闰子旺 冯庆

摘要：事业单位是我国社会主义现代化建设的重要力量，聘用制作为事业单位的一项基本用人制度经过了20年的发展，问题凸显。研究事业单位聘用制及存在的问题，及时总结经验、完善制度，对深化事业单位改革具有十分重要的意义。中国科学院项目聘用制度其本质亦是聘用制，但在实际司法实践中并未得到司法机关认可，导致同一单位内部因用工制度不同而人力资源矛盾突出。建议从国家层面出台事业单位工作人员管理的有关法律，完善事业单位法制建设。中国科学院重新修订人员聘用管理制度，淡化人员编制管理，建立科学、合理、可操作的全员聘用制管理体系，真正实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理的根本转变。

关键词：事业单位 中国科学院全员聘用制 项目聘用制度

中图分类号：F240

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）05-263-03

一、前言

事業单位是社会公共服务体系中不可或缺的组成部分，是中国特色社会主义现代化建设的重要力量。随着构建更高水平社会主义市场经济体制的不断深入，事业单位人事制度改革刻不容缓，改革事业单位用人制度，实行全员聘用制势在必行[1]。2002年，国务院转发《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》（以下简称《意见》）的通知表明：通过实行人员聘用制度，转换事业单位用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变[2]。早在1998年，中国科学院就率先提出加快实施全员聘用合同制，建立适应社会主义市场经济的新型人事管理制度。

2001年，为进一步推进用人制度改革，建立与国际接轨的用人制度，在全员聘用合同制的基础上，中国科学院开始全面实行“按需设岗、公开招聘、择优聘任、合同管理”的全员岗位聘任制。全员岗位聘任制是按照平等自愿、双向选择的原则，通过签订聘用合同确定研究所与个人之间工作关系的用人制度，其用人制度的本质是事业单位聘用制。与此同时，为满足各类重大科技任务和专项工作的阶段性人才需求，中国科学院在全面实施岗位聘任制的同时，首次提出实行项目聘用制。项目聘用是为完成专项科研任务或管理工作而设置的阶段性工作岗位，由研究所与受聘人员建立相应的项目聘用关系的用人制度，以形成岗位聘用相对固定和项目聘用相对流动相结合的人才队伍结构，从而激发人才创新活力和促进人员有序流动[3]。项目聘用用人制度的本质仍然是事业单位聘用制。

二、中国科学院项目聘用制度及面临的困境

自2001年中国科学院首次提出项目聘用制度已过去20余年，项目聘用职工仍然是中国科学院人力资源的重要组成部分。截至2021年底，中国科学院共有项目聘用职工约1.57万人，占在册总人数的22%。中国科学院K研究所在册岗位聘用和项目聘用职工共2080人，其中，项目聘用职工378人，占在册总人数的18%。另有人才派遣职工778人（见表1）。

近三年，中国科学院项目聘用职工人数从1.3万人增长到1.57万人，项目聘用职工占比增长3.2%，部分原因在于2019年中国科学院提出大力实施特别研究助理制度，即与用人单位建立聘用关系且从事科技工作的具有博士学位的非在编专业技术人员：中国科学院K研究所项目聘用职工从430人减少至378人，项目聘用职工占比减少2.7%，主要原因是从2020年开始，K研究所进行了大量的项目聘用职工结构优化，有98人选择人才派遣用工形式继续工作或自谋职业，总体上，K研究所项目聘用职工人数仍在逐年增加。

项目聘用人员为有效解决研究所编制不足和重大专项任务地顺利实施提供了重要的人力资源保障。同时，为建立公平公正的用人环境，项目聘用人员与岗位聘用在编人员在管理上几乎完全一致，以中国科学院K研究所为例，项目聘用职工同等享有同在编人员一样的岗位晋升、绩效考核和薪酬福利等权利义务。

2006年8月，为进一步深化中国科学院项目聘用制度，完善项目聘用人员管理，中科院出台了《中国科学院进一步推进项目聘用制度的实施办法》，明确项目聘用制度是为完成专项科研任务或管理工作而设置的阶段性工作岗位，并由研究所与工作人员建立相应聘用关系的用人制度。执行项目聘用制的人员为项目聘用人员。项目聘用人员可以是研究所事业编制内职工，也可以是非事业编制职工。由此可以看出，中科院项目聘用制度的建立是与我国事业单位试行人员聘用制度相辅相成的，其用人制度的本质是实行聘用制，与企业的劳动合同制相对立，且与是否具有事业编制无关。事业单位聘用制与企业劳动合同制相对立，人事关系与劳动关系相对立。《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）第九十六条也明确指出：事业单位聘用制是得到法律认可的有别于企业劳动合同制的基本用人制度。中国科学院项目聘用人员同样适用聘用制有关规定。

