党建双重统合社区治理的逻辑与进路

2023-05-15杜智民熊珂

党政干部学刊 2023年4期

杜智民　熊珂

［摘要］党的领导是我国国家治理和社会治理的最本质特征，双重统合是党建引领社区治理的重要路径。党建双重统合社区治理在具体实践中表现为以下两方面。一是资源聚集。党组织凭借其执政优势和组织优势搭建平台，将各类资源下沉至社区并进行有效整合以满足居民需求。二是主体协同。属地党组织召集其他政府职能部门、企业、社会组织等进行协同应对，以科层体制内部动员的方式将政府“再组织化”，以此实现集中办公和有效治理。党组织在有效凝聚治理资源的条件下协同各类治理主体，引导居民积极参与社区服务，推动各类主体真正融入社区治理场域并发挥长效作用。“双重统合”有效促进了党组织与各方治理主体在协同合作基础上形成治理合力，推进社区建设的不断发展与创新。

［关键词］社区治理；基层党建；双重统合

［中图分类号］D63 ［文献标识码］A ［文章编号］1672-2426（2023）04-0043-07

作为社会治理的“最后一公里”，社区治理对贯彻落实党和政府决策部署，夯实国家治理现代化基础，具有十分重要的意义。社区治理是社会治理的重要组成部分，更是国家治理的坚实根基；社区治理的成效不但关系着社会的长治久安，还关系到人民群众的切身利益。近年来，中央对基层社会治理的重视程度不断增强。在党的二十大报告中，习近平总书记明确指出，要“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道……建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”［1］54。可见，社区治理不仅承担了党和国家大政方针的贯彻落实，也承担了保障群众切身利益、社会和谐稳定等责任。［2］建立基层社区治理体系和提升治理能力现代化成为新时代社区治理的基本要求。

党建引领社区治理成为近年来的重要实践。习近平总书记明确指出，要在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，同时要加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散的基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。不难发现，政党依托其强大的政治属性统筹社区治理各个主体相互协同、密切配合，整合并在最大程度上利用各方资源，辅助社区干部并深入联动普通居民群众，其在基层治理体系中发挥的核心引领作用已经成为社区建设的必要之举和新兴趋势。基于此，通过挖掘党建双重统合社区治理的理论逻辑与实践路径，有助于深化对于党建引领社区治理的认识，推动中国社区治理的本土化研究。

一、党建双重统合社区治理的内涵

“双重统合”植根于学术界中关于统合理论的论述。其中“统合”又称“吸纳”，指的是特定的政治主体与其他主体实现融合的过程，统合实际上涵盖了一种处于既有绝对的主导又能发挥其他主体积极性的关系和状态。“统合主义”产生于19世纪末20世纪初西方资本主义国家，作为一种利益代表制度最早用来描述政府与社会之间的关系，由有限的、功能分化的利益集团所构成，这些利益集团按等级划分，相互独立，具有强制性和非竞争性。它们经过国家承认或允许之后被建立，在其领域内享有一定的垄断权，但这些利益集团在领导人的选择、需求的表达等方面，受到国家的某种参与及控制。［3］基于统合主义的视角，社区治理结构中国家与社会之间的关系应建立在协商、合作、共建的逻辑之上。社区公共事务的管理是社区治理的逻辑起点，社区治理的关键在于居民的参与，而居民参与社区治理实则是国家与社会的一场博弈。它是利益关系的相互博弈，需要寻找一种协同治理的理念，完善国家与社会之间各自利益需求的表达与整合。可以看到，西方的理论中基本上涵盖了政府对于社会的统合，而现代治理呈现出显著的分散性、流动性以及多元化的特征，要求更多主体参与治理，传统的统合理论并不能完全适用于中国的社区治理情境，因此，我们要植根于中国社区的具体实践，探讨中国社区治理中党建双重统合的理论逻辑。

在中国情境下，“双重统合”是指党组织凭借其政治权威，在有效聚集治理资源的条件下协同各方治理主体，汇集力量，从而实现社区建设的共同参与。其中，“双重”蕴含两方面内容。一方面涉及资源上的聚集。社区治理要实现善治的目标，需要调动所有的社会资源，支持并不断引导社区居民跳出个人利益，追求社会利益，以此形成多元化协调合作的治理局面。另一方面涵盖主体上的协同。社区党建将因条块关系出现行政缝隙的职能部门进行重新牵连，促进其合作与协同，在此逻辑之下，条块部门负责人和资源被有机整合在一起，社区治理得到更好的引领，社区治理共同体的建设进程将得以加快推进。进一步，“双重统合”涵盖两方面内容。一方面，党组织成为社区治理的主体。传统治理理论将基层政府视为整个治理过程中最核心角色，但中国实践却将共产党作为传统意义上的“元治理者”，打破了传统意义上的家—社会二分结构的思维，某种意义上可以避免传统治理中政府作为“元治理者”存在的失灵现象，有助于深化对于中国社区治理的认识。另一方面，党的十八大以来，社区治理以党建引领为枢纽，合理、高效调动一切治理资源以及其他治理主体并使之协同联动，在此基础之上实现“双重統合”。因此，“双重统合”是社区党建在凝聚各类资源的基础上对其他主体进行统合与调动，既能保证稳定性，又能在最大程度上实现治理的有效性；既保证了一个主心骨的存在，又能够调动其他主体参与的积极性。

