张维庆

滨州市沾化区自然资源局，山东 滨州 256600

0 引言

在快速城镇化背景下，由于农村劳动力减少，农村土地闲置、抛荒的情况十分常见。如何实现农村土地的集约化、高效化、可持续利用，直接关系到农村经济发展。2022年2月，国务院印发了《“十四五”推进农业农村现代化规划》，明确提出改善撂荒地耕种条件，有序推进撂荒地利用。在深入实施乡村振兴战略的背景下，地方政府应结合当地实际情况，在了解土地利用现状的基础上，深入剖析农村土地利用中存在的问题，采取针对性的解决对策，以提高农村土地利用率，增加农民收入，实现乡村振兴。

1 农村土地利用中存在的问题

1.1 农村土地流转困难

土地流转能够让原本分散在不同农户手中的土地集中到一起，进行集约化、规模化开发使用，对提高土地利用率和挖掘土地利用价值有积极帮助。虽然近年来国家出台了若干政策推动土地流转，但在实际执行过程中还存在一些问题，在一定程度上阻碍了农村土地流转。第一，农村集体土地确权颁证的政策宣传不到位，尤其是一些地理位置偏远、信息相对闭塞的农村，许多年龄较大的农民对农村集体土地确权颁证的政策、流程等缺乏了解，不愿意流转土地。第二，农村土地流转相关制度不完善，农民在参与土地流转的过程中，个人的合法权益无法得到保障。部分地区虽然建成了土地交易市场，但是因为相关制度的缺失，导致市场秩序不规范。农民作为交易中的弱势一方，很容易出现权益受损的情况，导致农民不信任土地交易、不愿意进行土地流转。第三，由于相关部门对土地违法行为的处罚力度不够大，违法和侵权成本低，导致土地流转中利用现行法律制度的漏洞，或者利用农民不了解政策、维权意识不强而进行欺诈交易的行为时有发生，也是目前农村土地流转中比较严重的问题。第四，土地流转服务体系不够成熟，作为服务提供方的土地流转中介组织还存在服务意识不强、服务水平不高等问题，对农村土地流转的促进作用有限［1］。

1.2 农村土地闲置率较高

第一，随着城镇化发展，大量农村劳动力外出务工，农村一些土地面临无人耕种的局面。第二，虽然近年来农村地区发展迅速，但是农村基础设施相对城镇仍然十分匮乏，农村地区道路建设质量普遍较差。即使部分农村地区物产丰富，具备发展特色农业的条件，但是配套基础设施的缺乏导致物流成本较高，极大压缩了农民的种植收益，打击了农民的生产积极性。在这种情况下，农村特色种植业无法扩大生产规模，农村地区大量土地资源被浪费。第三，在以农作物种植为主的农村，土地流转租金较低，农民即便是将土地流转出去也得不到可观的效益。再加上土地交易市场不规范等原因，导致土地流转本身存在一定的风险。在风险与收益不对等的情况下，外出务工的农民宁愿让土地闲置，也不愿意将土地流转出去。多种因素影响下，农村土地闲置率较高。

1.3 土地利用模式单一

农业产业结构调整是乡村振兴的一项重要任务。平衡好一二三产业的结构，不仅能够实现乡村经济的健康和可持续发展，而且能让土地利用模式更加多样，进一步提升土地利用率。目前，许多农村地区还是以第一产业为主，农作物种植、牲畜养殖是许多农民的主要经济来源；经济基础稍好或者是地理位置靠近城镇的乡村，农产品加工等第二产业、乡村生态旅游等第三产业有所发展，但是占比较低。由于产业结构单一化，当前农村土地的开发和利用模式以直接种植农作物或者修建养殖场饲养牲畜为主，土地利用模式单一，缺乏科学和灵活的土地利用方法和技术，使农村土地的发展空间受到限制，难以最大限度发挥土地资源价值。

1.4 土地质量下降

由于部分乡镇工厂违规排污，靠近工厂的土地污染情况较为严重，土壤中重金属等污染物含量超标，导致无法种植农作物，或者是种植效益不理想。虽然地方政府采取了一些治理措施，但是受到技术、资金等诸多因素的限制，治理水平有限，土地质量的改善情况并不理想。同时，部分农村土地在长时间的不合理开垦及过度放牧、过度采伐情况下严重退化，在夏季降雨较为集中时，雨水直接冲刷地面，造成严重的水土流失。部分地区土壤中氮、磷、钾、钙等营养成分含量大幅度下降，影响农作物生长，导致农作物产量逐渐降低，不利于农业生产。

2 乡村振兴背景下农村土地优化利用的原则

农村土地利用水平事关农民切身利益，关系着农村经济发展，决定了乡村振兴能否顺利实现。近年来，在各级政府的政策扶持下，农村土地整体利用水平有了明显提升，但在具体实践中也面临一些迫切需要解决的问题。在正视问题所在、剖析问题成因的基础上，寻找实现农村土地优化利用的可行性策略，成为新时期乡村振兴的一项重要任务。

