟以及供需不平衡等问题也仍然存在，解决当前救助服务供给存在的主要问题，需要进一步加强救助服务供给机制构建方面的探索和创新。

四、社会救助服务协同供给的适应性论证

协同治理理论应用于社会救助服务供给模式优化，需要在供给主体上将政府、市场（企业为主）、社会（基金会、非政府组织、家庭、个人）三方力量多方主体包括在内，社会救助服务的协同供给具有充分的适应性，对此，可从现实性、可行性和必要性三个方面进行论证。

（一）现实性：公共服务供给的普遍性特征

著名经济学家萨缪尔森提出，“纯粹的公共物品或劳务指的是每个人对这样一种物品或劳务的消费都不会导致其他人对该物品或劳务消费的减少”［3］。这类纯粹的公共物品与私人物品具有显著区别。通常将非竞争性和非排他性作为公共产品最普遍的两大特征，“非竞争性”是指在现有的公共产品供给水平上，一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，新增消费者不需增加供给成本，即增加消费者的边际成本为零，任何人对公共产品的消费都不会影响其他人同时享用该公共产品的数量和质量。“非排他性”是指一个人在消费这类产品时，无法排除他人也同时消费这类产品，即使你不愿意消费这一产品，你也没有办法排斥；虽然有些产品在技术上也可以排斥其他人消费，但这样做是不经济的，或者是与公众的共同利益相违背的，因而是不允许的。与纯公共物品相对的便是私人物品，具有竞争性和排他性，处于二者之间的便是准公共物品，具有不完全的非竞争性或者不完全的非排他性，这类物品也被称为俱乐部产品，社会救助服务便具有准公共物品属性。

通常，对于公共产品和私人产品的供给方式既可以采用私人方式提供，也可以采用公共方式提供，还可以采用私人和公共的混合方式提供，不同的供给方式有不同的优缺点，而具体采用何种方式则要依据总体效益而定。通常所说的私人提供即是以市场力量为主导提供公共物品，市场提供一定程度上效率更高，也有利于节省行政成本，使市场资源按需分配，自动趋于均衡。但由于公共物品具有非竞争性与非排他性，一个人无论是否付出相应的成本，都将从公共产品中获益，因而个人出于利己主义会倾向于让别人承担成本，而自己只享受公共物品带来的好处，即会出现“搭便车”现象，如果完全由私人（市场）提供公共产品，将会出现供不应求的现象，无法达到社会效益最大化。而政府可以通过征税来提供公共物品，还能按照预算与行政资源管理进行资源分配，但如果完全采取公共提供方式，即政府提供，同样的道理，由于政府免费向社会提供公共物品，人们将不会根据自己的需求进行消费，而是会过度消费，直到产品的边际效益为零，此种情况会造成“公地悲剧”，而且政府提供倾向于按照平均数进行分配，一定程度上会存在供给过剩与供给不足同时存在的现象。

由此，完全的市场提供和完全的政府提供公共物品都存在不足之处，在当今复杂性与不确定性极高的社会，更加行不通。政府有责任与义务提供公共产品，而市场也有理由提供公共物品，譬如，利他主义的存在、企业出于社会责任、志愿者出于人道主义等都为社会力量参与公共物品供给提供了动力。因此，社会力量应当与政府协同参与公共物品提供，发挥各自的优势，各参与主体集聚协商，构建出一套协同治理的方案才是最优化的现实选择。

（二）可行性：社会救助服务的准公共产品属性

社会救助服务具有准公共产品属性，但救助服务受助对象需要满足一定限制条件，因而一定程度上存在竞争性，受助对象数量到达一定水平将会产生拥挤效应，完全靠私人提供和政府提供都行不通，这为社会救助服务的协同供给提供了可行性。

社会救助服务本质上属于社会支持性服务，面向的对象都是需要公共援助的人，因而具有公共产品的部分特性，比如在消费上是非排他的，只要符合救助服务受助条件的人都可以接受帮助，但与公共产品又有一定区别，虽具有非排他性，但也具有不充分的非竞争性，在一定区域内，社会救助服务的供给资源是一定的，随着受助人数的增加，所需要的服务资源也将相应增加，在政府提供的条件下，将会增加财政压力，同时，对专业服务人员及其岗位的需求也将随之增加，进而增加救助服务成本，所以增加边际人数的救助成本并不为零，因此可以认为社会救助服务属于准公共产品范畴。对于准公共产品的供给，在理论上应采取政府和市场共同分担的原则，而且从实践中也可以看出，完全由政府提供将会面临诸多问题，已不适应经济社会发展，尤其是在“后扶贫”时代社会风险增多的情况下，社会相对弱势群体的救助面临更大挑战，所以由政府、民间组织、企业、家庭、志愿者等多主体协同供给是可行的选择。

（三）必要性：政府失灵与市场失灵

政府失灵与市场失灵不可避免，这既是自身机制的缺陷，也是市场运行的必然结果，历史与现实都证明纯粹的计划指令和纯粹的市场运作都行不通，需要计划与市场的配合，这为社会救助服务协同供给提供了必要性。