基层党组织发展出的“双重统合”模式一般具有以下特征：第一，双重统合重视党组织在社区治理中的领导角色，具有能动性、灵活性以及最大程度的整合性。不同于“运动式治理”，“双重统合”更多将视线聚焦于常规治理事项的萌芽阶段，应急式治理向常规性治理转变，相关基层组织主动发现问题的动力和能力进一步强化，从较为被动的应急处理渐渐向主动预防转变，这也为基层党组织自身建设提供了新视角。第二，双重统合在党的基层组织体系中建立起与社会连接的“过渡带”，党组织与社会组织之间交互联动，通过不断强化自身能力构建起强有力的多元组织协作体系，能够有效处理、应对基层治理的复杂性以及面临的新挑战。第三，双重统合对党员资源进行了重新调用分配，党员在常规性治理场域中发挥先锋模范作用的同时引导社区内居民自治，党员资源因此发挥了更强的统合作用，可以高效地回应社区治理诉求。这不仅是资源输入之下的治理能力提升，亦是以党建引领为中心的政治整合过程，双重统合能够下沉党员资源并将其嵌入到社区内部组织中，使资源扩充和制度建设结合起来，从而增强社区治理效能。

二、党建双重统合社区治理的逻辑理路

进一步发挥社区治理中党建引领作用是新时代推动城市新发展的基本动力，更是满足人民日益增长的美好生活需要的重要保证。实际上，党的十八大以来，学术界对于社区治理中如何更好地发挥党建双重统合作用的相关研究不断深入，取得了较为丰硕的研究成果，对推进我国党建引领社区治理实践具有一定的指导意义。

有的学者提出基层党组织建设的重心转向社区。社区是党的建设更为巩固、更为稳定的载体，党组织能够引导居民自治，成为凝聚和动员社会的政治核心。［4］新时代中国共产党的基层组织与社会之间的关系纳入“政党引领社会”框架中，基层党组织联结政权和社区，党组织建设需找准党建的基本单位、吸纳更多积极分子、引导其参与治理。［5］社区党建具有“政治建设”与“社会构建”的双重特性，党组织在发挥政党属性的同时，最大程度上弥补了治理主体的缺位，在转型期党的建设与政治社会发展的内在需求中高度契合。［6］社区党组织在追求善治的过程中，联动治理主体并整合治理要素，形塑了“联动枢纽”的角色［7］，同时，社区需要调动更多的精英资源并促进社区精英发挥自治能动性以及先锋模范性，以此推动社区自治。［8］此外，服务型党组织的建立保证了“统合型联动”治理模式的有效运行，这种治理模式呈现了城市社区治理的一种实践逻辑，有利于摆脱当前城市社区治理困境，推进现阶段其他城市社区治理的创新。［9］

有的学者聚焦于党建双重统合社区治理的特定做法。早期的研究从上海社区建设入手，论述了社区治理越来越强调资源整合和多元主体相互配合，强调以“党建引领”为核心内容的城市社区治理经验。［10］在此基础之上，党以其核心领导地位引领着社区治理的方向，这种“一核多元”的社区治理体系成为突破社区治理困境的关键所在。［11］然而，有的研究也指出，党建引领城市基层治理在引领功能及机制方面存在碎片化、不成体系等问题，需基于引领要素建立系统分析框架。［12］近年的研究重点关注社区动员的实践模式，从应急治理的角度论述党建引领社区应急管理的具体过程［13］，同样发现党组织作为社区治理的核心，体现出“一核多元”与“一核多能”的治理服务功能并发挥重要作用［14］。从管理学的角度来看，党建工作既可以作为把握党的大方向的政治力量，又可以成为承担社会治理的专业力量，发挥两种力量能够有效提升社区治理效能，不断推进党建引领社区治理向纵深发展，激发基层组织活力。［15］