2.1 以民为本原则

乡村振兴的最终目标是促进乡村经济发展，改善农民生活质量，切实提升农民群众的幸福感。因此，对于乡村振兴背景下的农村土地优化利用必须始终坚持以民为本的原则，维护好农民群众的合法利益，满足农民群众的诉求。例如，某企业准备在农村新建一家规模化黑猪养殖场，不仅能够带动乡村经济发展，而且能提供一定数量的就业岗位。但是，许多农民担心养殖场投入运行后会造成空气质量下降，带来土壤和地下水污染等问题，因此不同意将土地流转出去。在了解到这一情况后，企业方面邀请村民代表参观了现代化养殖场，并在参观过程中向村民代表讲解利用现代设备处理粪污的先进技术。养殖场通过粪污的无害化处理和循环利用，不仅不会造成污染，还能通过沼气发电等方式为农民提供免费的电力能源。这次参观成功打消了村民的疑虑，顺利完成了土地流转，在实现土地优化利用的基础上，切实维护了农民利益，实现了双赢，也促进了农村经济的发展。

2.2 保护优先原则

以往农村土地利用过程中普遍存在重开发、轻保护的问题，虽然短期内能够让农村经济得到发展、农民收入得到增加，但是粗放式开发带来的生态破坏会限制农村经济的可持续发展，且后续的土地治理与修复也会增加地方政府的财政负担。因此，对于乡村振兴背景下的农村土地利用，必须要坚持保护优先原则。只有在保护的前提下进行适度开发、科学利用，才能实现土地资源利用价值的最大化、持续化，才能助力农村经济的可持续发展和农民收入的稳定增长。保护优先、合理开发原则主要体现在两个方面。一是因地制宜，对于不同类型、不同区位的土地，要实行差异化、科学化的开发，宜林则林、宜牧则牧、宜耕则耕、宜渔则渔。只有顺应自然规律和客观条件，才能将农村土地在开发利用过程中造成的破坏降到最低。二是开发要适度，彻底摒弃以往“竭泽而渔”的开发模式，转而采取“精打细算”的开发策略。在保护中开发，以开发促保护，只有两者形成良性循环，才能实现农村土地的价值最大化，成为助力实现乡村振兴的重要资源。

3 农村土地利用优化策略

3.1 完善农村土地流转机制与服务机制，加快推动土地高效流转

3.1.1 做好农村集体土地确权颁证工作。做好农村集体土地承包经营权的确权登记颁证工作，能够为农村土地的规范流转，以及土地的集约经营和高效利用提供有力支持。地方政府要做好政策宣传工作，将我国制定出台的与农村土地流转经营相关的政策，以通俗易懂、简单明了的方式给农民进行讲解，使广大农民真正认识到土地流转不仅与个人利益相关，而且影响着集体利益，鼓励农民自愿参与土地流转。同时，为保证确权登记工作顺利进行，相关部门要制定明确的标准，做好农村集体经济组织成员的身份认定工作，以及农村土地资源和资产的清产核算工作。此外，地方政府要从当地实际情况出发，积极探索土地承包经营权置换为城镇社会保障、城镇住房、股份合作社股权等新的合作形式，在鼓励发展农民专业合作社、农业企业等新型经营主体的基础上，探索入股分红、保底分红等多种分配方式，在壮大农村集体经济的同时，让农民从中受益，从而为农村土地的高效利用提供必要的保障。

3.1.2 健全农村土地流转相关制度。农民在土地流转中权益无法得到很好的保障，是导致其不愿意参与土地流转的主要原因。针对这种情况，地方政府要尽快健全农村土地流转相关制度，确保土地流转在法律的监管和约束下走向规范运营的轨道，妥善保障农民的合法权益，从而增强农民流转土地的意愿。同时，地方政府应聘请具有相关资质或者具备丰富经验的土地流转中介，做好土地流转效益评估，根据土地的位置、用途、面积等进行效益评估，在维护农民利益的同时保证土地流转市场的秩序。针对土地承包、流转等容易发生纠纷的环节，相关部门要完善土地流转纠纷调解机制，建立健全土地流转合同签印、流转土地使用管理、土地流转中介管理机制等，发挥法律制度的兜底保障作用，维护农民的权益，让农村土地在流转中得到高效利用。

3.1.3 加大对土地流转违法行为的处罚力度。在农村土地流转过程中，农民既是参与者，又是弱势方。很多农民由于不了解土地流转的政策与机制，导致其合法权益受到损害，严重降低了农民流转土地的信心，对土地流转市场不信任。地方政府一方面要继续完善土地流转制度，另一方面必须采取恰当的惩罚措施，对破坏土地流转市场秩序、损害农民合法权益的人员给予严厉处罚。地方政府要进一步健全监管机制，将农村土地流转的全过程纳入监管范畴，严厉打击土地流转中侵害农民合法权益的行为。例如，对于买卖或者以其他形式非法转让土地的，应按照《中华人民共和国土地管理法》由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得；对于实施土地侵权行为的，依据《中华人民共和国民法典》要求当事人承担停止侵害、返还财产、赔偿损失、恢复原状等民事责任。