理想中的政府要求满足两个条件，一是公务人员普遍具有利他主义，一切工作都以他人利益和社会利益为出发点；二是不存在信息不对称。但现实中，我们可以看到，理想中的政府是不存在的，一方面公务人员也是“经济人”，从理性主义出发，他们也会考虑私人利益，其工作不可能完全以利他主义为准绳；另一方面，社会信息存在普遍不对称会影响工作效率；此外，政府部门决策程序、组织结构、工作人员能力等诸多因素都制约理想政府的形成。因此，现实中不可避免会存在政府失灵现象，由于公共权力的存在，政府失灵有时候会比市场失灵更加可怕。

市场失灵是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况。分析市场失灵，需要明确“完全竞争”这个概念，完全竞争常用于经济学领域，它是先舍弃经济现象中许多复杂的影响因素，在极为严格的假设条件和约束条件下，分析市场价格调节资源配置达到市场均衡的状态，市场均衡即达到了“帕雷托最优”，即社会没有供给过剩，也没有需求短缺，供给等于需求，稀缺资源达到了有效配置［4］。市场达到完全竞争状态需要满足几个条件：第一，市场价格是给定的，生产者和消费者都是市场价格的接受者：第二，市场存在完全信息，生产者和消费者之间不存在信息不对称现象，拥有的资源对等；第三，不存在外部性，厂商不会以价格以外的行为直接影响没有契约关系的其他人或厂商，厂商的生产成本等于他的社会成本；第四，不存在公共物品［5］。只有在满足这些严格的假设条件下，市场才会存在完全竞争，也只有在完全竞争模型下，市场才能达到均衡，资源才会有效配置［6］。但现实中，这些假设条件无法同时满足，众所周知，信息不对称现象普遍存在，由于各种垄断现象存在，市场并非按照给定价格运行，且公共物品普遍存在，故而不可能形成完全竞争市场，因此市场失灵是必然现象。

由于政府和市场都存在失灵现象，故而，对于社会救助服务这一准公共产品的生产与供给不能单靠政府或市场完成，必须通过政府与市场协同参与，通过多主体的协同治理，才能达到社会效益最大化。

五、社会救助服务协同供给的对策建议

社会救助服务本质上属于准公共物品范畴，以往的单一主体供给存在诸多问题，而多元主体协同参与救助服务供给具有现实性、可行性和必要性。通过政府、企业、社会组织、个人等多元主体集合，充分发挥政府、市场和社会的资源与平台优势，既平衡了供给主体的能力优势，又有效解决了救助对象需求识别的问题，从而能够更好地提供社会救助服务。多元主体协同供给推行中，需明确各主体的集聚方式、角色定位和功能职责，既要明确分工，也要协作互动；此外，由于各主体专业领域各异，需要加强社会救助服务专业培训。

（一）明确协同供给主体的集聚方式

在多元主体协同供给模式中，协同主体可采取三种集聚方式，即多中心集聚、平行集聚和混合集聚。第一，多中心集聚，即在社会救助服务供给总系统中，分别形成以政府、市场和社会为中心的三个子系统，“三方主体”从不同角度发挥主导作用，统筹协调整个系统的运转。第二，平行集聚。主要强调各主体权责不分大小、地位不分等级，每一方都是协作系统的重要环节，共同致力于社会救助服务的提供，其发挥的作用体现在规模效应上，能够有效弥补政府和市场失灵的不足，达到整体大于部分之和的效果。第三，混合集聚，即前两种方式的混合。社会救助服务供给是一项系统而复杂的工程，其中各个环节都包含了多个子系统，实践中往往多采用混合集聚方式。

（二）明确协同供给主体的角色定位

首先，政府做好引导协调、政策支持等工作。政府在法规建设、财政支持、组织动员等方面具有其他主体不可比拟的优势，因此，在政府、市场和社会之间的角色定位中，政府要发挥好主导性协调和政策支持作用，维护好市场秩序，培育壮大社会力量，为社会救助服务供给提供战略性指导。一是政府要发挥宏观调控作用，从全局角度出发，回应社会救助对象需求，建立救助对象管理数据库，规划救助项目，具体执行交由市场和社会，相关部门为其建立参与机制和渠道，提供救助项目和需求信息，确保参与救助服务供给的路径畅通。二是继续探索政府购买救助服务的做法。三是提高社会治理水平，发挥好市场监管作用，维护好市场秩序，为市场和社会力量参与救助服务提供环境支持。四是培育壮大社会力量，完善社会组织发展制度。最后，政府还需负责引导协调和法律监督，避免因各主体不同利益诉求造成矛盾与冲突。