然而，通过北京地区司法实践和近三年中国科学院K研究所发生的3起劳动人事争议来看，事业单位除编制内职工外，非在编项目聘用职工尽管与用人单位签订聘用合同，岗位晋升、绩效考核及薪酬福利等完全等同于在编职工，地方法院仍然认为双方系劳动关系，适用于劳动关系有关法律。法官倾向于通过职工是否具有事业编制来确认双方是劳动关系还是人事关系，从而适用法律条款不同。以北京市海淀区为例，如职工具有事业编制，参加在京中央国家机关事业单位基本养老保险，则认为用人单位与职工双方系人事关系：如职工不在编，参加北京市企业职工基本养老保险，则认为双方系劳动关系，并未考虑国家、中国科学院发布的有关事业单位聘用制的行政法规和规章制度。

长期以往，项目聘用职工连续签订两期固定期限项目聘用合同后，即可提出按照《劳动合同法》的有关规定签订至退休的无固定期限聘用合同。而同一单位的岗位聘用在编职工却因适用《事业单位人事管理条例》（以下简称《条例》）而不能享有同样的权利，不仅引起同一单位内部用工制度不公平，也极大导致项目聘用人员流动困难，人才创新活力不足，这与中国科学院提出的项目聘用制度的初衷相背离。以中国科学院K研究所为例，在事业编制数保持相对稳定的情况下，考虑到项目聘用人员流动困难，则会严重影响招聘人员规模，从而加剧了不断扩大的科技事业与人力资源短缺的矛盾（如图1）。

据调研，中国科学院化学研究所等单位已经不再招聘项目聘用人员，来规避未来可能出现的劳动人事争议：中科院软件研究所、网络中心等单位，在同一研究所内，在编人员签订聘用合同，非在编人员签订劳动合同，也会导致同一单位内部用人制度不统一，用工不公平，不利于非在编项目聘用人员职业发展。有的研究所大力扩招劳务派遣人员，用于补充因项目聘用人员减少带来的人力资源短缺。虽然当前对事业单位劳务派遣用工比例和岗位性质并没有明确规定，但劳务派遣用工形式的普遍化、长期化和用工合同短期化，未来可能导致大量派遣人员流动困难，也可能会与事业单位人事制度改革对派遣人员予以规范相矛盾。

2019年，中国科学院开始大力实施“特别研究助理制度”，截至2020年底，中国科学院特别研究助理人员已经达到1.05万人，如非在编人员聘用制得不到法律上的有效规范，未来几年，特别研究助理人员将会面临同中国科学院项目聘用人员同样存在的人员流动困难问题，也可能引起不少劳动人事争议，极大占用社会资源，牵动各方目光[4]。

三、全员聘用制难以全面实施的原因分析

2002年，我國首次以行政法规的形式提出在事业单位试行人员聘用制度。然而，以中国科学院下属单位为例，大部分研究所在实际用工中并没有实现全员聘用制，究其原因主要有以下几点：

我国的事业单位聘用制改革过程中，仅以国务院等有关部门颁布的行政法规对实施人员聘用制予以规制，例如《意见》《条例》及中国科学院项目聘用管理有关制度等。在实施聘用制的具体操作层面上缺乏相关法律规范的指导，也没有从系统上通过法律对聘用制予以健全。规范事业单位聘用制运行的行政法规和制度体系相较于公务员单位的《公务员法》、企业的《劳动合同法》，在一定程度上体现出了法律效力不足，导致聘用制在实施过程中，一旦遇到劳动人事争议问题，便会在某种程度上进入无法可依、无章可循的境地。

2003年，人事部印发的《解释》中，确定了聘用制的适用范围，《条例》也未明确规定编外人员不适用[5]。但上述法规条款并未就实行全员聘用制后，编外人员的岗位设置、绩效考核、职级晋升和薪酬福利等出台相应的政策规定，再结合一些地区的司法判例，导致用人单位只能对编制外人员实行劳动合同制，对编制内人员实行聘用制，进而造成同一单位的内部用工不公，劳动合同制人员归属感不强[6]。

《劳动合同法》第九十六条规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。”但《劳动合同法实施条例》等有关政策文件并未就“国务院另有规定”给出明确的解释。尽管国务院法制办及全国人大法工委在回复地方有关问题解释时，明确《意见》属于《劳动合同法》第九十六条规定的范围，但仅以国务院等部门颁布的《意见》、《条例》等行政法规作为地方法院审理劳动人事争议案件的实体依据，并不符合法律适用的基本原则[7]。