学术界对党建在社区治理中发挥的重要作用给予了充分的肯定，同样也指出党组织凭借其权威性引导居民自治，逐渐成为凝聚和动员社会的政治核心。学术界对党建引领社区治理的研究主要集中在党建引领的背景、理论逻辑以及精神内涵等方面，同时通过具体实践，提出了党建引领社区治理过程中所面临的现实困境，并在各自研究阶段尝试提供了若干独特性、创新性的具体问题解决思路。但通过梳理不难发现仍存在两方面问题：第一，很多研究者尝试讨论当前党建引领社区治理的机制问题，但是如何从理论上深入挖掘这种机制、其背后具体运作机理又是如何，较少学者能够科学厘清；第二，党建双重统合社区治理的具体实践是如何反映党、政府与社会三者之间的紧密联系，既有文献对此现象只是稍作提及，更多地将目光聚焦于新时代党建引领社区治理的案例，在一定程度上缺乏合理维度的划分以及理论上与时俱进的深入挖掘，显得意犹未尽。随着党和国家事业宏伟布局的进一步展开，社区治理的地位和作用更加突出。在国家政治生活中，共产党的领导处于核心地位，既能够指导政府又能够组织社会，党建双重统合社区治理的实践恰好反映了党、政府与社会三者之间的有机联系。因此，要理解社区党建的双重统合作用，就要将其放在党、政府与社会的框架之中，探讨三者之间内部的连接性以及能动性。

三、党建双重统合社区治理的实践路径

基于中国情境和“双重统合”的基层治理思路，党组织可以从两个有效路径引领社区治理，即“外部—内部”的资源聚集和“政权—组织”的主体协同。

（一）资源聚集：“外部—内部”维度

资源是治理能力最重要的要素之一，我国社区治理离不开强大的国家力量整合治理内聚力。［16］基于此，“资源聚集”即为社区党组织利用其执政优势和组织优势为各类治理主体搭建平台，以不断满足居民需求为根本目标将各类资源下沉至社区并进行有效整合。

在中国，社区治理共同体的建设尚须面对“孱弱”的社会基础，社区并不是一种可以自给自足的公共物质生产系统。［17］旧有的治理模式以科层制度体系为核心，具备确定性以及刚性的特征，难以约束现代性的社会结构。党的十八大以来，各地都在积极探索新型社区治理的党建实践，例如，北京市探索的“吹哨报到”，成都市兴起的“简政归位”“赋权提能”等模式，表明我国的基层社区治理实践在不断革新。目前的社区治理大多面临人力资源匮乏以及治理经费短缺等问题，应对纷繁复杂的治理工作时社区往往“心有余而力不足”，众多社区也因为资金和资源投入有限无法及时、快速解决居民遇到的实际问题，从而导致治理效能低下、治理效果不尽如人意，甚至部分社区居民通过投诉、举报等方式要求政府部门介入以此回应他们的诉求。因此，如何使资源下沉、解决居民诉求从而引导社区民众主动参与公共事务，也就成了目前社区治理面临的一大难题。

实践中，社区党组织能够更加高效地协调各种服务资源，巩固党在社区的领导地位的同时也推动了社区的和谐高效治理。首先，党建引领社区治理的资源聚集没有伴随“包办主义”，而是依托各类资源的集成，通过召集并挖掘社区内有公益热情、有服务能力、有一技之长的党员带领着其他居民以组织化的方式参与社区治理，有效保证了服务的质量和水平，最大程度地抑制了社区居民依赖心理的形成。其次，黨建双重统合社区治理的“资源聚集”为社区建设提供了物质保障。社区党组织通过整合社区内场地、人才、资金等各种形态的资源，实现了各类主体间资源的互补与共享，加强了社会组织间的沟通与交流，极大地激发了居民参与社区公共活动的积极性。帕特南指出，生活中的娱乐活动无损于任何一方的利益。民众容易产生利他倾向，并在频繁的互动中提升关联度和信任感。［18］15在此逻辑下，居民将会慢慢淡化“事不关己高高挂起”的冷漠态度，涌现出更多的居民参与到集体生活之中，社区居民自治意识得到不断强化，从而形成共建共治共享的社区治理格局。实践表明，大多治理效果显著的社区由党组织牵头，设有不同形式的巡逻队或志愿服务小组，如社区成立的手工艺术、矛盾协调、治安巡逻等多个领域的社区自组织，许多党政干部担任组长或负责人，基层党政干部的品德、行为及言语引导能够产生较为直接的作用，使得基层政权与社会需求实现心灵相通，呈现出紧密的“血肉联系”［19］，促使治理格局中党、政府和社会之间以相互信任的状态实现良性循环互动。