其次，市场（企业）秉持互利共赢、道义履行的理念。企业作为市场经济活动的主要参与者，需要承担一定的社会责任。企业将其自身发展与救助服务协同供给模式结合起来发展，对企业自身发展具有积极效应。企业在社会救助服务中主要体现在能力发展型服务，提供就业服务和青少年能力发展服务，通过与政府对接救助群体信息，采取技能培训、就业咨询、就业信息及岗位提供等方式帮助有劳动能力但因制度性、结构性因素或自身竞争力不足而失业的成员实现就业；同时，为弱势青少年群体能力发展提供专门指导，提升其能力资本。通过参与救助服务供给，企业有效履行社会责任，树立企業的社会形象，成为企业的无形资产；受助对象得到救助服务，能力得到提升，心怀感恩，加之公共服务意识的驱使而加入救助服务事业中，实现受助对象的可持续发展；企业与受助者的互动营造了良好的社会公益文化，从而实现了多方的互利共赢。

最后，社会做好供给补充和公益传播。其一，发挥社会组织作用。社会组织不以营利为目的，由于具有较强的志愿者性和公益性，且具有较强的组织性、专业性，组织内部具有较高的道德基础，相对于企业和政府，社会组织更加贴近群众，对弱势群体更加了解，能够提供更加精准的服务。同时，民间社会组织参与社会救助还能够显著增强临时救助的时效性和灵活性［7］。此外，社会组织的公益性质还具有先天的凝聚力，能够动员家庭、个人、社会志愿者等主体积极加入救助服务供给，还可联合学校等事业单位形成服务网，真正实现社会救助服务社会供给。其二，发挥媒体宣传作用。媒体作为普通民众与项目方沟通的桥梁，扮演着双重角色，既是社会问题与公益项目的报道者，也是公益项目的参与者；同时，也承担着双重职责，既呼吁民众积极参与社会公益项目，又以自身强烈的社会责任感积极主动参与其中；此外，还发挥着双重优势，媒体利用平台自身优势和媒体工作者敏锐的洞察力，积极调配各方有效资源，举办各种社会公益活动，在全社会形成公益文化氛围，对救助服务的开展营造良好的文化风气。

（三）加强社会救助服务参与者的专业培训

加强对救助服务供给主体的专业培训，需要政府、企业、社会等多方面共同协作运转，整个救助服务是一项系统的工程，任何一个环节都不能脱离整体。第一，发挥教育文化传输作用，提升志愿者专业知识。通过学校的文化教育，开展相关课程，对救助对象需求进行探索，从理论上了解救助服务相关知识，提升文化普及度，培养一批热心公益事业的学生，做好人才储备。第二，塑造与提升民众的公益理念。公益理念的提升可以从政府引导、学校教育、媒体宣传和公益事业发展等方面进行展开。第三，加强相关学术研究，为救助服务培训提供理论指导。第四，政府雇佣专业人才，开展救助服务。通过引进专业的社会工作者参与救助服务培训，提升救助服务供给者的专业知识和专业技能。社会工作“助人自助”的理念以及倾听、共情、同理心等技巧的使用能够给予受助者一定的精神慰藉和心理支持，改善救助对象的消极心态，激发救助对象的潜能，帮助救助对象更好地适应环境［8］。此外，加强救助服务专业化培训还可以通过政府给予社会组织培训机会、企业提供救助服务岗位支持和社会组织加强内部人员培训以提升自我发展能力等途径开展。

社会救助服务协同供给模式的运行除了需要在供给主体和方式上进行改进，还需要从社会救助理念的转变上下功夫，从根本上扭转社会救助服务供给的运行模式。此外，还需通过优化创新社会救助的运行机制、强化多元主体协调和资源统筹机制、优化服务递送和质量监督机制等举措［9］，确保先进的社会救助服务供给模式得到高效的贯彻落实。

〔参 考 文 献〕

［1］倪明胜．社会服务概念辨识与路径优化［J］．江西社会科学，2012，32（02）：210-215．

［2］姬兆亮，戴永翔，胡伟．政府协同治理：中国区域协调发展协同治理的实现路径［J］．西北大学学报（哲学社会科学版），2013，43（02）：122-126．

［3］［美］保罗·A·萨缪尔森，威廉·D·诺德豪斯.经济学（第十四版）［M］．胡代光，等，译.北京：北京经济学院出版社，1996．

［4］［6］席涛．市场失灵与《行政许可法》——《行政许可法》的法律经济学分析［J］．比较法研究，2014（03）：50-67．

［5］［美］约瑟夫·E．斯蒂格勒，卡尔·E．沃尔什.经济学（上册）［M］．黄险峰，张帆，译.中国人民大学出版社，2005：229-236．

［7］张亚玲，郭忠兴.适应性治理与整体性协同：对江苏兜底保障探索的理论诠释［J］.农林经济管理学报，2020，19（04）：485-494.

［8］马艳燕．社会救助服务内容及运行管理机制研究［D］．南京大学，2015．

［9］张浩淼，仲超.新时代社会救助理念目标、制度體系与运行机制［J］．西北大学学报（哲学社会科学版），2020，50（04）：99-107.

〔责任编辑：孙玉婷〕