中国科学院作为我国科学技术的最高研究机构，于1998年就率先提出加快实施全员聘用合同制，并在知识创新工程时期，先后发布了《中国科学院知识创新工程试点全面推进阶段全员岗位聘任制试行办法》和《中国科学院知识创新工程试点全面推进阶段项目聘用制试行办法》，首次提出岗位聘用和项目聘用相结合的新的用人制度，并明确无论是岗位聘用还是项目聘用，均为聘用制，而非劳动合同制。将用人制度与身份管理分离，从而实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理的巨大转变。然而，在2016年最新发布的《中国科学院人员聘用制度实施办法》中提出：“院属事业单位与事业编制工作人员建立人事关系，实行岗位聘用。……对非事业编制工作人员实行项目聘用，院属单位可与其订立劳动合同，建立劳动关系。”项目聘用制度实施十五年以后，中科院提出院属单位可与项目聘用职工订立劳动合同，建立劳动关系，对院属研究所本以成熟的用人制度和相对规模较大的项目聘用人员队伍稳定造成了一定的影响。

四、建议

随着我国进入全面建设社会主义现代化国家的重要时刻，市场经济公平公正契约价值理念与传统的人事管理现状的矛盾日益突出，事业单位在完成社会公益职能的前提下，不可避免地需要引入优胜劣忒的竞争机制，从而促进人员流动，盘活人力资源，进而激发科研人员创新活力。事业单位聘用制是一种市场化的用人制度，虽然在改革初期取得了一定的成绩，但聘用制在我国的大规模推广和实施过程中，与传统的人事管理制度相比，在各方面都还不太完善，因此，必然难以在短期内迅速、完全取代传统的人事管理制度。采用全员聘用制，转变固有的纳入编制思维，促进人员与岗位的匹配程度[8]。

从国家层面出台事业单位工作人员管理的有关法律，完善事业单位法制建设。事业单位聘用制在现实应用中陷入困境的一系列具体表现集中体现在顶层法律制度缺失的问题，聘用合同虽作为单位和个人责权关系的约定书，但在其制定和履行方面缺乏法律层面的支持，在具体实施过程中也容易流于形式。通过出台事业单位治理的相关法律，进一步明确事业单位全员聘用制，激发人员有序流动、提高创新活力，为事业单位聘用制的全面实施提供制度保障。

中国科学院作为我国科学技术的最高研究机构，在当前经济社会发展的新的历史时期，应重新审视1998年提出的全员聘用合同制和知识创新工程时期提出的项目聘用制度，从中国科学院层面重新修订人员聘用管理制度，淡化人员编制管理，无论编制内还是编制外，全面实施全员聘用合同制．有效解决当前科研任务不断增加与人力资源短缺、事业编制不足的突出矛盾，全面激发科技创新活力，促进良性流动。

建立科学、合理、可操作的全员聘用制管理体系。摒弃传统观念，在全员聘用制前提下，无论是否有编制，从中国科学院层面建立、完善研究所资源生产与分配系统[9]。例如：统一项目聘用人员与在编人员招聘程序、科学制定聘用合同并推广、科学设置岗位、完善绩效考核制度和退出机制、深化按劳分配薪酬体系、畅通各类人员晋升渠道等，实现事业单位工作人员统一招聘、岗位管理、绩效考核和有效退出等，彻底转换事业单位用人机制，真正实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理的根本转变。

参考文献：

[1]潘晨光.我国事业单位聘用制改革分析[J].社会科学管理与评论，2006（3）：75-85

[2]郭毅.事业单位聘用合同制实施过程中的阻碍因素及对策分析[J].商，2016（5）：17-18

[3]中国科学院人力资源管理研究组关于我院创新三期人力资源管理的若干思考[J].中国科学院特稿，2007（22）：355-373

[4]叶伟娴.浅谈事业单位聘用制下的人力资源管理[J].企业管理，2021（34）：124-125

[5]丁晶晶.事业单位编外用工管理实践探析[J].中国人事科学，2020（6）：30-38

[6]白静鹤.事业单位劳动合同制人员管理研究[J].中国人事科学，2021（5）：18-24

[7]刘鸿，翁子健.事业单位人事争议法律适用问题探讨[J].福建农林大学学报（哲学社会科学版），2009（12）：78-81

[8]覃有祺.事业单位人事改革中的劳动合同并轨问题与对策[J]法制博览，2020（20）：94-95

[9]董晶晶.我国事业单位聘用制运行困境及消解路径研究[D]南京：西南京师范大学．2020