王晓晨

法  律是治国之重器，良法是善治之前提。立法是为社会生活和公民行为立规矩、定方圆的活动，是走向良法善治的重要阶梯。

4月26日，市十六届人大常委会第二次会议高票通过了关于修改《上海市制定地方性法规条例》的决定。在全国人大刚刚对《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）作出修改的重要节点，市人大常委会及时修改《上海市制定地方性法规条例》（以下简称《条例》），对本市健全立法机制体制，在法治轨道上深化推进城市治理体系和治理能力现代化，以高质量立法推动高质量发展，具有重要意义。

完善指导思想 把牢政治方向

做好新时代立法工作必须坚持党的领导这一最高政治原则。本次《条例》的修改坚决贯彻党对立法工作的领导，在总则中增加规定，制定地方性法规应当坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，贯彻新发展理念，保障在法治轨道上加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。

本次《条例》的修改贯彻落实党的二十大精神，根据新形势新要求，进一步完善依宪立法、依法立法，维护社会主义法制的统一、尊严、权威方面的规定;贯彻党中央关于社会主义核心价值观融入法治建设的部署要求，增加制定地方性法规应当倡导和弘扬社会主义核心价值观，坚持法治和德治相结合，推动社会主义精神文明建设方面的规定;为增强立法的针对性、适用性、可操作性，进一步贯彻“小快灵” “小切口”立法要求，增加了地方性法规可以根据内容选择采用若干规定、规定、实施办法、条例等立法体例的规定。

在法治下推进改革 在改革中完善法治

习近平总书记指出“改革与法治如鸟之两翼、车之两轮”，强调“要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用”。

本次《条例》的修改认真对照新修改的《立法法》，完善制定地方性法规的相关规定。明确立法决策与改革决策相统一的原则要求，增加规定：制定地方性法规应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在本市治理体系和治理能力现代化中的重要作用。通过“调法调规”方式及时为推进相关改革提供法律依据，确保立法与时代同步、与改革同频。明确市人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就“特定事项”在“规定期限和范围”内暂时调整或者暂时停止适用地方性法规的部分规定。实践证明可行的，由市人民代表大会及其常务委员会及时修改有关地方性法规，条件尚不成熟时，可以延长期限，或者恢复施行有关地方性法规。

增设“浦东专章” 激活引领区发展新活力

为推进浦东首创性改革，依据全国人大常委会赋予的立法授权，市人大常委会陆续颁布了15部浦东新区法规，为浦东大胆试、大胆闯、自主改提供了法治支撑。

今年2月，陈吉宁书记作出重要批示，明确要求“继续写好引领区立法工作这篇大文章”。新修改的《立法法》也将浦东新区法规写入第八十四条，并确立其在国家法律体系中的地位，为制定浦东新区法规提供了法律遵循。浦东是中国改革开放的前沿和窗口，浦东的开发开放始终离不开法治的保障和护航，本次《条例》的修改增设“制定浦东新区法规的特别规定”专章，为继续做好浦东新区法规立法工作提供制度支撑，为高水平制度型开放注入强劲法治动力。

浦东新区法规立法工作承担着为改革创新“试制度、探新路”的重要责任，必须从浦东新区法规立法的全局性重大意义出发，坚持国家战略定位。《条例》在专章中第一条就明确，浦东新区法规是为建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系，推动浦东高水平改革开放，打造社会主义现代化建设引领区制定的。

创制性和变通性是浦东新区法规的最大特色。《条例》也在专章第一条明确，市人民代表大会及其常务委员会根据《中华人民共和国立法法》的规定和全国人民代表大会常务委员会的授权决定，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，比照经济特区法规，可以对法律、行政法规、部门规章等作出变通规定;并在提出浦东新区法规案时和向全国人大常委会、国务院备案时，应当对变通法律、行政法规、部门规章等的情况以及制度创新情况作出说明。还进一步明确制定浦东新区法规，应当建立市委领导的统筹协调机制，立足在浦东全域打造特殊经济功能区的改革创新实践需要，注重发挥创新和变通作用，引领带动全市相关领域改革发展。

为更好发挥浦东新区法规的“龙头”作用，在更高起点上完善浦东新区法规立法工作的体制机制，《条例》对市人大常委会、市人大各专门委员会、常委会有关工作机构、市人民政府及其相关部门、浦东新区等方面的职责任务作了进一步明确。

浦东的改革开放走在全国前列，各方面的法治保障需求更为迫切。《条例》规定，对暂无法律、法规或者明确规定的领域，浦东新区人民代表大会及其常务委员会和浦东新区人民政府可以先行制定相关管理措施，探索形成的经验做法可以以法规形式固化下来。此外，《条例》还对浦东新区法规的司法适用作出安排，要求本市各级人民法院、人民检察院依法适用浦东新区法规，市高级人民法院、市人民检察院根据需要制定支持浦东新区法规司法适用的规范性文件。

践行全过程人民民主 聚民智凝共识

本次《条例》的修改将坚持和发展全过程人民民主重大理念写入地方立法原则，并规定制定地方性法规应当坚持立法公开，健全代表全程参与立法机制，保障人民通过多种途径参与立法活动。《条例》还增加了关于加強立法宣传工作、组织代表研读讨论等方面的内容。

基层立法联系点是立法机关直接联系基层群众的有效渠道，是全过程人民民主的生动实践。党的二十大报告提出，要“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”。本次的《条例》修改，在对照新修改《立法法》第九十条的规定“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对地方性法规、自治条例和单行条例草案的意见”的基础上，增加了听取“立法工作的意见”的表述，“全链条”吸纳民意，汇集民智，凝聚共识。确保立法项目的确定、起草、审议、通过等各个环节，都听到来自人民群众的声音，努力做到人民有所呼，立法有所应，将全过程人民民主重大理念贯穿于立法工作各方面各环节全过程。

完善立法程序和工作机制 提高立法效能

贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，必须坚持以法治为引领。近年来，本市在不断完善地方立法程序和机制方面积极探索创新，立法工作不断取得新成效、展现新气象。本次《条例》的修改，结合新修改的《立法法》的规定和实践做法，并与修改后的《上海市人民代表大会议事规则》相衔接，进一步明确：常委会决定提请市人民代表大会会议审议的地方性法规案，可以适时组织代表研读讨论，征求代表的意见。为适应特殊情况下紧急立法的需要，完善了相关立法程序。进一步完善法规案终止审议和延期审议方面的制度。贯彻党中央关于推进科学立法、民主立法、依法立法，丰富立法形式，统筹立改废释纂等要求，增加规定：市人民代表大会及其常务委员会坚持科学立法、民主立法、依法立法，通过制定、修改、废止、解释、编纂等多种形式，发挥地方立法实施性、补充性、试验性作用。并总结实践经验、顺应发展要求，增加制定专项立法计划、加强立法宣传、编制立法技术规范、公布法规及相关立法文件等方面的规定。

“立善法于天下，则天下治;立善法于一国，则一国治。”高质量立法在改革发展中发挥引导、推动、规范、保障作用，确保重大改革和先行先试在法治轨道上有效运行。新时代新征程对地方立法工作提出了新的更高要求，期待以《条例》修改实施为新起点，推动良法善治再启新篇章。