（二）主体协同：“政权—组织”维度

治理主體即为参与治理的利益相关者，是社区治理过程中最基本、最重要的要素之一，双重统合下的“主体协同”主要是指属地化党组织召集其他政府职能部门、企业、社会组织等进行协同应对，以科层体制内部动员的方式将政府“再组织化”，以此实现集中办公和有效治理。科层制行政体制条块的分割模式和社会各主体协作存在一定壁垒，政府治理的要素之间、社会治理的要素之间以及政府治理与社会治理要素之间还存在一定裂隙。［20］尽管全国各地都在积极探索社区治理体系的建设，但社区治理中部门职能定位模糊、权责不匹配等现象仍然广泛存在，社区与相关职能部门之间缺乏联系与配合，各主体间存在信息失灵、资源不协调、沟通不充分等问题，导致不同治理主体只关注自身的利益，不能从全局出发参与治理。社区沦为部门政策的“最底层执行者”，极易导致各部门出现“各唱各的调、各吹各的号”现象，久而久之传导到社区就很容易造成工作重复、有责无权、角色错乱甚至政策冲突打架。

面对这种情况，党组织打破原有的地域划分模式，大力推动各条块部门回应民意，将共同解决好治理事件作为他们最终追求的目标。党建双重统合社区治理下的“主体协同”表现出以下特征。第一，社区党组织通过横向联合、上下联动，推动各级各类组织统筹发力，在社区层面间接发挥政府的主导作用，有效解决了传统模式下资源分散化、碎片化等问题。推动社区多元治理主体由分散向协同转变，是新时代建设社区治理体系与提升治理能力的必然要求。［21］“主体协同”强调治理过程中各部门的联动与动态合作，因为治理过程不是一蹴而就的，往往需要多方主体持续性、互动性地参与才能达到最终治理目标，再以此为基础，最大限度地弥补治理资源的缺失，推进社区治理任务的完成，使社区对其进行属地化管理。第二，社区党组织作为核心枢纽组织，不仅能够加强其与街道党工委、共建单位之间的关联，还能够加强社区居民委员会与街道办事处、其他政府单位与民间社会组织的联系，从而构建“党-居”一体化的协同治理组织体系。实际上，党组织大多是从“主体补位”的角度开展后续工作，具有较强的意识形态、纪律性等优势，在一定程度上弥补了治理主体的短板，这样一来共产党成为凝聚和动员社会的政治核心，使得党员成为可依靠的参与主体。通过党员带头、党员亮身份等方式，社区治理能够深入到社区居民琐碎的事中，更具备话语权。第三，党的二十大报告明确指出，要加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散的基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。社区党组织依托“主体协同”建立一个相对稳定的合作框架，不断推动各条块力量融入其中并协调统合，社区党建在主导、引领与协调各类主体、各类资源的逻辑之下构成“责任-利益”共同体，增强了社区治理效能，打通了服务社区居民的“最后一公里”。

四、总结与思考

中国城市社区治理的最本质特征是基层党组织的领导。强化落实基层党组织建设，充分发掘其核心领导作用，是创新城市社区治理路径的关键所在。［22］本文通过挖掘社区治理中党建引领的双重统合理论逻辑，深入剖析了党组织通过“资源聚集”和“主体协同”两个重要实践路径形成治理合力的过程，从而向“人人有责、人人尽责、人人享有”的治理共同体形态迈进。要加强基层党建引领社区治理，一方面应毫不动摇地坚定党组织的领导地位，另一方面还要强调社区内居民、社会组织等多方主体的有效参与。从我国基层党建在引领社区治理现代化方面的实践探索历程来看，尚存在一些突出问题与现实困境，例如党建引领社区治理中公民参与行为仪式化，基层党组织年轻党员的数量较少、参与积极性不高且融入社区程度较差等，这些问题导致一些党员和社区居民参与社区治理并没有较高的积极性，在一定程度上抑制了社区居民的自治意识，影响了共建共治共享格局的形成。随着中国城镇化水平的日益提升，所有制结构和社会组织结构发生变化，原有的“单位人”逐渐向“社会人”转变，居民利益也出现了社区化的趋势。目前，在基层党建双重统合社区治理工作中，基层往往将工作重点放在发展党员上，忽视了党组织自身的政治建设，许多社区的党组织没有真正起到引领作用，不能很好地满足居民需求。

在新时代共建共治共享的社会治理格局下，党建引领是社会组织发展中的重要抓手和保障，党建工作也是社区治理体系中的重要组成部分。基层党组织作为社区治理的领导核心，必须始终明确自身服务型、枢纽型角色的定位，针对社区治理中碎片化问题进行有效疏通，最终实现为基层减负、提高治理服务效能的目标。党建引领社区治理中“双重统合”路径的探索，其归宿在于对社区内生力量的培育、社区凝聚力的融合及社区居民的有效参与，让社会治理红利惠及更多百姓，使“资源凝聚”与“主体协同”双双落地生根，从而实现党建双重统合社区治理的可持续发展。

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