3.1.4 完善土地流转服务体系。提供优质的配套服务，是保证农民积极参与土地流转、提高土地流转效益、壮大土地交易市场的关键所在。第一，有序推进农村产权交易市场的发展。在现有的法律框架内，相关部门要尝试拓展交易范畴，将集体建设用地的使用权、农村闲置宅基地的使用权等全部纳入交易市场，着力提升产权交易市场的运行质量。要针对产权交易中暴露的问题，继续细化产权交易规则，补齐制度上的漏洞，保障产权交易能够合法、高效地开展。第二，有序推进土地流转中介组织的建设。在成熟的土地流转市场中，中介组织是不可或缺的存在。相关部门要确保中介组织的法治化、专业化、市场化发展，并引入科学的监督机制，对中介组织的行为进行动态监管［2］。相关部门要定期开展对中介组织人员的考核评估与技能培训，通过规范中介组织行为、提高中介组织服务能力，使其在土地流转服务中发挥积极作用。第三，完善社会保障体系。相关部门要加快农村地区社会保障体系建设，消除农民对土地流转的后顾之忧。例如，对于中青年农民，相关部门可以为其提供非农就业培训，使其掌握一定的专业技能，让农民将土地流转出去后能依靠技能成功就业、获得稳定的经济收入；对于老年农民，则需要从完善最低生活保障、提高看病住院报销比例等方面，减轻农民的经济负担。

3.2 充分利用土地，提高土地利用率

在农村地区构建完备的交通设施，既是乡村振兴的任务之一，又是土地资源整合利用的根本保障。尤其是对于部分地理位置偏远的山区，其本身可供开发的土地稀少，交通设施建设落后，导致大量的土地资源被闲置、荒废。针对这种情况，地方政府应适当增加财政投入，结合农村实际情况，加快推进交通基础设施建设，为农产品运输和销售提供便捷的交通条件，降低运输成本，提高农民经济收益，增强农民生产积极性，充分开发利用闲置的土地［3］。

对于因为农民外出务工而荒废、闲置的土地和由于土地流转收益低、风险大而不愿流转出去的土地，各地一方面可以通过发展农民专业合作社的方式，让农户以土地经营权入股，提高农民土地流转收益；另一方面可以通过规范土地交易市场，降低农民土地流转风险，提高农民土地流转的积极性，从而整合土地资源，发展规模化农业，避免土地闲置浪费。

3.3 优化农业产业结构，丰富土地利用模式

农业产业结构单一化，是现阶段许多农村土地利用率不高、土地价值无法得到充分体现的主要原因。各地政府要以乡村振兴为契机，加快推进农业产业结构优化，在实现产业振兴的基础上丰富土地利用模式，让农村的每一块土地都能够创造相应的价值。例如，对于靠近河流、地势平坦、土壤肥沃的优质土地，可以种植农作物，并通过提高机械化水平的方式降低投入、增加产量；对于远离乡镇、立地条件较差的土地，可以建设养殖场，发展家禽、家畜养殖业；对于邻近道路、交通便利的土地，可以用于建设农产品的转运站、仓储站、加工厂等，方便农产品的加工、销售；对于一些依山傍湖、风景秀丽的土地，则可以修建农家乐，发展生态旅游业，促进乡村第三产业发展［4］。各地应通过纵向拓展和横向拓展，构建现代农业产业链（见图1），最大化利用农村的土地资源，真正发挥土地服务于农业产业结构调整、农村经济发展的作用。

图1 现代农业产业链

3.4 加强农村生态整治，提高农村土地质量

生态振兴是乡村振兴的重要组成，也是促进农业可持续发展和土地可持续利用的有力保障。地方政府应在开展实地调研的基础上，明确造成土地质量不佳的原因及土地污染的严重程度，制订针对性的农村土地治理方案［5］。例如，对于因为水土流失导致土壤贫瘠，难以实现农作物高产的土地，一方面要通过实施退耕还林等措施，提高植被覆盖率，做好水土保持工作；另一方面可通过撒施腐熟农家肥等方式，提高土壤肥力，为农作物高产营造良好的条件；对于因为附近工厂随意排污导致污染严重、土壤质量下降的土地，则可利用生物、化学等措施进行处理。化学措施主要是施入土壤改良剂，将土壤中的银、铜等有毒有害重金属转化为无毒无害的难溶性物质；生物措施则是利用植物、微生物的降解、吸收、转化等作用，降低土壤中有毒物质的含量。为保证受污染土地治理工作有序推进，地方政府要设立专门的财政预算，构建长效投入机制，提供充足的资金保障，保护土壤健康，提升耕地质量。

4 结语

土地是发展乡村经济、实现乡村振兴的重要物质基础。整合利用土地资源，对保障乡村振兴战略的顺利实施，及乡村经济的可持续发展有积极帮助。因此，各地政府要结合实际，深入分析农村土地利用存在的问题，并因地制宜采取对应措施，加快整合、利用农村土地资源，为地方经济的高质量发展及乡村振兴目标的早日实现奠定坚实基础。